第二节
市场准入负面清单制度的理论意义

实行市场准入负面清单制度（国内外没有成熟先例），标志着我国市场准入管理理念和方式的重大转变，在行政学、法学、经济学、系统论等不同领域，都有着深刻的理论内涵。

一、行政学视角：推动市场准入管理从正面清单管理向负面清单管理模式转变

在行政学意义上，市场准入管理属于一种事前政府规制，是指政府或法律授权的公共机构，依据规定对市场主体的市场进入行为进行限制。市场准入负面清单制度是一种典型的现代规制体系，与传统的行政管理模式有很大不同。传统的行政管理模式是一种垂直化的命令控制机制，是组织内部自上而下的支配行为，对被管理者来说，管理者居于支配地位；现代规制体系又被称为“规制治理”，规制者与被规制者之间不是领导与被领导的上下级隶属关系，两者具有平等的法律地位。具体而言，传统行政管理模式和现代规制体系有五个方面的不同。一是理念不同，传统行政管理模式认为政府能够全面纠正市场失灵，而现代规制体系下，不仅存在市场失灵，也存在政府失灵，政府不应进行不当干预。二是主体不同，传统行政管理的主体是一元的，主要是政府等公权力机构，而现代规制的主体是多元的，除政府机构外，还包括行业自律组织、企业组织、消费者权益保护组织等团体及公民个体。三是权力运行机制不同，传统的行政管理是“封闭运行”和“以上驭下”的行政体制，干涉主义色彩较浓厚，而现代规制则是公开透明、公众参与和可问责的体系机制。四是对法治规则的界定不同，传统行政管理框架下，法制是保障规制、机构权威的依据，没有讨价还价的空间，而现代规制框架下，法治规则标准则是保障公众利益的“基石”，公众有权对规制与标准提出异议。五是评价机制不同，传统行政管理强调下级机构对上级的服从，主要考核是否完成上级下达的指令和任务，而现代规制重视规制的质量与效能评价，强调将行政权力关进“制度的笼子”，并为政府行为划定清晰的权力界限。总体而言，负面清单管理作为现代规制行为的典型特征是：法治规范、多元共治、包容参与、透明、可问责，它也被称为“善治”，是治理体系与治理能力现代化的衡量标准。可见，建立和完善市场准入负面清单制度，是推进国家治理体系与治理能力现代化的题中之义与重要支撑。

市场准入负面清单制度的实行，体现出市场准入管理理念和管理方式四方面重大转变。[1]一是从“有罪假定”转变为“无罪假定”。对于一般性行业采用“无罪假定”，避免了事前对行为主体的预判和严苛的行政审批，给予市场主体充足的自主权和准入机会，采用开放度更高、包容性更强的管理模式。二是从“分割市场”转变为“统一市场”。要经过汇总、审查，形成统一的市场准入负面清单，由国务院统一制定发布，实现一张清单全覆盖。未经国务院授权，各地区、各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减市场准入负面清单条目。三是从“区别对待”转变为“平等对待”。市场准入负面清单是适用于境内外各类市场主体的一致性管理措施，无论是国企还是民企，无论是内资还是外资，无论规模大小，均“权利平等、机会平等、规则平等”，依法享有平等市场准入条件。四是从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”。实行市场准入负面清单制度，意味着将监管关口后移，各地区、各部门要更好地发挥政府作用，落实放管结合、并重要求，全面夯实监管责任，防止出现监管真空，实现事前、事中、事后全链条、全领域监管，要强化反垄断监管，防止资本无序扩张、野蛮生长、违规炒作，冲击经济社会发展秩序。

二、法学视角：负面清单管理模式秉承了法治理念与法治精神

从规范法学的研究[2]来看，市场准入针对的市场主体相当于商法理论中商主体的概念，即以营利为目的进行持续性经营的主体，包括个体工商户、个人独资企业、合伙企业、公司等；市场准入针对的行为是市场主体的投资经营行为，是市场主体进入市场展开营业，或资本进入市场展开投资的行为；市场准入规制的范围是企业在市场中所能自由从事的行业、领域、业务的边界。

从落实全面推行依法治国重大方略的要求来看，建立健全负面清单管理制度有助于体现法治精神，最大限度约束行政机构的自由裁量权，全面督促落实依法行政。市场经济是法治经济，负面清单管理模式秉承了法治理念与法治精神，主张减少公权力对私人领域的过度介入，扩大市场主体依法享有的行为自由。按照我国《行政许可法》规定，如下四种情形不需要设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，建立健全负面清单管理制度将有助于全面清理和规范违背《行政许可法》的各类行政行为。在原有的正面清单模式下，市场主体是否可以进入法律没有限制的“空白地带”，取决于行政机构的自由裁量，而在负面清单模式下，推定市场主体享有依法进行经济活动的自由，政府部门不得违规设置额外的审批程序，如果经过充分研究论证，确有必要在这些领域设置市场准入限制条件的，应该按照法定程序将其纳入负面清单的范围进行管理。在市场准入负面清单出台和修订过程中，不少管理措施由于有关法律法规修订、在“放管服”改革中取消、设立依据效力层级不足等原因被从清单中陆续删除，还有一些地方、部门提出的增列意见因为法律效力层级不足而未被采纳，这正是政府运用法治思维和法治方式履行职责的重要体现。

市场准入负面清单的制定和修订遵循定位准确、合法有效、统一规范原则。列入清单的市场准入事项，其设立依据应符合我国《立法法》《行政许可法》等法律法规，不得与上位法存在冲突。列入市场准入负面清单的事项和管理措施都是于法有据的，依据法律法规和国务院决定等设立。为了在全国范围推行市场准入负面清单，国家发展改革委、商务部专门成立法律专家小组，针对试点版负面清单里的事项结合各部门、各地方修订意见进行逐条梳理和评估，完成了80多万字的评估报告。自全面实施市场准入负面清单制度以来，国家发展改革委、商务部按照改“旧法”与立“新法”并重的原则，会同有关部门全面清理涉及市场准入、投资经营的法律、法规、规章、规范性文件以及各类行政审批，应当修改、废止的及时加以修改、废止或提出修改、废止的建议。涉及突破现行法律的，由国务院提请全国人大或其常委会修改或暂停实施相关法律；涉及突破现行行政法规的，由国务院修改或暂停实施相关行政法规。同时，积极推动与市场准入负面清单制度相适应的相关立法工作。此后历次修订也严格遵循“清单增减于法有据”的根本要求，这些工作使得市场准入负面清单制度具有很好的法律基础和合法性，是全面依法治国基本方略在社会主义市场经济建设和完善中的鲜活实践。

三、制度学派视角：负面清单制度建设丰富了制度体系运行机制的理论研究

制度指人际交往中的规则及社会组织的结构和机制。制度学派或者称制度经济学是把制度作为研究对象的一个经济学分支。从制度学派的视角来看，市场准入负面清单制度不只是“一张清单”或“一份列表”，而是对规范政府与市场关系、约束政府权力特别是行政审批行为做出的逻辑严谨、功能齐备的一整套制度体系安排，其对全社会经济运行将产生深远影响。负面清单管理制度作为完整的、规制性质的制度体系，其主要解决三个基本问题：谁来规制、规制什么、规制效果如何。该制度体系的构成要件包括法治规则体系、组织体系、决策机制、管理方法、监督和评价机制等若干互为支撑的子体系。其中，法治规则体系主要解决清单列表的法律依据，及其与上位法及其他清单列表的法律关系定位；组织体系主要是指负面清单管理的权力结构，即在政府机构内部的纵向或横向权力配置、管理层级设置；决策机制主要是提高透明度、拓宽公众参与渠道和参与度；管理方法主要采取先进管理手段，科学合理地界定负面清单的分类依据和主要内容，并根据行政许可行为的外延调整动态修订负面清单；监督和评价机制旨在提高负面清单管理的实效性，即能否做到“一张清单对所有企业”、清单之外的行政审批权彻底“缄默”。

从制度体系的角度看待市场准入负面清单，现阶段可能存在两类认识上的误区，需要进一步澄清。一类是对市场准入负面清单制度作狭义理解，仅将其视作一张单子或一份列表，对于其背后的法律依据、决策执行和权力约束机制不甚明晰，这种简单化的理解，有碍我们从国家治理体系的高度审视市场准入负面清单制度的重要作用。另一类是对市场准入负面清单制度的范围作泛化理解，将所有政府部门各类行政审批行为都视作负面清单管理的对象，事实上行政审批并非只在市场准入环节，负面清单“一单尽列”的是市场准入环节的许可事项，而非所有环节的许可事项。市场准入负面清单与政府责任权力清单是各有侧重、并行不悖的，而不是重复和相互替代关系。

四、系统理论视角：清单规制与事中事后行为监管配合体现系统整体性

系统理论是以系统及其机理为研究对象，研究系统的类型、一般性质、运动规律及演化机制的理论，包括“整体大于部分之和”理论和功能耦合原理，其中“整体大于部分之和”理论又包括整体不可分原理、突现性原理、等级层次性原理。整体不可分原理指的是对于有机体来说，不论系统的组成要素之间互相独立与否，只有在整体中才能体现出部分的意义。突现性原理指的是系统总体具有部分所不具有的特性和功能，系统规模越大结构越复杂，整体超过要素性能之和的性能也就越多。等级层次性原理指由低级向高级一层一层地组合为越来越高级的系统，强调整体与要素之间所处层次不同，同时强调了系统高低层次之间的不可还原性，突出了整体、部分之间的本质差异。上述系统理论的基本原理都适用于市场准入负面清单制度体系（复杂制度系统）的特征与作用机理分析。

系统观念是辩证唯物主义的重要认识论、方法论，坚持发展地而不是静止地，辩证地而不是形而上学地，全面地而不是片面地，系统地而不是零散地，普遍联系地而不是孤立地观察事物，是马克思主义唯物辩证法的根本要求。习近平总书记多次强调要运用系统理念谋划和推进各项任务[3]：在经济发展领域，强调“现代化经济体系，是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体”；在依法治国领域，强调“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”；在深化改革领域，强调“要准确把握改革内在联系，提高改革系统集成能力”“推进改革要树立系统思想，推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成”“要把加强系统集成、推动改革落地见效摆在更加突出的位置”。党的十九届五中全会重申坚持系统观念，并且把它作为必须坚持的基本原则，习近平总书记在关于五中全会《建议》的说明中特别强调，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。

系统观念不仅是一种方法论，更是一种思想方法，是统筹各项工作的基本出发点。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中强调：“必须坚持系统观念。万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。我国是一个发展中大国，仍处于社会主义初级阶段，正在经历广泛而深刻的社会变革，推进改革发展、调整利益关系往往牵一发而动全身。我们要善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法。”

这些重要论述，是我们坚持系统观念健全完善全国统一市场准入负面清单制度的理论指引和根本遵循。现代规制体系既包括市场准入环节的“依规而治”，也包括事中事后监管，即对市场主体全部市场行为的全过程限制。从这个意义上讲，市场准入负面清单管理只是现代规制体系的一部分，这至少有三方面意义。第一，市场准入负面清单是“一单尽列”但并非“一单尽管”，清单从整体上对市场准入管理理念和模式做出了全面重构，但每个具体行业的准入机制、审批机制、行业管理体制如何建设和改革，以适应形势发展的要求，依然需要持续不懈地探索。第二，市场准入制度是市场经济基础制度的一部分，必须推动产权保护制度、公平竞争制度、社会信用制度等基础制度协同完善，才能保障市场体系有效运行，有一项跟不上，市场体系建设就将陷入“木桶效应”困局。第三，放宽准入的目标，在于营造更加良好的市场秩序，因此必须坚持放管结合、并重，正确处理好放开准入与完善监管的关系，不断促进事中事后监管水平的提升，避免盲目放开准入冲击市场秩序。