第三节 政府绩效评估的制度机制
政府绩效评估具有预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通过评估绩效，达到改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制的目的，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。建立科学的政府绩效评估制度机制，是政府绩效评估的核心和关键，关系到政府绩效评估的真实准确和公平公正。科学的政府绩效评估制度机制主要包括评估主体、客体、技术方法、流程等方面。为了保证政府绩效评估的客观公正，必须明确绩效评估体系的主体和客体，规范技术体系，把握连续紧凑的评估流程。
一、政府绩效评估的主体结构
进行政府绩效评估，必须首先确定评估主体，完善评估的主体结构。通过协调各评估主体的功能和作用，使它们相互配合、相互制约，以保证评估结果的客观公正。评估主体是指从事评估的组织或个人。在政府绩效评估系统中，评估主体是主导因素，处于中心地位，发挥着核心作用。不同的评估主体与考评的利益相关度、考评时的理性程度、对自己的角色定位不同，审视的角度不同，政府绩效评估会出现差异较大的结果。因此，评估主体的评估理念、评估态度、评估经验、职业伦理、能力水平等都会对整个政府绩效评估活动产生举足轻重的作用，直接影响着政府绩效评估的最终效果。
1.政府
政府作为评估主体，是“政府本位”价值取向的体现，即政治权力的统治性和管理性作用的体现，凸显出的是政府的权威性和主导地位。评估的基本形式是上级机关及其领导对下级部门及人员的考核。以政府为主体的评估的优势表现为考核资料、数据容易获取，考核过程容易组织和控制。同时，“政府本位”的价值取向有利于强调政府政治功能作用的发挥及政府政治权力的统一性。评估结果凭借政府内部的行政权力能够直接有效地得到运用，有利于政府统一配置社会公共资源和保持社会平衡发展，便于提高下一轮的工作绩效。但是政府在考核时往往带有主观性偏差，容易出现“报喜不报忧”的状况，加上评估范围的有限性和评估标准体系的片面性，导致考核质量不高。
2.公民
公民是政府所进行的公共管理的最终接受者，又是纳税人，最能感受到政府的服务质量对自己的影响，对政府绩效评估最有发言权，能够公正地评估政府绩效，有利于政府责任的落实和政府形象的改善。公民作为评估主体，是“民众本位”“主权在民”价值取向的体现，是由公民与政府的关系决定的。在政府绩效评估中应当让人民群众充分参与政府绩效评估，改变过去单纯的政府自上而下、封闭式的评估模式，引入“使用者介入”机制，形成多层次的政府绩效评估主体结构。尽管公民作为外部评估主体能够以其特有的“顾客”价值取向较客观公正地评估政府行为及其结果，但是也要注意到公众有时会受到自我“偏见”的影响，有可能对政府的公共管理作出不太理性的判断，需要正确引导。
3.第三方评估组织
所谓第三方评估是指由与政府无隶属关系和利益关系的第三部门及民间组织（如学术研究组织）所组织实施的评估政府及其部门绩效的活动。政府绩效评估是一个具备复杂性和多样性特点的专业性工作，评估过程和结果的科学性、客观性关系到评估目标的实现程度，这就决定了评估主体必须具备较高的专业基础。因此，学术研究组织作为第三方独立机构，依靠其自身人才、理论和技术方面的优势，以其严谨的学术态度、扎实的专业知识和独特的超脱地位，完全应该成为政府绩效评估的一个主体，弥补其他评估主体的缺陷，可以更加客观公正、独立自主地评估政府的绩效。目前，我国第三方组织承担的政府绩效评估项目越来越多。学术研究组织评估政府绩效以“顾客导向”为原则，对于确保评估结果的科学公正，促进政府及其部门更新行政理念、转变政府职能有重要的现实价值。一方面，第三方评估组织可以有效地向政府表达公众的意愿，促使政府接受科学的管理理念，转变政府职能，切实提高绩效质量，使其管理活动以社会公众的需求为依归。另一方面，第三方组织评估使政府绩效评估由内部走向外部，从操作层面体现了公民的意识，为公民参政议政找到了一个切入点，有利于促进公民与政府的互动，增强政府的政治民主性。但同时也要注意到第三方评估的不足：评估结果难以得到充分利用，学术机构所需的数据和信息难以获取，学术机构自身素质的局限及评估的科学性和客观性还有待提高等。为更好地发挥第三方组织评估政府绩效的作用，除了政府对第三方进行科学的资质认定，保持其独立性，增强其责任意识，提高其工作能力，促进其顺利发展外，第三方评估组织自身也要增强自律意识，搞好自我管理、自我控制、自我规范活动。
4.企业
在我国由计划经济向市场经济转型的时代背景下，为了转变政府职能，强化政府经济服务功能，尤其是政府对于市场经济主体的企业的服务，企业必然成为政府绩效评估的主体。“企业本位”的价值取向反映的是企业对政府提供经济服务的要求，以企业的需要引导政府经济工作，使之更加合理、更加符合市场经济规律。对于将经济发展作为重要目标之一的地方政府，企业为评估主体，能够真实地反映民众的部分价值取向，尤其是对政府经济服务职能的发挥有更真切的感受，其满意度完全可以作为政府绩效的依据，有着自身的优势：一是企业虽然不等同于民众，但也是由部分民众组成的，作为外部评估，能够反映部分民众对政府绩效的评估，体现了民主的潮流；二是企业在市场竞争中，能最直接体会到政府“监督者”和“服务者”的角色，促进政府绩效的改善。但企业作为评估主体也有不足：企业不能等同于民众，其更多关注政府的经济职能，对社会公众关心的政府其他职能关注度不够，有一定的狭隘性。
二、政府绩效评估的客体
政府绩效评估客体是相对于主体而言的，是政府绩效评估的对象，从总体上讲，政府绩效评估客体就是政府的公共管理活动。一般来说，按评估客体的不同，政府绩效评估可以分为政府整体绩效评估、政府部门绩效评估、公共项目绩效评估、公共政策绩效评估、部门整体支出绩效评估等主要类型。把握评估客体自身的独特性及其发展变化的规律，把握客体与主体的关系，是做好政府绩效评估工作的基本前提之一。
1.政府整体绩效
所谓政府整体绩效，相对于公共部门绩效、公共项目绩效、公共政策绩效而言，是指一定时期内（如1年）作为一级政府的总体成绩与效益，包括政府行使职能的各个方面，如经济、社会、教育、文化，甚至司法等。整体绩效本质上类似于“概念绩效”或“印象绩效”，具有典型的中国特色。因为从公众评估的角度，作为评估者的公众未必是政府的直接“消费者”，他们的评估只能是“概念”或“印象”评估，所以西方国家较少进行所谓的整体绩效评估，这种功能由选票及选举市场完成，从这个角度上讲，在我国进行整体绩效评估有更重要的意义和迫切性。
2.政府部门绩效
所谓政府部门绩效是指被评估部门在社会管理中的结果、效率，是政府部门在行使其功能、实现其意志的过程中所体现出的管理能力。尽管政府不同部门的职能差异较大，进行评估的侧重点、内容和方式有所不同，但基本的评估内容包括效率和公共责任两个方面。效率的含义既包括部门行政管理的能力，又包括行政管理的质量。公共责任就是政府部门的角色和职能，即政府的角色是公共服务的供给者，政府必须根据社会发展的要求和公众的需求提供公共服务。因为政府公共部门与公众之间的关系是公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系，所以，公共责任作为政府部门绩效评估客体的内容是政府绩效管理的应有之义。把政府部门绩效作为评估客体，有利于提高公共服务的质量，改进政府部门和公众之间的关系，提高政府的信誉和形象，最终有利于政府整体绩效的改进。
3.公共项目绩效
公共项目在本质上属于提供公共物品的投资项目，它以政府投资为主导，具有政策性、公益性、福利性、外部性等特点，对提高社会公共利益和改善社会整体福利有着积极、重要的影响。但是，公共项目产出测算的困难和投入产出关系的模糊性，导致对公共项目的效益进行全面有效考核存在一定的难度，而采用“绩效”的概念则可以更全面地反映工程项目的产出成果。与此同时，公共项目的产出不仅包括可以计量的经济绩效，还包括更多无法计量的绩效和成果。因此，评估和考核公共项目时应该用“绩效”代替“效益”，采用科学和规范的评估方法，对公共项目的管理绩效、经济绩效、社会绩效、生态环境绩效及可持续发展绩效等内容进行科学而客观的衡量比较和综合评判。绩效评估是在新的社会经济发展形势下对公共项目进行考核和评估的最佳方式。公共项目绩效评估要充分考虑项目运作的系统性，既要进行项目的事前调查、策划，更要监管项目运营过程和事后信息的反馈，加强对事后的效果评估。同时，要关注各种社会资源的投入情况，科学评估对项目投入的人、财、物等社会资源是否达到有效配置，并且根据项目不同特点设计不同的指标体系。
4.公共政策绩效
公共政策绩效评估是指基于结果导向，运用科学的方法、规范的流程、相对统一的指标及标准，对政府公共政策的投入产出进行综合性测量与分析的活动。公共政策绩效评估是政府绩效评估体系最重要的内容之一。加强公共政策绩效评估，有利于检验政策的效果、效率、效益，有利于实现政策资源的有效配置，是进行政策调整、提出政策建议的重要依据。加强公共政策绩效评估，不仅能总结经验教训和及时纠正政策失误，有利于提高决策的科学化和民主化水平，还能对公共政策参与人员起到重要的间接监督作用，增强相关人员的责任心，从而提高公共政策的有效性。[6]
5.部门整体支出绩效
部门整体支出绩效评估，即一般预算支出的绩效评价，它是从政府职能出发，在确定一定时期内政府机构运用财政资金所要达到的成果目标的基础上，制定恰当、详细的衡量标准以评估各机构的工作进展情况和目标完成情况。与基本支出和项目支出绩效评估相比，部门整体支出绩效评估难度更大，需要的基础性条件更多。[7]同时，项目支出绩效评估中所应用的评价指标体系、评价方法与模式不一定适用于部门整体支出绩效评估。
三、政府绩效评估的技术方法
政府绩效评估是个复杂、系统的过程，需要运用科学的方法来检验和评定政府的“成绩和效益”，促进和提高政府绩效。目前，政府绩效评估方法主要可以分为定性与定量两大类。定性方法是指通过问卷调查、访谈、文献等方式测量政府绩效的方法，常见的有民意调查法、德尔菲法等。定量方法是指运用统计原理对社会现象的数量特征、数量关系和事物发展过程中的数量变化等方面进行科学分析的方法，常见的有数据包络法、层次分析法等。
（一）政府绩效评估的定性方法
政府绩效评估的定性方法，是指以现有的文献资料或调查材料为依据，对政府绩效运用演绎、归纳、比较、分类、矛盾分析等方法，以判断政府绩效的实现程度。政府绩效的部分内容，其过程和结果往往难以被确认并加以量化，比如政府的民主、透明程度与公正性，公民对政府的认同，公共服务态度等，需要使用定性的方法加以考评。由于定性方法允许不依赖定量化设计所必需的结构化数据检验这些复杂的现象，因此可通过更深入和更易感知的挖掘去发现政府绩效的内在状况。政府绩效评估中常用的定性方法，包括文献法、德尔菲法、360度绩效考评法、平衡计分卡法、KPI法等。
政府绩效评估的文献法主要体现在以下三方面：一是对政府绩效指标体系的设计。要考评政府的绩效，需要构建考评指标体系。具体指标的初始产生，需要查阅大量相关文献，以初步拟定可以反映政府绩效的政治、行政、社会、经济等领域的指标范围。二是确立政府绩效的标杆或参照系。为对政府绩效某一指标进行考评，往往需要确定其标准值，这就需要查阅大量文献资料，了解国内外对该指标的标准值的取值范围，再根据地区实际进行调整。三是考评数据资料的收集。要对政府的经济社会绩效进行考评，需要收集大量的社会经济数据，相应地要求考评人员查阅社会经济的统计资料。在应用德尔菲法进行政府绩效指标体系设计时主要体现在选择专家、拟订初始指标集和专家咨询问卷、专家征询和数据处理几个关键环节。360度绩效考评法的理论和实践基础在于组织成员满意度和全面质量管理。经由360度绩效考评，组织可搜集到多方面的考评信息，进而从内外、正反、上下等多个维度，对组织绩效提出较公正和符合实际的考评标准与结果。平衡计分卡（Balanced Score Card，简称BSC）的核心思想就是通过财务、客户、内部流程、学习与成长四个方面指标之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，实现绩效考核—绩效改进以及战略实施—战略修正的目标。平衡计分卡中每一项指标都是一系列因果关系中的一环，通过它们把相关组织的目标同战略联系在一起。同时，也是在定量考评之间、客观考评与主观考评之间、指标的前向指导与后向控制之间、组织的短期增长与长期发展之间、组织各个利益相关者的期望之间寻求“平衡”的基础上完成的绩效管理与战略实施过程。
KPI是Key Performance Indicator的简称，即关键绩效指标，是绩效考评的有效工具，其精髓是“关键”，将KPI应用于地方政府绩效评估中，通过对地方政府20%的关键行为进行考核，推导出地方政府80%的绩效。具体来说，KPI法是指根据地方政府的发展战略目标与战略规划，选取最能体现地方政府战略的关键指标来考评政府绩效。KPI绩效考评指标体系必须符合关键性、整合性和精炼性三个要求。一是关键性。设定指标时，应依据政府、部门和个人目标，紧紧围绕关键领域、关键成功要素及关键事件选取关键绩效指标，保证组织成员在离成果最近的地方下功夫，先完成最重要最关键的工作。二是整合性。设置的KPI将政府远景、使命和战略与部门、个人运作相连接，与公众的价值相连接，包括纵向整合、横向整合和指标整合。纵向整合要求KPI将个人目标、部门目标与政府目标相连接，个人目标与团队目标相结合；横向整合要求通过KPI的设置，使各部门既明确内部职责，又明确部门之间相互配合、合作的关系，为实现政府整体目标提供平台；指标整合要求KPI将长期指标与短期指标相结合，定性指标与定量指标相结合，过程性指标与结果性指标相结合，激励指标与可控性指标相结合，进一步提高指标的科学性。三是精炼性。指标数量少而精，所选择的指标能够简洁明了地反映地方政府战略目标与价值的实现，能够准确地将每个工作岗位的职责与战略目标相融合，增强指标的可操作性、可控性、直观性和导向性。
（二）政府绩效评估的定量方法
政府绩效评估的定量方法，是指通过对政府绩效评估指标的数量特征、数量关系与数量变化进行分析，目的在于揭示和描述政府绩效的相互作用与发展趋势。定量分析把政府绩效运用自然科学的方法进行规范化、数理化，从而实现对数据进行标准化处理，设置指标权重，计算综合指数。政府绩效评估中的定量方法较多，如公众满意度考评法、层次分析法等。
政府绩效的公众满意度考评可参考顾客满意度指数考评的方法。顾客满意度指数CSI（Customer Satisfaction Index）是对各种类型和各个层次具有代表性的顾客满意程度的综合考评指数，它是以各类产品和服务的消费及其过程为基础，反映社会经济产出和运行情况的一种全新的质量指标。在编制顾客满意度指数时，需要运用社会学、心理学、统计学、消费者行为学等多学科的基本原理与方法设计逻辑模型，并通过偏最小二乘法等算法估计模型参数。目前，国际上使用较广泛的顾客满意度指数主要有美国顾客满意度指数（ACSI）、欧洲顾客满意度指数（ECSI）、韩国顾客满意度指数（KCSI）等，中国顾客满意度指数（CCSI）也已经投入使用。
层次分析法的基本思想就是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两比较”，通过“两两比较”的方式确定层次中诸因素的相对重要性，然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断，最后确立各元素的权重。层次分析法是确定政府绩效评估指标权重的常用方法。
四、政府绩效评估的程序
政府绩效评估是一个由多阶段、多环节组成的连续性的有计划、按步骤进行的动态过程。严格遵循科学的评估程序能有效保证评估实施的进度，减少评估者的主观随意性和评估偏差，增强评估结果的质量和信度。因此，评估者应高度重视政府绩效评估的程序性价值。参考我国政府绩效评估的实践，一般都要经历以下七个既相互关联又相互区别的阶段。
1.制订实施计划
政府绩效评估是一项复杂的系统工程，实施计划主要取决于所评估的对象特征及环境。因此，为确保评估顺利进行，必须在了解评估对象——地方政府基本情况（如职能、目标、主要活动及主要资源等）的基础上，制订详细的实施计划。实施计划是指导全部评估工作的蓝图，计划是否科学合理，集中体现了评估者的水平、能力与经验，反映了评估者的技术路线与实施风格，也直接决定了评估的最终质量。所以，制订评估计划，是整个评估过程的重要环节，包括如下内容：第一，明确评估的目的和意义，即确定为什么要进行绩效评估；第二，确定评估主体，即由谁去评估；第三，明确评估的对象与内容，即评估什么；第四，选择合适的评估方法，即如何进行评估。
2.确定评估组织
政府绩效评估具有很大的利益相关性，涉及多种主体。为确保客观、公正地开展评估工作，树立评估的权威性和严肃性，需要建立一个评估组织机构。当前我国地方政府绩效评估的主体有政府、公民、企业、第三方评估组织。不同类型评估主体有不同的优势和局限，选择什么样的评估主体在很大程度上取决于评估对象、评估目的和评估内容。在选择评估组织时，评估组织与评估目的、评估内容相匹配是非常重要的原则。
3.构建评估指标体系
政府绩效评估的指标构建是一项科学、严谨的工作。绩效评估的结果是否具有说服力，直接取决于评估指标体系是否科学。要使评估结果可信，就必须以政府职能为依据，遵循系统性、有效性、可操作性、可比性和独立性的原则，精心遴选评估指标。指标体系包括准则层、具体指标、权重等内容。在评估指标遴选时应把握好外部指标和内部指标、数量指标和质量指标、正向指标和逆向指标、客观指标和主观指标、支出指标与收入指标、技术性指标和民主性指标、工作指标和业绩指标、行政成本指标和业务成本指标、个体指标和团体指标的关系，再确定准则层和具体指标的权重，采用相关分析法对评估指标进行相关性和隶属度分析，同时进行效度和信度的检验。
4.选择评估方法
政府绩效评估方法分为定量和定性两种。定量方法是指运用数学、统计学所提供的概念、处理问题的方式和技巧，对基层地方政府绩效进行量的描述，建立相应的数学模型，进行计算和分析，以数字来衡量绩效结果。定量方法包括主成分分析法、层级分析法、数据包络分析法、模糊数学分析法等。同样的评估指标和数据，采用不同的定量分析法对评估结果可能会产生显著的差异，因此，为改善评估质量，选择适当的定量分析方法十分重要。定性方法是指运用主观打分的方法，对一些无法定量的绩效指标作出评估，它包括专家打分和公众调查等。两种方法各有优势和局限，应有机结合起来。
5.收集、处理评估信息
政府绩效评估的过程实际上就是收集信息、处理信息、作出判断并给予反馈的过程，对绩效信息的全面掌握是评估的前提，信息失真、残缺、歪曲是产生评估误差的主要原因。因此，要保证绩效评估信息的全面、真实和可靠，收集信息时不仅要对评估主体有的放矢，还必须遵循中立、严谨的原则，紧紧围绕评估目的和指标有计划地筛选、排除无关信息，对其进行系统的整理、分类、统计和分析，不能对信息施加主观影响或篡改，以免造成信息混乱和信息污染。对数据的处理通常采用多变量统计分析等方法，对各类数据进行系统研究。
6.撰写评估报告
为综合反映绩效评估结果，为政府和公众提供绩效信息，评估组织要撰写评估报告，对政府绩效作出书面结论。报告一般包括三个方面：一是评估的背景、目的及技术说明，二是技术体系和评估过程，三是评估结论（含改善绩效建议）。报告必须注意分析的客观性，不搞先入为主的结论，也不主观批评评估对象，应尽量反映那些取得成功的地方和未能达到预期绩效的地方，做好经验总结和缺陷分析。
7.评估结果的应用
进行政府绩效评估只是一种政府管理的手段，目的是使政府自身和利益相关者能够更全面地了解政府职能的履行情况及其存在的问题，在此基础上，有效地使用评估信息使人们反思过去、思索现在、计划未来，在理性的反思基础上作出明智、客观的判断，以便总结经验、吸取教训，科学地规划未来的行动，不断地改进绩效。因此，没有评估结果的应用，政府绩效评估就不可能实现其自身的目标。
理论上，在单一体制中，涉及体制及权力变革的成效均依赖于“顶层设计”，政府绩效评估亦不例外，试点工作具有挑战性。由于指向政府与公民关系、管理权与组织权等核心问题，作为政府管理创新的方向与工具，国内政府绩效评估工作的改进更依赖于政府绩效管理的“顶层设计”，进而在评估指标结构及体系中，以符合绩效内涵、纵向对应、方便操作为原则，设立涵盖经济、社会、环保、成本、公众满意度等维度的统一、简洁的三级指标结构，三级指标统一，部分三级指标对应的具体指标，各地各部门可自主选择，以追求总体绩效最大化为评估目的，充分调动被考评单位的自主性、能动性与选择性。[8]
[1] 桑助来.中国政府绩效评估报告.北京：中共中央党校出版社，2009.7.
[2] ［泰］派落·尤玛那铁.他信·秦那越——第23届泰国总理.曼谷：曼谷雨水出版社，佛历2544年（2001年）.172.
[3] 蓝志勇，胡税根.中国政府绩效评估：理论与实践.政治学研究，2008（3）：106～115.
[4] ［德］马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）.北京：商务印书馆，1997.248.
[5] ［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府.上海：上海译文出版社，1996.序言.
[6] 中国行政管理学会课题组.政府公共政策绩效评估研究.中国行政管理，2013（3）：20～23.课题组成员：贾凌民、郑方辉、姜国兵等.
[7] 胡若痴，武靖州.部门整体支出绩效目标编制优化原则研究.财政研究，2014（6）：36～39.
[8] 郑方辉，廖鹏洲.政府绩效管理：目标、定位与顶层设计.中国行政管理，2013（5）.