项目二 治安管理的历史

在我国，真正意义上的社会治安管理是在近代才产生的，但是治安管理和具有这种职能的管理机构，可以追溯到阶级社会产生的最初时期。我国历代统治者都十分重视社会治安管理，把社会治安管理的好坏作为衡量一个社会稳定与否的标准。为此，历代统治者不仅在各级政府机构中设置了具有治安管理职能的机构，而且还制定了治安管理法规，从多角度、多方位地加强社会的治安管理。

一、中国古代社会的治安管理

早在原始社会时期，我国就有了社会治安管理的萌芽。到了原始社会末期（相当于我国传说中的“五帝”时期），随着氏族部落联盟组织管理形式的不断完善，出现了具有社会治安管理功能的管理机构。

据《尚书·舜典》记载，舜在位时设立的管理机构如“司徒”、“士”就具有治安管理的职能。“司徒”的职责是负责处理氏族成员之间的纠纷，并对氏族成员进行伦理教育，以维护社会的治安秩序。“士”为狱官之长，处罚那些违反氏族共同利益、损害和侵犯氏族内部治安管理的行为。

这一时期的治安管理无论是从分工还是职能来看，都与后来的治安管理机构无法相比，仅仅处于萌芽阶段，但并不能否认它在一定程度上反映了该时期的治安管理现实。

【应知应会】

（一）奴隶社会的治安管理

夏朝沿用了原始社会末期部落联盟议事会的司徒和士的官职名称，但本质上是不同的，夏朝的司徒和士作为国家机器的组成部分，执行治安管理职能。为了维持国家统治和对外征讨的需要，夏朝有了户口登记和统计的治安管理职能。

奴隶制国家由夏朝经商朝发展到西周，国家职能有了进一步发展。例如，在司徒之下设司武，负责禁止打架斗殴、寻衅滋事；司稽，负责巡市、查获犯禁、拘捕盗贼。在司寇之下设司民，负责户口登记和统计；野庐氏，负责道路交通管理。

奴隶社会是治安管理职能的萌芽阶段，到了奴隶社会的晚期，治安管理职能已有了一定的发展。当然，这个时期治安管理的职能还只是初步的，其具体内容多与军事、司法、刑事、行政等交织在一起。

（二）封建社会的治安管理

自春秋战国之交以后，我国封建社会经历了两千多年的漫长历史，这一时期，我国的治安管理初步成形，其职能和机构有了较大发展。

1.秦朝的治安管理

公元前221年秦始皇统一中国。秦王朝在全国建立了一套自上而下的完整的官僚体系。在中央，“三公”中设御史大夫，“九卿”中设廷尉，主管全国司法和治安工作。在地方，京师设中尉，掌管京师治安、巡查禁备盗贼；内吏，掌管京师军政和司法，兼管京师治安。郡、县设郡尉、县尉，主要任务是抓捕盗贼，协助郡守、县令维护本地区的治安。县以下，乡设游缴，里设里正，掌管乡、里治安；还设有亭和都亭，负责管理治安。秦朝的亭和都亭是我国历史上最早设置的专门的治安管理机构，类似于现代的公安派出所。

2.唐朝的治安管理

唐朝是我国封建社会的鼎盛时期，有较为严密的治安管理机构和有关治安管理的法律规定。在中央设立的吏、户、礼、兵、刑、工六部之中，户部掌管户籍、赋税、财政等，刑部掌管司法行政，均兼有治安管理的职能。在京城设有左右金吾卫，掌管皇帝、宫廷警卫和京城的巡警。此外，还设有左右街史，直接执行京城的治安任务。在地方，州刺史之下有司户参军、司兵参军和司法参军；州之下是县，县令之下有司户、司法等专职官员管理户籍、缉捕盗贼、维护地方治安秩序，行使治安管理职能。唐朝不仅设置了较完备的治安管理机构，还制定了较严密的有关治安管理的法律，形成了相当完善的户口管理制度。

3.明朝的治安管理

明朝是我国封建专制统治高度强化的时期，统治者为了维护自己的统治，建立了庞杂的京师和地方治安管理机构。京师的治安管理机构有四个：一是五城兵马司，负责缉捕盗贼、查禁街市斗殴、赌博，查缉户口和消防，维护治安秩序；二是亲军卫和留守卫，负责京师警戒、守门和夜间巡逻；三是锦衣卫，是皇帝的心腹特务机构；四是巡捕军队，负责夜间治安（白天由五城兵马司负责）。省级行政机关设“三司”，分工负责，分巡分守；府的长官为知府，推官为知府的副贰官，专掌司法，兼有治安管理的职责；州设知州、判官，其中判官负责治安工作；县设知县、县丞、主簿、典史等若干人，其中知县掌一县之政，主簿、典史具有维护治安的专门职责。县以下基层和农村实行里甲制度，建立保甲组织。里设里长，甲设甲首。保甲组织的主要职责是防止辖区内发生贼盗，维持治安。

4.清朝的治安管理

清朝是我国最后一个封建王朝，为维护统治，其建立了更庞大的治安管理机构。在中央，仍设六部，其中户部和刑部兼具治安管理职能。在京师，设提督九门巡捕五营步军统领衙门（简称步军统领衙门），负责维护治安和捕盗。在地方，治安由地方行政长官负责。为了加强户口管理，清朝强化了保甲制度，在州、县城乡，十户为牌，十牌为甲，十甲为保，分设牌长、甲长、保长，主要职责是编查户口、稽查奸宄、劝善惩恶、维持治安。

【特别提醒】

我国在封建社会时期长期实行行政、司法、军事合一的体制，因此，我国始终没有形成完全独立于行政和军事部门之外的治安行政管理体系，可以说我国古代“有治安管理之实，无治安管理之名”。

二、中国近代社会的治安管理

【应知应会】

（一）清朝末期的治安管理

鸦片战争以后，清政府仿效西方国家建立警察制度。1898年6月湖南按察使黄遵宪在巡抚陈宝箴的支持下，在长沙创建了湖南保卫局。虽然保卫局随着百日维新的失败而告终，它却是中国近代警察制度和治安管理的萌芽。1901年清政府在北京设立“工巡总局”，既负责京师的治安，又负责监察土木工程和审理刑事、民事案件。1905年，清政府设立巡警部，这是我国最早的专职的中央警察机关。1907年，清政府为统一各地警察机构，决定在各省设巡警道，州县设巡警署，负责当地治安工作。在建立正规警察机构的同时，清政府还颁布了一系列治安管理法规，如《违警律》、《户口管理规则》、《管理危险物品规则》等。

（二）北洋军阀统治时期的治安管理

1911年，袁世凯窃取了辛亥革命的胜利果实，中国进入了长达15年的北洋军阀统治时期。在京师，将原内、外巡警总厅改为京师警察厅，直属内务部。在京师各区设警察署，署下设分驻所和派出所，形成了完整的京师治安管理系统。在地方，将清末的省巡警道改为省警务局。市设警察厅，州、县设警察事务所，分别负责辖区内的治安。1913年北洋政府还在两广、两湖地区设立了水上警察厅。

为加强警察教育，北洋政府还设置了警察学校和警官高等学校，以培养和训练警察和警官。

北洋政府还非常重视警察法规的制定，在治安管理方面的法律有《治安警察条例》、《违警罚法》、《管理枪支规则》、《管理印刷业规则》，其中《违警罚法》是我国第一部独立的治安行政法规。

（三）国民党统治区域的治安管理

国民党统治时期，在中央，内政部作为全国警察的最高领导机关，所属警政司负责全国治安管理。在南京市设首都警察厅，市内各区设警察局，局下设分驻所、派出所，管理辖区治安，这些警察机构还设有保安、消防、交通、侦查、水上警察队和巡逻队等专业警察队。

在地方，从省、市、县到区、乡、镇普遍设置警察机构。国民党政府还以所谓“人民自卫”的名义，在地方各县编设“保安团”，用以弥补警力不足，辅助警察维护“治安”。同时还强化了保甲制度，以户为单位，设户长；十户为甲，设甲长；十甲为保，设保长；相邻各保设联保主任。保甲协助警察“清查户口、稽查奸宄、逮捕罪犯、维持秩序”，并实行“联保连坐”。

（四）人民民主政权区域的治安管理

1931年，中华苏维埃共和国成立。在临时中央人民政府委员会内务部设立民警管理局，省设民警分局，市设民警所，负责维护社会治安秩序，查禁赌博、贩毒和吸毒，配合政府保卫总部打击国民党特务、奸细和暗藏的反革命分子。

抗日战争期间，各根据地的公安机构不尽相同。在陕甘宁边区，边区政府下设民政厅和保安处执行警察职能。边区首府延安市设公安局，局内设有治安科。1938年5月成立了延安市警察队，隶属于市公安局，主要任务是维护社会治安和警卫工作。

解放战争时期，随着解放区逐步扩大，形成了陕甘宁边区和东北、华北、中原、华东及内蒙古等十多个解放区。内蒙古自治政府和华北人民政府均设立公安部，东北成立公安总处，省、市分别设立公安厅、公安局，在各级公安机关内均设有负责治安管理工作的部门。解放区治安管理部门的主要任务是配合有关部门除匪反霸、防奸反特，处罚违警行为，管理枪支弹药，整顿社会秩序。

三、新中国的治安管理

【应知应会】

（一）新中国成立至基本完成社会主义改造时期的治安管理

这一时期大体是从1949年10月至1957年。新中国成立后，国家设立公安部，省、自治区、直辖市设公安厅（局），地区设公安处，市、县设公安局，城市街道、农村乡镇设公安派出所，农村地区和不设区的乡设公安特派员，负责基层治安管理工作。公安机关治安管理部门一方面积极参与了肃特、镇压反革命的伟大斗争；另一方面配合整个公安工作，开展打击盗匪和流氓集团，取缔各种反动会道门的斗争，同时积极建立治安管理的各项业务工作，如户口、消防、交通等各项业务的管理工作。经过几年的努力，初步形成了以户口管理为中心，以派出所工作为基础，包括交通、消防在内的治安管理工作体系，维护了新中国正常的社会秩序。

（二）保卫大规模社会主义建设的顺利

1956年社会主义改造基本完成以后，从1957年1月至1966年4月，我国开始进入全面建设社会主义时期，治安管理工作也进入全面建设和发展时期。从巩固人民新生政权，转向保障社会主义经济建设；从大规模群众性的镇压反革命运动，转向进一步加强隐蔽斗争、治安管理和法制建设。公安机关治安管理部门一手抓预防犯罪工作，一手抓与治安灾害事故的斗争。

这一时期，还注意加强治安行政法规的建设。颁布了《中华人民共和国治安管理处罚条例》，还制定和实施了《中华人民共和国户口登记条例》、《公安派出所条例》等几十种治安行政法规，使治安管理逐步建立在社会主义法制的基础之上。

（三）十年“文化大革命”中的严重挫折

1966年至1976年的“文化大革命”，使治安管理工作遭到了严重破坏，治安管理的各级机构的公安机关被“砸烂”，广大治安民警受到迫害和摧残。新中国成立以来建立的治安管理制度和治安管理法规被全盘否定和取消。

（四）“在徘徊中前进”的两年

1977年至1978年，在中国当代史上是徘徊前进的两年。社会治安受到“文化大革命”后遗症的影响，突出表现为青少年犯罪。有些青少年整日游荡街头，盗窃、抢劫、聚众斗殴，甚至侮辱、强奸妇女；有些犯罪团伙为了争夺地盘，大打群架。面临如此混乱的治安问题，公安部于1977年12月在北京召开了第十七次全国公安工作会议，部署全面恢复治安管理工作，积极预防和严厉打击各类治安、刑事案件，同时开展了多项治安管理业务工作。

（五）保卫改革开放，为新时期中国特色社会主义现代化建设保驾护航

这一时期社会治安的主要特点是：粉碎“四人帮”后，从大乱走向大治。特别是经过三次“严打”斗争之后，社会治安恢复了正常状态。但随着改革开放的深入及社会政治经济形势的变化，社会治安又面临更多新情况、新问题。各类刑事案件开始回升，同刑事案件息息相关的黄、赌、毒等治安恶性案件剧增；交通消防方面的灾害事故大幅上升；沿海地区流动人口急剧增加。公安工作包括治安管理的工作重点也随之转为服从和服务于社会主义经济建设、保卫改革开放，为中国特色社会主义现代化建设保驾护航。

新时期治安管理具有以下特点：一是治安管理机构逐步发展完善，二是治安管理走上法制轨道，三是治安管理加快现代化进程，四是治安管理队伍不断加强。

为适应治安行政管理容量扩大、专业要求日益提高的需要，20世纪80年代，各级公安机关逐步把刑事侦查从治安管理部门分离出去；各大中城市公安机关在公共秩序管理、特种行业管理、危险物品管理等方面设有专门的机构和人员；为加强人口管理，把户政管理从治安管理部门分离出来；20世纪90年代，为应对突发事件，各大中城市建立了公安指挥中心和公安防暴队；进入2000年以来，随着互联网对国家安全和社会稳定的影响越来越大，各级公安机关成立了网络安全监控机构。

此外，还制定并完善了治安管理的法律体系，如《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《出入境管理法》、《禁毒法》、《居民身份证法》、《警察法》、《危险物品安全管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《娱乐场所治安管理办法》、《保安服务管理条例》等。