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顺德:亮剑大部制改革

大部制改革的核心是政府权力和组织形式的重构,建立与市场经济相适应的行政体制;关键点就是简政放权,激活市场和社会的活力,促进稳增长、调结构、惠民生;目标是实现政社协同共治,巩固和完善党的领导。顺德通过实行大部制改革,提升了行政效率,降低了行政成本,加强了政府问责,群众对政府的满意度大幅提高。这也正是顺德大部制改革最大的成功之处。

——题记

2009年9月,顺德亮出“大部制”改革之剑,力度之大令人刮目相看。

2012年9月11日,时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在全省推广顺德南海综合改革试点工作现场会上指出,顺德以转变政府职能为核心的行政体制改革和社会领域改革,成效显著,经验宝贵,值得推广。

从顺德大部制改革方案亮相,到如今形成宝贵的经验,并继续向改革的更深处前进,顺德在推动自身发展的道路上,正逐渐成为改革的探路者和受益者。

大部制改革“石破天惊”

2009年9月,顺德将原来的41个党政机构(含部分双管直管单位)及群团组织职能进行全面、系统的梳理,将职能相同、相近、相关的部门进行合并,有机统一整合为16个部门,精简幅度接近2/3,这是顺德作为广东省综合改革试验区和行政管理体制改革试点所亮出的大部制改革之剑。而这一惊人之举,被广泛认为是“石破天惊”。

顺德为何要进行“大部制”改革,其深层次的缘由来自哪里?

改革开放30多年来,顺德坚持以改革创新促发展,敢为人先,一路闯关。然而,随着经济社会的快速发展,市场经济发展和民主法治建设不断向纵深推进,顺德率先发展也率先遇到经济社会的深层次矛盾和问题,率先遇到影响科学发展的体制机制制约,率先遇到传统发展模式的瓶颈和挑战,特别是作为连接经济体制、社会管理体制的中介点,行政管理体制上存在着政府职能转变不到位、组织架构和层级责权关系未完全理顺、管理和运行机制仍待完善等许多不适应发展的突出问题。破解这些影响科学发展的体制机制制约,让上层建筑适应经济社会发展的需要,是顺德深化行政管理体制改革、推动大部制改革的重要“内因”和根本动力。

与此同时,作为经济社会转型特征比较明显的地区,顺德面临的这些问题,其他县级地区也正面临或即将遇到。顺德深化行政管理体制改革,破解上述突出问题,探索创新促进经济社会科学发展的理论架构、政策体系、体制机制和运行模式,对县级地区实现科学发展具有重要的示范意义。

正是在这样的背景下,顺德新一轮综合改革试验在各级领导的高度重视下应运而生。

2008年2月,顺德召开推动政府创新、建设公共服务型政府动员大会,在行政管理体制方面酝酿一场新的改革。

2008年9月,顺德被列为广东省开展深入学习实践科学发展观活动县(市、区)试点单位之一,由省委书记亲自挂点。顺德认真学习贯彻省委书记汪洋对顺德开展试点工作提出的具体要求,确定了以深化行政管理体制改革为突破口推进经济社会发展转型的工作思路。

2009年3月,广东省委正式确定顺德为深化行政管理体制改革先行先试地区。

2009年8月17日,广东省委、省政府批复同意顺德继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验,在经济、社会、文化等方面事务赋予顺德行使地级市管理权限。期间,省委书记汪洋先后4次视察顺德或召开专题会议,指导顺德改革工作,勉励顺德要不断强化改革开放排头兵意识,深化包括行政管理体制在内的各项改革,为全省实现科学发展探路。

在委托国家行政学院、广东省经济体制改革研究会的专家进行改革专题调研,学习参考新加坡以及我国香港和内地先进地区的先进做法和经验,反复研讨和论证的基础上,2009年9月14日,广东省机构编制委员会正式批复了顺德党政机构改革方案。9月16日,顺德召开党政机构改革动员大会,改革大幕正式拉开。

精简机构后的“化学反应”

这次改革,顺德定位于县(区)一级层面,以“放权不升格、整合不扩编”为原则,以转变政府职能、构建服务型政府为目标,全面梳理41个党政群机构和部分双管单位职能,优化整合相同、相近和相关的职能,在发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等更多领域实行综合设置,形成职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

改革后,全区综合设置16个党政机构,其中党委机构6个,政府机构10个。

在推动改革过程中,顺德始终将不影响正常业务的开展和企业、群众办事作为基本要求和底线,经过广泛动员、周密部署和扎实推进,用3天时间就基本完成了领导任命、机构挂牌等阶段性任务,并迅速完成了职能调整、人员配备、建章立制等基础性工作,成功解决了一系列改革难题。目前,整个行政运作比较协调、顺畅。

“过去市民办个饮食店,需要到工商部门核准名称,之后到卫生部门办理《卫生许可证》,再到工商部门提交资料办理营业执照,最后到质监部门办理机构代码证。改革后,这些职能都整合到了市场安全监管局,一个窗口就可办理上述全部业务,减少了群众往来次数,提高了办事效率。”在时任顺德区委书记梁维东看来,顺德“大部制”改革的所有内容,都要看人民群众有没有得到实惠,高兴不高兴,满意不满意,答应不答应。

从机构的精简到如今实际的效果,是一个从“物理变化”到“化学变化”的过程。梁维东认为,顺德大部制改革的成效是综合的、多方面的,既有解决问题的现实意义,又有为改革探路的示范作用。

大部制改革,通过对部门职能进行同类项合并,将相关业务纳入同一部门中,变个体优势为整体优势,解决了原来职能分散、交叉和多元化的问题,杜绝了“九龙治水”而工作相互扯皮、推诿的情况,最终实现“1+1>2”的效果。

改革通过建立高效的整体协调机制,提高了服务效能。如在改革中实现党政联动,在领导层面,始终坚持“一个决策中心(区联席会议)、四位一体(党委、人大、政府、政协)”的领导体制,党政领导统筹分工,互不交叉。在部门层面,着眼于形成合力、解决问题,综合设置党政机构,6个党委机构全部与政府机构合署办公,分别由同一个领导来管。如区委宣传部与区文体旅游局整合,使原来比较务虚的宣传和精神文明建设工作有了更丰富的平台和抓手,得以“虚功实做”,整个部门服务政治和经济社会发展的能力得到新的提升。在促进政府职能转变方面,通过部门整合,原来各部门之间的串联审批,变成部门内部审批。部门将审批职能整合到一个专门科室后,其他科室就转到原来一直没有做好的政策研究、标准制定和市场社会监管上来,促进政府从“以审代管”向服务管理转变。

顺德大部制改革通过建立政社互动机制,扩大社会公共事务参与。通过简政放权,将3 197项微观管理事项下放给基层和外移给社会,减少了政府直接管理的成本,调动了基层和社会的积极性,提高了服务的质量和效率。例如,权限下放到镇(街道)后,房地产租赁审批时间从原来的15个工作日缩短为1个工作日,宅基地审批从24个工作日缩短为10个工作日。另外,出台政府职能向社会转移工作方案,把政府不该管、管不好的事项,通过委托、授权和购买服务等方式,依法交由社会组织承担,让社会力量有序参与社会管理和公共服务。目前,区镇组建了近40个各类公共决策咨询机构,吸纳社会精英、专家学者、社会贤达700多人,为改革和经济发展、民生建设提供意见和建议,有力促进社会协同共治。

继续“革自己的命”

顺德的大部制改革和“简政强镇”事权改革,优化了区属部门和区镇之间的职能和事权划分,解决了职能交叉、推诿扯皮、问责不清等问题,提高了行政效率。但随着改革不断往纵深推进,一些新的问题也相继出现。

记者在走访调整后的部门时,一些公务员向记者倒苦水,“太多的事情要做,有时都无法应付得来”。对此,梁维东将大部制改革后公务员的工作劳动强度用“疲于奔命”“不堪重负”等词形容。“多个部门的事情集中到了一个部门来做,而且问责机制加强也让我们的压力倍增。”一部门科室人员如是抱怨。

然而,任何改革都不是一蹴而就的,在改革的探索过程中,必然会遇到各种障碍,正如汪洋所说的,改革有困难,不改革会更困难,现在面临的许多困难不是因为改革造成的,恰恰是因为改革不深入、不系统、不配套造成的。

在改革进入深水区后,顺德大部制改革将何去何从,如何应对各种困难,持续巩固和扩大改革成果,对此,梁维东认为,大部制只是改革中的一个重要环节,顺德还要继续“革自己的命”。他认为,在现有经验和成果的基础上,要沿着“大部制、小政府、大社会、好市场”的路径,以大部制改革为切入点,以行政体制改革为龙头,以社会体制改革为主体,以城乡基层治理改革为基础,通过三年左右的努力,逐步构建适应社会主义市场经济要求的行政体制和社会管理模式,增创科学发展体制新优势,共建共享幸福顺德。据悉,下一步,顺德将重点从三方面深化改革:

一是深入转变政府职能,打造法治化、国际化的营商和政务服务环境。以政府职能转变为核心,大胆放权赋能,让企业、社会组织和公民拥有更大空间和权利创业发展。健全宽进严管模式。以深化“三打两建”重点工作为契机,系统借鉴香港成立公司简易,但规管严格细致的经验,依托顺德大部制改革后形成的“大监管”体制优势,致力于构建标准明晰、公开透明、权责一致的市场严管体系,促进资金、人才、技术、信息等生产要素的自由流动,建设“好的市场经济”。推进投资领域改革。计划取消区主管部门核准的18类内资投资项目审批,将投资总额1亿美元以下的鼓励类、允许类外商投资项目,由目前的核准制改为竞争性配置或备案制,改善投资环境,提升制度竞争力。加大放权赋能力度。进一步加大简政放权力度,促进政府职能瘦身,将更多事权转移给法定机构、事业单位和社会组织,让它们更多地参与市场监管和社会服务,在“游泳中学习游泳”,逐步实现自律自管。科学厘清区镇事权划分。按照“一级政府、扁平管理、高效服务”的思路,以及“责权利相统一、人财物相匹配”和“一个事项一级负责”的原则,科学厘定区镇的事权和财权,促进大部制和简政强镇改革化学作用的释放。

二是突出党群政社互动,构建多方参与、协同共治的大社会、好社会。放权可以形成大社会,而好社会的构建,必须抓住党群政社互动,建立党领导下的协同共治格局,营造社会发展空间,引导社会自我管理,激发社会活力。

推动群团组织一体化改革。参考新加坡职工总会的经验,在推动群团组织“枢纽化”和“去行政化”改革的同时,注重联动政府各部门、社会各界的智慧和力量,探索建立党政、群团、社会和服务对象多方抱团发展、利益共享的一体化改革,增强群团组织的社会服务能力、凝聚力和动员力。构建多元的社会服务体系。单靠政府无法满足社会不同人群的多元需要,所以我们将创新社会管理手段,调动社、企、学等多方资源,参与社会公共服务,增进社会和谐共融。建立政府与公众之间顺畅的沟通渠道。建设面向公众、全年无休的“一拨灵”电话沟通平台,建立涵盖所有政府部门审批事项和市民关心的社会管理事项的强大信息库,及时对市民的查询、投诉、意见和建议进行快速、专业的回应和处理,促进党群政社的互动。

三是理顺基层组织关系,构建自治有序、长治久安的基层治理模式。将密切党群血肉联系、巩固党在基层的领导核心地位作为改革的重中之重,建立和谐稳定的基层治理格局。创新党代表工作室运作模式。完善党组织统筹下的“两代表一委员”倾听民意、联系社区工作机制,完善党代表评议承办部门、接受党员评议的“双评议”制度,依托社区服务站和党代表工作室两大平台办实事、解难题、求认同、树威信,并同步培养一大批能经风雨、群众认同的基层干部。突出基层社区自治。以非行政性、非命令性的方式让更多的社区自治组织自愿接受党组织的领导,提升自治能力,管理好本社区的经济社会事务。引导有能力的党支部书记通过选举,当选自治组织主任,强化两者之间的联动。

顺德的改革不是为改革而改革,而是提升体制机制核心竞争力推动科学发展和增强民生福祉的内在需要,梁维东为大部制改革深化后的顺德描绘了一幅愿景:“这个政府首先是能够提供群众满意的公共服务的政府,这个政府还是具有引领性、前瞻性的政府。”只要上层建筑适应了经济基础的发展,顺德发展之路一定会越走越宽广。

(载于《中国改革报》,2012年9月24日第10版)