我国社会保险费负担偏重的宏观经济效应以及解决问题的建议
摘要：自20世纪70年代起，很多福利国家陷入严重困境，社会保障制度暴露出严重弊端。20世纪80年代，西欧发生“福利危机”，美国出现“福利困境”，日本惊呼21世纪年金制度将要“崩溃”。近年来，我国在社会保障制度建设方面取得了一些成就，但与西方国家相比，我国社会保障的绝对水平还不算高，主要是由于我国的社会生产力发展水平还较低，从整体上看，我国的社会保障水平已经超出经济的承受能力，社会保险费负担具有明显的超前性。本文运用现代宏观经济学的基本理论和方法，对我国社会保险费负担水平进行了测算和衡量，为解决我国社会保险费负担偏重等问题提出了建议。
关键词：社会保险 缴费负担 宏观经济效应分析
广东省国际税收研究会课题组
建立健全完善的社会保障制度是我国当前经济和社会发展所面临的重大课题。多年来，我国政府在这一方面做了大量工作，取得了举世瞩目的成就，但由于这项工作的极端复杂性，我们还面临许多困难和问题，社会保险费负担偏重就是其中的突出问题之一。与西方国家相比，我国的社会保险费负担具有明显的超前性，与我国较低的生产力发展水平形成很大的反差。本文试图在对我国与西方发达国家进行对比的基础上，运用现代宏观经济学的基本理论和方法，对我国社会保险费负担偏重问题进行深入的分析研究，并提出解决相关问题的建议。
一、我国社会保险费率与西方发达国家社会保险税率的比较
西方国家的社会保险税主要是由有雇佣关系的雇主与雇员及无雇佣关系的自营业主缴纳的，因而社会保险税的课税对象主要是雇主支付的工资薪金额、雇员取得的工资薪金收入额和自营业主的纯收益额。尽管我国与西方国家的社会保险税模式不同，但课税对象是基本相同的，因此我国的社会保险费费率与西方国家的社会保险税税率具有很强的可比性。
（一）目前我国社会保险费负担状况
我国现行行政法规、地方性法规和规章对社会保险各险种的费率作了比较明确的规定。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）规定：“企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。”《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）规定：“基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。”《广东省人民政府关于全省城镇职工基本医疗保险制度改革的规划方案》（粤府〔1999〕31号）规定：“各地在制定医改方案时，要按照国发〔1998〕44号文件的规定，单位缴费率严格控制在职工工资总额的6%左右。具体比例，由各市在制定实施方案时根据测算情况提出意见报省政府审定。测算低于6%的，按实际测算结果确定；高于6%的，要从严控制，不能完全照顾现在实际的医疗消费水平；个别城市缴费率需超过6.5%的，要周密论证，专题报省城镇职工基本医疗保险制度改革领导小组同意后再制定方案细则。”《中华人民共和国失业保险条例》第六条规定：“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本工资的百分之一缴纳失业保险费。”《广东省社会工伤保险条例》第十五条规定：“工伤保险费由单位按所属全部被保险人上年度月平均工资总额的千分之五至千分之十五逐月缴纳。”《广东省省属、中央、部队驻穗企业、事业单位女职工生育保险办法》规定：“生育保险基金采取以支定收的原则。按全部职工工资总额千分之四缴纳。”
按照上述规定，我国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个险种的费率最高可以超过40%，仅基本养老保险和基本医疗保险这两个险种的费率最高可达36%。
从实际执行情况看，我国的社会保险费费率相当高。以广州市为例，目前养老保险平均费率约为28%，光养老、工伤、失业、生育四个险种的总费率就达到32%左右，若加上即将开征的医疗保险费，社会保险费综合费率将达到40%左右。广州的社会保险费负担状况在全国有很强的代表性，能够在很大程度上说明我国社会保险费的负担状况。
（二）西方发达国家社会保险税负担水平
美国于1935年通过了社会保障法案，这个法案建立了两项社会保险计划：一项是保障老年人福利的联邦制度，如今包括老年人、遗属、伤残和医疗保险；另一项为失业补助制度。其中第一项资金来源是分别对雇主和雇员征收同等数量的工薪税；第二项资金来源主要是向雇主征收联邦失业税，课税对象也是雇主支付的工资薪金。1937年，美国不包括资助医疗保险的工薪税税率仅为2%（包括对雇主和雇员征收的两个部分），这一税率在1955年为4%，1970年为8.2%，1980年为10.16%，1994年为12.4%。1994年，包括资助医疗保险的工薪税税率为15.3%（12.4%+2.9%），联邦失业税税率为6.2%。因此，1994年美国的社会保险税综合税率为21.5%。
英国的国民保险税的性质与美国的社会保险税大体相同。根据中国国际税收研究会赴北欧考察团的考察报告可知，2000年，瑞典雇主的社会保险费负担率为32.92%，自雇人员是31.11%。2000年，芬兰各类社会保险税负担率分别为：养老保险21.5%，健康保险3.1%至4.35%；失业保险1.9%至4.45%，意外保险1.4%。根据萧明同先生提供的资料，德国社保税综合税率为42.3%，意大利的社保捐（即社保税）负担率为33.16%。
通过国际比较可以发现，尽管我国总体的社会保障水平处于较低层次，社会保障支出总量规模还很小，但相对于我国的经济发展水平来说，我国的社会保险费率却呈现出明显的超前性。以1991年为例，我国当时的人均GNP为300美元左右，当年全国社会保障支出占GDP的比重约为5.8%；而西方国家在这个经济发展水平时，尚未建立现代意义上的社会保障制度。再如，美国1935年颁布《社会保障法》时，人均GDP为1 000美元；日本1955年人均国民收入为222美元，到20世纪60年代才建立起社会保障制度。这说明，我国目前的社会保险费负担不仅远高于西方发达国家在与我国目前经济发展类似阶段的负担水平，而且已接近于目前经济发展达到相当水平的发达国家。对于我国这样经济发展水平较低的国家来说，在现代意义上的社会保障制度还远未建立起来的情况下，社会保险费负担就已经如此之高，不能不引起我们的高度警觉。
二、西方福利国家高额社会保险税负担所付出的沉重代价
现代社会保障制度是19世纪首先在工业化国家开始建立的。一个多世纪以来，社会保障制度通过对老年人、失业者、病患者和弱者提供物质支持，对保持社会稳定、提高社会凝聚力、促进经济发展和改善人民生活方面都起到了十分重要的作用。但是，从20世纪70年代开始，很多福利国家陷入严重困境，社会保障制度存在的严重弊端越来越明显地暴露出来。在过去很长时间内，福利国家一向为本国的福利制度而自豪，但到了20世纪80年代，这种自豪开始转变为担忧。西欧发生“福利国家危机”，美国出现“福利困境”，日本惊呼21世纪年金制度将要“崩溃”。
社会保险税负过重所带来的种种问题主要表现在以下几个方面：
（一）经济效率的明显下降
在许多福利国家，由于社会保险税率过高，社会保障费用在劳动力成本中所占比重很大，如奥地利、比利时、法国、德国、意大利和瑞典等国，社会保险费用占劳动力成本的25%—30%。在世界经济一体化趋势日益明显的背景下，由于社会保险负担过重造成的劳动力成本的上升，必然使本国产品的竞争力下降，使自己在国际竞争中处于不利的地位，进而导致国内失业率的上升，对经济和社会发展带来不利的影响。
（二）出现严重的支付困难
在福利国家经济迅速发展的20世纪六七十年代，在高额社会保险税的支撑下，再加上西方发达国家政治制度缺陷，福利支付出现了缺乏理性的快速增长。到了20世纪70年代末，以西方国家为主体的经合组织在社会福利方面的开支占GDP的比重平均为25%左右，占公共开支的比重平均为60%左右，公共开支的增量几乎全部花在社会福利方面。福利国家福利支出的这种无约束增长，再加上经济效率下降所导致的一般财政收入和社会保险税增长速度的回落，使许多富裕的工业化国家出现了巨额的财政赤字，以致出现了严重的支付困难。
（三）在很大程度上引发了社会危机
经济效率的下降、财政危机的出现进一步引发了福利国家的种种社会问题。除了美国、日本等少数工业化国家外，大多数工业化福利国家都存在长期失业的严重问题。在东欧国家，政局剧变和国际竞争引发了生产力的大幅度下降、税收的减少和福利网的受损，使得贫困率、死亡率和犯罪率急剧上升。福利国家内部开始滋长起贸易保护主义，一些国家的民族主义和右翼极端主义开始抬头：有些人反对外来的移民和劳工，认为他们分享了福利国家的各种待遇而使福利国家的负担加重；还有些人开始反对同第三世界进行实际上双赢的自由贸易，认为只有在发展水平相似、劳工标准趋同的国家才能进行所谓的“公正的贸易”。所有的这些，都给福利国家政府造成了很大的政治压力，形成了一种紧张的社会气氛。
（四）整个社会的生机与活力明显减退
高负担、高福利以及实施过程中的平均化，造成了人们对于社会和政府的依赖，形成了一种不干或少干工作照样生活的社会观念，人们的勤勉精神和工作道德出现退化，整个社会的生机与活力明显不足。在此背景下，福利国家的一些专家学者要求重新计算社会福利的经济成本，主张社会福利的“重新商业化”。他们认为私营部门往往更有效率，私人部门和竞争性的市场可以更好地回答消费者的偏好和供求条件。整个西方世界都开始谈论减少政府对于公共服务的依赖程度，增强个人和家庭的责任感，减少对于公共服务的依赖程度，提高企业的积极性和主动性。
我国目前的社会和经济状况特别是政治制度与西方福利国家有着根本的区别，我国人民所享受的社会保障水平也远低于西方福利国家，因此，西方福利国家社会保障制度所带来的种种社会问题不可能在我国重演，但在社会保险负担过重这一点上，我国与西方福利国家有着很多类似的地方，因此，西方福利国家的历史教训值得我们认真汲取。
三、对社会保险税（费）负担偏重宏观经济效应的理论分析
社会保险税（费）负担率的高低会对宏观经济的运行产生复杂而又深刻的影响。为了使问题简化，这里主要分析较高的社会保险税（费）率对短期总供给、潜在总供给和社会就业的影响。
根据理性行为假设，人们总是在力求使自己所追求的利益尽可能的大，居民和企业提供生产要素和从事经营活动，都是为了谋求自身利益特别是自身的经济利益。社会保险税（费）实际上是对企业和居民收益的一种扣除。在经济体制转轨时期，不同类型企业和居民对社会保险税（费）负担的敏感程度和反应方式总是有一定差别甚至很大差别，但为了实现自身利益最大化的目标，他们总是能够对税（费）负担率作出一定程度的反应。在其他条件不变的情况下，社会保险税（费）负担越重，企业和居民的劳动供给、资本积累和提高效率的动力就越小，供给水平就越低；反之，社会保险税费负担越轻，发展生产的动力就越大，供给水平就越高。这可以从短期和长期两个方面进行说明。
图1 社会保险税（费）负担率的变化对短期总供给和潜在总供给的影响示意图
社会保险税（费）负担水平的大幅度上升，必然使短期社会总供给明显下降。这在现实生活中表现为短期内经济增长速度的明显放缓。为了便于说明，这里假定经济中不存在基础产业和基础部门的瓶颈约束，个人增加劳动供给和企业扩大生产规模都能够使整个社会的生产可能性边界外移。在图1中，横轴表示产出（Y），纵轴表示一般价格水平（P），AD为总需求曲线，AS为短期总供给曲线，Y*为潜在总供给。当社会保险税（费）负担率为t0时，总需求曲线AD与短期总供给曲线AS0的交点决定的产出为Y0。如果税费负担率t0上升到t1，短期总供给曲线从AS0左移到AS1，AD与AS1的交点决定的产出水平为Y1，导致国民收入减少Y0-Y1。这是社会保险税（费）负担变化所导致的一种短期供给效应。
社会保险税（费）负担水平的大幅度上升，还会降低潜在总供给水平，使社会资源利用的动态效率下降。这在现实生活中表现为经济持续增长能力的明显下降。社会保险税费负担率的变化可以通过影响资本形成和劳动供给进而对潜在总供给产生影响。在图1中，当社会保险税（费）负担率为to时，潜在总供给为
，社会保险税费负担率t0 上升到t1 时，潜在总供给为
，潜在总供给减少了
。这是社会保险税 （费） 负担变化所导致的一种长期供给效应。
实际上，社会保险税（费）负担水平大幅度上升所导致的短期总供给和潜在总供给的明显下降，是与劳动力需求曲线的左移联系在一起的。劳动力需求曲线的左移，必然使就业量出现相对的下降。为了节省篇幅，这里不再作更多的理论分析。
四、解决我国社会保险费负担偏重问题的建议
无论是西方福利国家的历史教训，还是对社会保险税（费）过高宏观经济效应的理论分析，都有力地证明了过高的社会保险税（费）负担必然对经济和社会的健康发展产生明显的消极影响。我国是一个发展中国家，生产力发展水平还很低，人口老龄化明显加快，而且超前于经济发展水平，无论是从社会保障本身的合理性出发，还是从现实的国情国力出发，都要对社会保险费负担偏重问题予以高度关注，并采取有力措施加以解决。
（一）社会保障体系所提供的保障水平必须与经济发展水平相适应
社会保障制度必须与生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，这是社会保障制度改革必须遵循的一项基本原则。我国是一个发展中国家，人均GDP的水平较低。在目前我国经济发展进入起飞阶段的时候，我们所追求的主要目标应该是经济的持续快速增长，在处理分配问题时，一定要遵循效率优先、兼顾公平的原则。按照这个原则来设计我国的社会保障制度，应该在使人们获得基本安全保障的前提下，尽可能减少对经济增长的负面影响。社会保障水平的基线一定要低，社会保障体系只能是广覆盖、低水平，把社会保障的总体水平控制在当前经济可以承受的范围之内。
与美国及其他一些西方国家不同，我国在社会保障体系还不完善的情况下就开始进入老龄社会。中国以如此之低的人均国民收入支持如此之高的人均寿命，在世界上恐怕是绝无仅有的。设计我国的社会保障制度，必须充分考虑人口老龄化因素的影响，以保证社会保障体系所提供的保障水平与经济发展水平相适应原则的贯彻落实。
目前，我国社会保障的绝对水平虽然不高，但由于我国的社会生产力发展水平还较低，所以从整体上讲，我国的社会保障水平已经超出了经济的承受能力。据报道，我国个别地方擅自提高养老金待遇，或把统筹范围之外的一些待遇也纳入统筹项目支付，扩大了养老保险统筹基金缺口。近几年，我国一些地方的民政部门曾经搞过“农村社会养老保险”，这种做法显然是缺乏最基本的经济学常识的，潜伏着很大风险，必须予以纠正。
（二）用发行国债的办法补充一部分社会保障基金
对退休职工、老职工巨额隐形负债的存在，是我国社会保险费负担偏高的重要原因。我国过去曾长期实行高积累、低工资的分配政策，职工的工资收入仅仅能够维持最低的温饱需要，国家难以兑现职工过去所作出的巨额贡献，形成对退休职工、老职工的巨额隐形负债。
对隐形负债问题，原则上政府应承担起“兜底”的义务。但在我国很多地方，解决隐性负债很大程度上是靠实行以收定支的原则和提高费率的方式来解决的。即使这样，很多地方的社会保障基金仍存在资金严重不足的问题。现在，为了保证发放，普遍做法是把社会统筹基金和个人账户基金都用于当期支付，这实际上是一种“拆东墙补西墙”的做法，给未来社会保障基金平衡埋下了隐患。为了解决这些问题，目前主要是采取进一步加大转移支付力度和调整财政预算支出结构的办法加以解决，但社会保障基金仍然捉襟见肘。据统计，目前全国有26个省（区、市）资金入不敷出，而且缺口还在扩大，这在一定程度上反映了我国社会保障基金筹措方式还不够清晰的情况。
从根本上来说，我国当前出现通货紧缩的现象，是我国法制不健全与赖账文化泛滥的必然产物。这种制度性缺陷是不可能在短期内消除的。为了解决由此引起的社会总需要严重不足的问题，必须在较长的一段时间内较大数额地发行国债。由于我国经济货币化的过程仍将持续较长的时间，发放国债仍有很大空间，用国债弥补社会保障基金的不足，就成为我们解决社会保障基金不足问题的一个难得的历史机遇。以此作为缓解社会保障基金不足问题的重要手段，我国所面临的需求不足的矛盾不仅可以在很大程度上得到缓解，还可以对加快国有企业的改革步伐与促进社会稳定方面起到巨大的推动作用。
（三）充分发挥家庭赡养对社会保障体系的补充作用
无须讳言，在现阶段我国生产力发展水平较低、国家对退休职工隐性负债巨大的情况下，仅仅依靠建立健全社会保障制度，是难以从根本上解决我国社会保障基金供不应求的问题。这就需要本着实事求是的态度，从我国的国情出发，充分发挥家庭赡养对社会保障体系的补充作用。
尊老爱幼是我国几千年以来固有的传统道德观念，作为社会细胞的家庭在我国具有特殊的地位，家庭的自我服务一直占主导地位，它对于我国社会稳定和经济发展起到了巨大作用。家庭赡养功能不仅体现在经济上的赡养，更多的是体现在精神方面的满足，比如生活照料、尊敬、体贴、沟通感情和消除孤独感等，这都是现代社会保障制度所无法替代的。在建立健全社会保障制度的同时，充分发挥家庭赡养对社会保障体系的补充作用，可以在一定程度上缓解我国社会保障资金严重不足的困难。
（四）对全面开征社会保险税持积极谨慎的态度
毫无疑问，完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱。加快完善社会保障体系，尽早开征社会保险税，直接关系到我国改革、发展和稳定的大局，是治国安邦的根本大计，不仅有着重大的现实意义，而且有着深远的历史意义。但是，我们也不能不看到，社会保险税具有专用性和有偿性的特征，其征收资料必须在税务部门和社会保险经办机构保留几十年甚至上百年，对管理要求很高。社会保险税一旦开征，将滚动影响几代人。因而这个税种的设计必须十分周到和严密，具有一定的前瞻性，并尽可能符合国际上社会保障制度的发展方向，减少后续改革的难度。新建一种制度容易，更改一种制度难。中国是拥有13亿人口的大国，国土面积与整个欧洲相当，不同地区在自然条件、社会条件和经济文化发展水平方面存在很大差异，社会承受能力相差很大，各方面的情况十分复杂，我们的经验还不多，尚未具备全面开征社会保险税的条件。因此，开征社会保险税必须在认真调查研究的基础上进行。
课题组成员：黄炎光、李殿相