二、环评法制度之框架

刘宗德教授在《台湾地区环境影响评估制度之现状与发展》[57]一文中，从如下七个方面描述了台湾地区环评制度轮廓。（1）应实施环评的对象及范围。包括了开发行为和政府政策。（2）环评审批与开发许可程序分离。指环评审批程序虽包裹于开发许可程序中，但实质上与开发许可为不同机关主管的二独立之行政程序。（3）二阶段之环评程序。其中一阶较为简略而二阶较为严密，但“二者将由环评审查委员会为实体审查，仅因开发案件对环境影响程序而有简繁程序之分”。（4）环评程序之民众参与。一阶环评中，公众得否参与，“环评法”并无规定，二阶环评才有实质性公众参与要求。（5）环评审批结论之作成。审批结论应包括“综合评述”，分为通过、有条件通过、应进行二阶环评、不应开发、其他等5类。（6）环评审查结论之监督执行。“目的事业主管机关定期追踪、环评主管机关监督其执行情形”。（7）环评审批通过后原申请内容的变更，需重新核准。

其中，第1项实施环评的对象，我国大陆包括了规划与建设项目两类[58]，与台湾地区相比范围较窄。就共性而言，我国大陆和台湾地区均对建设项目开发活动有强制的环评要求。

第2项环评审批与开发许可程序的分离，两地相同。如深入具体操作流程，可发现在我国大陆环评程序与开发许可程序分离得更彻底：在我国大陆，环评文件由开发单位负责制作，并且由开发单位直接向环保机关申报，无须像台湾地区一样由开发许可机关转送；我国大陆环评审批全程由环保机关主持，程序上也并无台湾地区“环评法”所规定由开发许可机关主持的现场勘察、公听会等步骤。

第3项看起来两地有明显不同。台湾地区的环评程序分为二阶段，所有的开发项目均须先经过第一阶段程序，根据开发行为是否“有重大环境影响之虞”来确定是否需要进入第二阶段环评。而大陆的环评程序并无此区分。但是，台湾地区两阶段环评程序中的第一阶段，功能在于筛选[59]，即筛选何种开发行为应进行内容较为详尽、程序相对完备、同时耗时较长且花费较高的环评。在大陆，发挥相同功能的机制，是建设项目环评的分类制度。《环评法》授权国家中央环保部门制定《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《分类名录》），将项目分为三类，环境影响较小的，实施环境影响登记表制度，内容和程序要求最为简略；可能造成重大环境影响的，实施程序及内容最为详尽的环境影响评估报告书制度；可能造成轻度影响的，实施繁简程度居中的环境影响报告表制度。这也就意味着，大陆环评程序繁简分流之筛选标准在实质上与台湾地区“有重大环境影响之虞”也是类似的。

第4项公众参与，台湾地区实质性公众参与只存在于二阶段环评，类似地，大陆环评中公众参与的实质性要求，如对公众意见采纳与否作出说明的要求，也只存在于环境影响报告书类的项目环评中。在这里，有重大区别的，是公众参与的具体规定：在台湾地区的二阶环评程序中，公众可以通过开发单位的公开说明会、环评审批机关的公开说明会、开发许可机关的现场勘察及公听会等环节全过程参与环评过程。但在大陆，《环评法》只规定建设单位“应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”（21条）。[60]

第5项环评审批结论。在大陆实务中，有同意、不予审批、退回或暂缓等不同处理。其中的“同意”，实务上绝大多数是包含各类减轻环境影响之环保措施要求，与台湾地区的“有条件通过”，名不同而实相似。

第6项环评审批结论的监督执行，大陆亦和台湾地区一样，由环评机关负责；与台湾地区的差异有二，一是在大陆环评文件未经批准（含未报批和未通过审批）即开工建设的，环评机关可以直接责令停止建设，而无须“转请”开发许可机关（目的事业主管机关）命企业停止开发。二是在大陆环评文件的落实情况，由环评审批机关负责跟踪，而并非像台湾地区那样由“目的事业主管机关定期追踪”。

第7项，变更需重新报送审批，两地均有类似要求，但《环评法》只规定在建设项目有“重大变动”时，需“重新报批”环评文件（第24条），台湾地区则规定所有环评申请书内容的变更都需要“重新审核”，并在此前提下细分了需要重作环评、只需提交差异分析报告和提交变更内容对照表三种不同的变更（台湾地区“环评法施行细则”37、38条）。两相比较，大陆规定较为笼统。

综上，以前述7项内容分别对比我国大陆和台湾地区的环评制度轮廓，可发现台湾地区有多项内容规范较为细密，但整体而言两地异中有同，如下表所示。

表1.1　中国大陆与台湾地区环评制度轮廓对比

（自制表）