五、环评诉讼典型案例
以上是对我国台湾地区和大陆环评制度框架、运作实际和司法整体状况所作宏观整体之对比观察。若要画面更完整，还有必要深入具体个案。经检阅相关案例研究文献及判决书等资料，本研究选取了如下两个在我国台湾地区引发广泛关注和议论的代表性案例，来对比观察大陆的类似案例。选取的理由主要是这两个案例的争点覆盖了台湾地区法学研究者所关心的环评诉讼在操作层面的主要议题。
（一）林内焚化炉案及与大陆之对比
2001年云林县环保相关管理机构就林内焚化炉环境影响说明书作出有条件通过的审批结论，云林县林内乡部分村民不服，向环境保护事务主管机关提出诉愿，遭驳回后到法院起诉。“高雄高等行政法院”以2001年度诉字第1869、1904号裁定驳回原告之诉，认为环评结论并非行政处分，因此不能提起撤销之诉。随后，台湾“最高行政法院”以2003年度裁字第519号认定环评结论为行政处分，并将原裁定废弃，发回更审。“高雄高等行政法院”作出的更审判决（2003年度诉更字第35号判决），一方面遵从“最高行政法院”意见，认定环评结论为行政处分，并由此宣称法院有权予以审查；另一方面，又以若撤销原处分的话，须予拆除“实际工程进度已达百分之九十八点七五”的焚化炉，“社会成本显然过巨，殊与公共利益违背”，因此判决确认原处分违法，同时驳回原告的撤销之诉。对此，“最高行政法院”在肯认“高雄高等行政法院”得审查原处分是否存在判断瑕疵的同时，指出更审判决存在仅以权益有受损之可能即认定原告诉权、未经揭示心证理由即断言撤销原处分有害公益等问题，将之废弃发回。最后，“高雄高等行政法院”以2007年度诉更字二字第32号判决中撤销了原环评审批结论。
此案司法的诉讼过程依次聚焦“环评法”司法实务中三个顺次出现的问题[68]，即（1）环评审批结论是否可诉？（2）（对前一问题回答是的话）并非环评审查直接对象的周边居民，是否具有原告资格？（3）（对前两个问题作出肯定回答的话）法院应如何应对对环评审批的挑战？
对此三个问题，诉讼过程中司法实务见解有过发展变化，最终生效判决提供的答案分别是：第一，环评审批结论是行政处分，可对之提出撤销之诉。第二，当地居民处于“环评法”“保护规范”射程范围之内并且其权益有受到损害可能性，具备诉讼权能。第三，环评审批围绕开发活动是否“有重大环境影响之虞”展开，而“有重大环境影响之虞”属于不确定法律概念，行政机关得享有判断余地，但存在“基于错误信息或错误事实”等判断滥用及其他违法情形的，法院仍得进行司法审查。
若是以“行政处分”“保护规范”“不确定法律概念”“判断余地”等我国台湾地区法官在此案裁判文书中所使用的概念为关键词搜索大陆同类案件，结果恐怕是零。因为大陆法官并不使用这套概念（学者中也只有部分使用）。但是，前述三个环评诉讼中的实务问题，却是大陆法官们也同样要面对、同样不得不给出答案的问题。
第一，环评审批是否可以成为行政诉讼的对象，在大陆并未成为问题。在司法判例中未见对此提出争议，学界相关研究对此立场也高度一致[69]。事实上，大陆环保机关曾在自己颁布的规章中，很清楚地自认其环评审批决定是可诉的行政行为。如原国家环保总局2005年颁布的《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》（已失效）第17条明确规定，“建设单位对审批或重新审核决定有异议的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”。[70]
第二，居民能否对项目环评审批提起行政诉讼，在大陆可说是一个已决问题。笔者在另一项研究中[71]曾检索到31份建设项目当地居民不服环评审批而起诉的裁判文书，发现在绝大多数情况下，原告起诉资格根本没有成为争点，少数判决明确论及当地居民具有起诉资格；只有4份判决[72]否定了原告的起诉资格。而检视这4份判决，会发现其中2份的理由为特定居民已或将“迁出”当地而丧失了资格；另2份则将理由放在了环评审批与拆迁决定之间的关系。这些论证能否成立先不说，从其论理逻辑可以看出，这4份判决均并没有一般地否定项目居民的起诉资格。所以，可以说，当地居民对于建设项目之环评审批具有起诉资格，这在我国大陆司法实践中，已经成为很少受到挑战的共识。
第三，关于如何针对高度专业的环评实施司法审查，大陆法官在裁判文书中并没有正面论及这一问题。前述31份居民不服环评审批的行政诉讼中，法官极少（像我国台湾地区法官那样）在判决中讨论环评书的技术性内容。少数涉及技术性内容的，也很少像台湾地区法官那样，从“信息错误或不全”切入，深入环评书应予考虑的范围、环境抽样检测发现的问题、甚至环评所使用的技术方法等。前述31份居民为原告的环评审批案件判决中，法官无一例外地均未深入环评文件中的高度专业性的技术内容，更多关注环评审批的程序和形式。原告就环评文件专业技术内容提出质疑的，法官们或者在判决中根本不予回应或以原告未提供充分证据为由而置之不理[73]；即使在对原告质疑作出回应的少数情况中，法官也倾向于简单以环评文件“通过了技术专家的评审”或“（技术）评审意见认为资料齐全”即不采信原告的相关主张，如正文花园业主委员会诉上海市环保局案[74]和楚德升诉郑州市环保局案（一审）[75]。
（二）“中科”三期案及与大陆之对比
“中科”三期计划开发单位“中科局”于2006年提出该计划环境影响说明书送环境保护事务主管机关审查，环境保护事务主管机关于当年有条件通过环评审批。当地居民不服，提起行政争讼。2007年，“台北高等行政法院”2007年度诉字第1117号判决撤销审批结论，环境保护事务主管机关上诉至“最高行政法院”。2010年，“最高行政法院”2010年度判字第30号判决驳回。但是，环境保护事务主管机关宣布其环评审批结论虽被法院撤销，但开发许可在被目的主管机关依行政程序法规定撤销之前仍然有效，所以“中科”三期无须停工。居民因此向法院提起确认开发许可无效之诉并申请停止执行。“台北高等行政法院”于2010年7月30日裁定“中科”三期开发许可停止执行。
2010年8月31日，环境保护事务主管机关在“中科局”于原环说书内加入环境质量及现状、健康风险评估及其他说明数据后，再次作出了有条件通过、无须进行第二阶段环评的审批结论。当地居民又一次不服起诉。2011年，“台北高等行政法院”2011年度诉字第118号判决驳回起诉。居民上诉至“最高行政法院”。“最高行政法院”以原审未考虑“中科局”迟至审批结论作成时，仍未就系争开发行为所可能造成的环境影响及健康风险，提出完整的说明及评估；且环境保护事务主管机关就开发计划是否使当地环境显著逾越环境质量标准，或是否超过当地环境涵容能力，以及是否影响当地居民之健康等“对环境有重大影响之虞”事项，均未厘清；未进行第二阶段环评即仓促以附条件方式作成通过环评之结论；判决废弃原判并发回重审。最后，2014年8月8日，“台北高等行政法院”以2013年度诉更一字第40号和解协议终结此案诉讼进程。
与林内焚化炉案相比，“中科”三期案提出的问题看来要棘手得多，很难做到让问题随着案件的解决而获得确定答案。特别是该案最后以调解结案，未尝不可看作是对一时难以达成共识之未决问题的回避。就本研究的关注而言，值得注意的争点至少包括了如下内容。
（1）原被告彼此攻防的焦点之一是“中科”三期作为开发活动有无“有重大环境影响之虞”、由此是否需要进入第二阶段环评。台湾地区环境保护事务主管机关认为其有条件通过审批结论所附条件中，包括了“开发单位于营运前应的健康风险评估”送环境保护事务主管机关另案审查。“如评估结果对居民健康有长期不利影响，开发单位应承诺无条件撤销本开发案”，因此当地居民健康当属“无虞”，故无须进入二阶环评。该案司法实务见解明确否定了这一主张。
如前所述，两阶环评之程序设计，发挥的是繁简分流之筛选功能，因此，此处争论的实质在于筛选标准，即何种开发活动应进入程序相对完备的、有实质公众参与的二阶环评程序。对此，本案中“法院”提出附条件通过之条件，应是“单纯的、不繁复的、毋须精细控管的”[76]，否则应进入二阶环评；但这种表述仍是较为含糊抽象的，而台湾地区学界有关何谓“有重大影响之虞”的相关讨论也并没有对作为争论实质的筛选标准提供更为具体明确的答案。
（2）针对环评司法审查的标准及密度，台湾地区环境保护事务主管机关坚持环评的高度技术性和专业性，强调法院在此应持尊让态度；但“最高行政法院”坚持了司法机关对环评审批这一高度技术性判断仍有审查权的立场，并将林内焚化炉案有关判断余地瑕疵审查的6项考虑因素[77]发展为8项[78]。
这一司法见解在台湾地区学界被批评为混淆了裁量和不确定法律概念之判断余地的司法审查。[79]的确，从法院在林内焚化炉案和本案一以贯之的相关论理来看，的确看不出法官有意区分二者。不过，这只是个无关宏旨的技术性细节，还是会带来什么严重后果？至少在这个案件中，不容易看出区分二者会有什么实际的影响。更值得注意的是，对于高度专业性的行政判断，法官虽均声称只进行低密度审查，但是，司法审查中使用的“判断出于错误之事实认定或不完全之信息”这一考虑因素，实在极为灵活：法官在做此考虑时，完全可以极深地介入专业性行政判断的实质内容。[80]这种司法审查权边界究竟何在，仍是未决问题。
（3）本案引发最广泛关注和讨论的争点，是环评审批结论与开发许可的关系。台湾地区环境保护事务主管机关在其2010年就“中科”三期所作第一次环评审批结论被法院撤销后，抛出了环评审批被撤销、开发许可并不自动失效的论点，遭到学界几乎是众口一声的批评[81]，但法院对此主张最终未作正面回应：虽然“台北高等行政法院”发出过开发许可停止执行的裁定，但该裁定并未对开发许可是否无效作出直接评判。
台湾地区“环评法”明确规定了，环评审批是开发许可的前置程序，并且环评通过是开发许可的前提条件，许可机关在“环境影响说明书未经完成审查或评估书未经认可前”，“不得为开发行为之许可，其经许可者，无效”（14条）。此即所谓的环评“否决权”条款。就法理而言，前述有关环评审批被撤销后开发许可只是得撤销而非无效之环境保护事务主管机关主张，的确与台湾地区“环评法”上这一所谓“否决权”条款存在明显紧张[82]，这一点少有研究者质疑。
使这一问题复杂化的是，台湾地区有学者[83]质疑“环评法”上否决权制本身的合理性，指其造成环境考虑与其他考量割裂、使环保机关承受过多政治压力等，主张至少应当在新的社会状况下重新考虑否决权制的适用性；而台湾地区行政实务界也有力量在推动废弃此条款代之以所谓的“环评参考制”，使环评审批结论（包括环评审查意见）仅供开发许可机关参考。但是，在台湾地区，无论学界还是实务界均存在不同声音：不仅环保团体激烈反对这一动议，学界也有意见认为，环评参考制可能意味着环评结论免受司法审查以及受开发行为影响的利害关系人丧失诉权，在这个意义上将是“倒退式”[84]改革。
第一，有关环评程序繁简分流的筛选标准。大陆显然存在类似问题，即有必要明确区分相对简易的环评登记表、报告表和相对繁复的报告书三者适用对象。只是，大陆开发项目数量规模庞大，如果采用个案决定方式将使环保机关不堪重负。如前所述，与台湾地区将筛选适用对象的工作交由环保机关逐案审核的做法不同，大陆通过授权环保部门颁布《分类名录》的方式分别列举三种类型环评的适用对象。现实中，大陆项目开发单位同样有动机逃避较为繁复的环评程序而选择较简易的环评程序，由此引发纠纷也的确存在。例如，钱宏业诉上海闸北区环保局案[85]中原告主张涉案项目应制作报告书而不是报告表；天帆蓄电池诉攸县环保局案[86]中，原告主张涉案项目应采用报告表而非登记表。在这两个案例中，法官均援引《分类名录》对争议作出了裁断。
第二，有关环评司法审查的强度与密度，大陆司法实务中并不使用上述来自德国的裁量与不确定法律概念的区分，但这并不是说，大陆司法中不会遇到高度技术性行政判断的司法审查问题。只是，由于立法未提供明确指示，学理研究又未提供足够的理论支撑和细致分析工具，法官只能在实践中随机摸索。而在环评司法审查领域，如前所述，这种摸索在大多数情况下表现为法官的“能推就推、能躲就躲”。不过，环评本身是高度技术化的活动，司法实务中不可能完全避免高度技术性争点，法官不再回避时，一种可能的处理方法是诉诸已有的技术标准。如楚德升诉郑州市环保局（二审）[87]一案的判决书中有如下表述：“电磁辐射作为一种客观存在的物理现象，对于人体健康是否产生危害及危害后果大小，在目前尚具有不确定性，科学上亦未形成统一的认知。因此，现今仍需以国家现行的标准作为评判的依据。”事实上，有研究[88]发现，这种对技术标准的高度依赖的现象，也广泛存在于环境损害赔偿类的裁判中。
第三，有关环评审批与开发许可之间的关系，《环评法》在2016年修订之前，也和台湾地区一样明确要求开发许可以环评审批通过为前提。但对于开发许可违反此前提的法律后果，《环评法》并未像台湾地区“环评法”一样明确规定未经环评审批或环评未通过则开发许可无效。而实务中，大陆同样存在未经环评审批通过情况下相关开发许可是否得撤销的争讼。典型的代表，如公报案例沈希贤案[89]中，沈希贤等人起诉要求撤销北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证，理由是该许可证是在项目未经环评审批通过的情况下颁发的，得到了法院的支持。事实上，对于更为一般的所谓“违法性继承”问题，即多阶段行政程序中，前阶行为违法性是否会造成后阶行政行为之违法而得撤销，大陆法学界已经展开了一定的研究和探讨。[90]
着眼于《环评法》所确立的整体制度架构，环评否决权之设计值得仔细检讨斟酌。《环境保护法》和《环评法》中关于建设项目未报批环评则不得许可和不得开工的规定，从字面来看，也同样肯认了环评审批的否决权。只是，长期存在的允许未批先建者可“限期补办”环评审批手续的规定，事实上架空了上述环评否决权条款：许多项目均是利用此漏洞，先开工建设，造成既成事实，才去补办环评手续；鉴于此时建设项目已经有大量投入，环评专家和审批者显然面临更大压力，难以作出否定该项目的决定。[91]在2014年《环境保护法》和2016年《环境保护法》的修订中，有关“限期补办”的内容已经被删除，这被认为是环保上的进步。然而，2016年《环评法》修订时，在未公开说明修订理由的情况下，删除了环评未报批则不得给予项目开发许可的规定，只保留了未报批环评不得开工的规定。[92]鉴于此次修订同时将登记表类项目由审批制改为登记制，并且取消了环评文件的预审，一个可能的推断是删除未报批环评不得许可之规定是为了简化许可程序。但此种触及环评否决权的立法变动对环评制度实效将发生何种影响，在大陆并未引发应有的注意和讨论。
（三）补充说明
以上为与台湾地区相比较而搜索得到的大陆环评诉讼案件，均未引起当事人之外的民众广泛关注，因此在社会影响力上与媒体持续报道的台湾地区“林内案”和“中科案”不可同日而语。在大陆，一些引发广泛社会关注的环评争议，如“深圳西部通道环评案件”[93]和本书下一章专门讨论的“厦门PX事件”[94]等，往往并非进入司法程序的公共事件。这种状况应该与前述大陆法院在环评领域相对而言比台湾地区法院更为保守的立场、大陆环评实在法规范相对粗疏等均有关联。
另外，在我国台湾地区环评诉讼案件中，环保团体很活跃，公众诉讼占到了相当的比例。[95]在2014年之前，大陆虽有一些公众和环保团体尝试提起试验性公益诉讼，也有一些成功的案例零星出现，但绝对数量很少。2014年修订的《环境保护法》（第58条）为一定范围内的环境公益诉讼提供了正式法律依据，大陆环境公益诉讼总量近年来有了明显增加，同时环保团体在通过公益诉讼推动环评制度完善方面也起到了更大的作用。[96]