第四节 自然资源特许权有偿出让的制度性条件之三:规范的自然资源国家所有权制度
自然资源特许权是以自然资源国家所有权为基础设定的使用权,因此,自然资源国家所有权对自然资源特许权的产权属性及其有偿出让制度的构建具有重大影响。
一直以来,我国学界多是从民法的视角去认识和界定自然资源国家所有权,将自然资源国家所有权定性为民法上的所有权,自然资源国家所有权因此被纳入民法物权体系并作为民法所有权的一种类型。但在《物权法》的起草过程中,关于自然资源国家所有权是否属于民法所有权、物权法是否适用于规范自然资源国家所有权等问题引起了激烈的争论。尽管《物权法》最后还是将自然资源国家所有权规定为所有权的一种类型,但这不但没有平息争议,反而引发了有关自然资源国家所有权法律性质的持续讨论。特别是近年来,有学者开始从公法的角度分析和思考自然资源国家所有权,提出自然资源国家所有权应为宪法和行政法上的公权。而且,随着讨论的深入,无论是持民法所有权说的学者还是持公法所有权说的学者,抑或持折中观点的学者,对于自然资源国家所有权与民法所有权之间存在差异,包括自然资源国家所有权所蕴含的公权力因素或公法因素,都已有不同程度的共识。对自然资源国家所有权法律性质的认识不仅直接影响到其制度构建,而且对产权属性及有偿出让制度的构建也具有决定性的影响。如果自然资源国家所有权为民法所有权,那么与自然资源特许权之间的关系应完全适用物权法有关所有权与用益物权关系的基本准则;如果自然资源国家所有权为国家的公权力,那么所有权人与特许权人之间就是一种公法关系,应首先适用公法进行规范。建立自然资源特许权有偿出让制度,不仅需要赋予自然资源特许权以物权属性,而且必须对自然资源国家所有权进行规范和约束,否则自然资源特许权的物权化及其有偿出让制度都无法构建。
自然资源国家所有权主体的全民性、客体的公共性决定了其公权力的属性。它是一种以公权力方式行使的所有权,本质上是国家对自然资源的产权管制权。
一、自然资源国家所有权的本质特征:国家以公权力方式行使的所有权
(一)自然资源国家所有权:宪法和资源法设定的所有权
基于物权法对自然资源国家所有权的系统规定,学者们多认为,自然资源国家所有权是物权法设定的所有权,或者说,“国家所有权制度的主要部门法渊源就是物权法”1。其实,只要梳理一下物权法中有关自然资源国家所有权的规定,并将这些规定与宪法和资源法的规定对照一下,就会发现当时《物权法》第46条、第48条、第49条、第50条规定为国家所有的自然资源,都是宪法和资源法已经设定为国家所有的自然资源,物权法并没有超出宪法和资源法设定任何一项新的自然资源国家所有权,物权法立法时尚未设定为国家所有的自然资源,物权法中都未作规定。2 因此,物权法对自然资源国家所有权的规定不属于设定自然资源国家所有权,设定自然资源国家所有权的是宪法和资源法。其中,宪法规定了国家所有的自然资源的范围,为资源单行立法设定自然资源国家所有权提供了宪法依据。在资源单行立法方面,到目前为止,除《土地管理法》外,设定自然资源国家所有权的法律共8部,行政法规1部,分别是《矿产资源法》《煤炭法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》《野生动物保护法》《海岛保护法》和国务院、中央军事委员会联合发布的《无线电管理条例》。除宪法规定的属于国家所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源外,资源法上又将宪法未列明的海域、野生动物、无居民海岛、无线电频谱资源设定为国家所有。
由于《宪法》第9条第1款使用的是“国家所有”而非“国家所有权”的表述,因此,理论上对《宪法》第9条第1款是否是有关自然资源国家所有权的规定存有分歧。有学者认为,宪法规定的国家所有就是国家所有权,这种所有权属于宪法所有权。3 有学者认为,现行宪法没有出现“国家所有权”的表达,至于是否还有“国家所有权”的含义,则需要进一步研究。4 还有的认为,《宪法》第9条规定的自然资源“国家所有”不应从私有财产权去理解,而应放到《宪法》第12条“社会主义的公共财产”的框架下理解,宪法上“国家所有权”的命题本来就是一个伪命题。5
从《宪法》第9条第1款确实难以确定该条中“国家所有”就是“国家所有权”。但自然资源国家所有不仅仅是一个宣示性制度,而且是需要实施和落实的。如果否认《宪法》第9条第1款是有关自然资源国家所有权的规定,那么自然资源的单行立法中设定的国家所有权都会因为没有宪法依据而面临合宪性危机,而《宪法》第9条第1款的规定又因为没有单行法的具体化成为摆设。由于所有的资源单行立法都是依据宪法制定的,是宪法规定的具体化,因此从设定自然资源国家所有权的资源单行立法可以得出《宪法》第9条第1款中的“国家所有”意即“国家所有权”的结论,因为在这些资源单行立法中,“国家所有”指的就是“国家所有权”。譬如《矿产资源法》规定,矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。从国务院代表国家行使矿产资源国家所有权即可看出,前半句中的“国家所有”就是国家所有权。此外,《民法典》中的“国家所有权”与“国家所有”也是同义。《民法典》第2编第5章是对国家所有权、集体所有权和私人所有权的规定,其中第247条到第252条是有关自然资源国家所有权的具体规定,但其中使用的均为“国家所有”而非“国家所有权”,但谁也不会否认第247条到第252条规定的就是“国家所有权”。
(二)自然资源国家所有权私权说的实证分析
对自然资源国家所有权的定性是其制度建设的前提和基础,但《宪法》第9条第1款既未对自然资源国家所有权进行定义,也未对自然资源国家所有权进行定性。“当代中国自然资源国家所有权制度变迁的首要任务,就是明确自然资源国家所有权的法律性质。如果不对自然资源国家所有权定性,不但难以创建和完善相关具体规范,而且极有可能导致具体制度在价值取向上的重大偏差,从而出现方向性错误。”6
自然资源国家所有权民法所有权说是我国学界有关自然资源国家所有权法律性质的传统和主流观点。不过近年来,这一观点开始受到越来越多的质疑,代表性的观点有公权说和混合所有权说。公权说认为,自然资源国家所有权虽有“所有权”之名,但并非以特定主体对特定物的直接支配为内容的民法物权。自然资源国家所有权是一种宪法公权,主张以公权力配置的基本原理、原则来规范自然资源国家所有权的配置。7 混合所有权说认为,自然资源国家所有权并非单一的私权或公法,而是一种混合性的所有权。但混合说又有下列不同认识:(1)公、私权双重属性说,即认为自然资源国家所有权具有公权与私权的双重法律属性。8 (2)双阶构造说,认为自然资源国家所有权体现为“宪法所有权—民法所有权”的法律构造。9 (3)三层结构说,认为自然资源国家所有权不是专属于公法的所有权。它包含三层结构:第一层结构是私法权能,在这一层面上,它与物权法上的所有权无异;第二层结构是公法权能,主要包括国家对于自然资源的立法权、管理权和收益分配权;第三层结构是宪法义务,国家应当为全体人民的利益行使其私法权能和公法权能。10 尽管质疑不断,但民法所有权说的理论地位并没有被撼动。本书避开理论争执,以自然资源国家所有权的制度实践作为检验民法所有权理论观点科学性的标准。
以民法所有权理论来指导自然资源国家所有权的制度构建一直是坚持民法所有权说学者们努力的方向,并已通过立法付诸实践。在制度实践上,我国自然资源国家所有权民法所有权的制度构建始于《民法通则》,成于《物权法》,后又随《物权法》被吸收至《民法典》。但《民法典》的发布实施是否意味着自然资源国家所有权真的完成了民法所有权的制度构建呢? 答案是否定的。
首先,自然资源国家所有权非《民法典》创设的所有权。
如前所述,《民法典》规定的国有自然资源都是《宪法》和资源法已经设定为国家所有或必须依赖资源法设定为国家所有的自然资源,《民法典》并没有创设新的自然资源国家所有权。2009年12月26日全国人大常委会通过《海岛保护法》,其中第4条规定无居民海岛属于国家所有。但无居民海岛的国家所有并未在已废止的《物权法》中进行规定,而是由《民法典》补上的。
其次,《民法典》有关自然资源国家所有权的规定没有规范意义。
《民法典》有关自然资源国家所有权的法条,可以分为两种情形:一是重复《宪法》和资源法的规定。《民法典》第247条中的“矿藏、水流……属于国家所有”和第250条规定的“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有”,是重复了《宪法》第9条第1款的规定;第247条中的“……海域属于国家所有”是重复了《海域使用管理法》第3条的规定;第252条“无线电频谱资源国家所有”是重复了《无线电管理条例》第4条的规定。二是没有规范意义的规定。如《民法典》第251条规定:“法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有。”法律规定属于国家所有的野生动植物资源当然属于国家所有,不会因为《民法典》不作这样的规定它就不属于国家所有了。法律规范包括法律规则和法律原则。11 如果一部法律中的法条既不是法律规则,也不是法律原则,那么这样的法条就不能算是法律规范。有学者将《民法典》中这些既不是规则,也不是原则,无论如何也不足以成为行为规范或者裁判规范的法条称为“僵尸法条”,并指出,“分析一个法条是真法条还是僵尸法条是一件再简单不过的事情:分析一下有这个规定和没有这个规定,有关当事人的权利义务是不是会有所不同。”12若以此标准审视《民法典》中有关自然资源国家所有权的规定,会发现这些规定有或没有,都不会影响《宪法》和资源法规定的自然资源国家所有,权利义务也不会因为《民法典》的规定而增加或者减少,《民法典》有关自然资源国家所有权的规定没有规范意义。
最后,《民法典》有关所有权的规则和原则都不适用于规范自然资源国家所有权。
《民法典》对自然资源国家所有权的规定本身虽没有规范意义,但这些规定是否具有其他法律效果? 有学者所言,“看似相近的法律规范如果出现在不同的立法文本中,是否产生不同的法效果?”或者说,《民法典》对自然资源国家所有权的规定是否意味着“把自然资源国家所有权从宪法权利转换为民事权利”?13 将自然资源国家所有权转换成民法所有权肯定是物权法规定自然资源国家所有权的目的。但转换是否成功,关键还要看自然资源国家所有权可否适用《民法典》予以规范。如果《民法典》中规范所有权的规则或原则都不适用于规范自然资源国家所有权,那说明,自然资源国家所有权的民法所有权转换并没有真正完成。从自然资源国家所有权的制度现状看,《民法典》有关物权的设立、变更、转让、消灭以及保护的规则和原则都不能适用于规范自然资源国家所有权。依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记;法律规定专属于国家所有的自然资源,其所有权具有不可处分性,任何单位和个人不能取得所有权;自然资源国家所有权的行使依据是资源法而非《民法典》,当所有权受到侵犯时,资源行政机关只会依照资源法的规定直接对侵权人实施处理与处罚,没有资源行政机关会依照《民法典》对侵权人提起所有权保护诉讼。因此,自然资源国家所有权并没有因为《民法典》的规定而真正进入民法领域。由于民法所有权制度是基于该所有权的民法所有权性质构建的,制度构建的失败必然动摇自然资源国家所有权民法所有权说的基础。
再追问下去,为什么《民法典》难以完成自然资源国家所有权民法所有权制度的建构呢?
有学者认为,《民法典》难以完成自然资源国家所有权制度建构的原因在于,自然资源国家所有权不具有民法所有权的一般形式特征。譬如,自然资源不符合《民法典》对物的定义,自然资源国家所有权具有不可让渡性,自然资源国家所有权的救济未采用民事责任的路径,等等。14 这种说法有一定道理但不够充分。专利权、商标权、著作权、特许经营权等权利都不具有民法上物的一般形式特征,但纳入《民法典》的调整范围并没有困难。自然资源国家所有权难以融入《民法典》的根本原因不仅在于自然资源国家所有权与民法所有权在所有权权能及内容上的实质性差异,15更在于自然资源国家所有权所蕴含的公权力属性及其与《民法典》调整对象之间的冲突。理论上之所以将自然资源国家所有权纳入私法范畴,一个重要的原因是受到传统公法理论的影响。传统公法认为,公法关系为统治关系,所谓统治,“是一种可以命令自由人(及其结合体)作为、不作为及给付,并能强制其遵从的权利……公法的主要性质是在于其为国家与人民间之关系的规律,而国家有以优越的支配权去命令和强制人民的权利之点,则为其主要的特征”16。由于以命令和强制为特征的传统公权力作用的对象仅限于人,对物是无法适用命令与强制的,而自然资源国家所有权是国家对自然资源(自然之物)的管制权,因此为区别于传统的以人为作用对象的行政权,法律上将国家对自然资源的管制权称为国家所有权。又由于传统公法将公法关系局限在国家与人民之间,因此这种国家对自然资源的管制权就被理所当然地纳入民法所有权的范畴。实际上,由自然资源国家所有权主体的全民性和客体的公共性所决定,这种所有权只是借用了“所有权”之名,与私法所有权并无实质性关联,它是国家代表全民控制、干预和管理之权,本质上仍是一种国家的公权力。因此,早在《物权法》起草过程中,就有学者提出,自然资源国家所有权是由宪法和行政法赋予的财产所有权,属于公权,它跟私法上的所有权和其他物权完全不同。“专属国家所有的财产不可以转让,不得被民事强制执行,不得被列入破产财产……物权法上的规则,可以说基本上都不能适用于作为公权的国家所有权”。17 更有学者指出,自然资源“国家所有权的法律性质是一种公共权力,它是一种与民法上的私所有权大相径庭的公所有权。它不能为私人的利益行使,而只能为公共利益的目的而行使。但一直以来,我们习惯把国家所有权混同于民法上的所有权,从而导致了理论上的混乱和实践上的困难。”18在《物权法》起草过程中,就其是否应当规定自然资源国家所有权的问题,有学者指出,“物权法最好是不去规定国家所有权,那是宪法和行政法的事,宪法规定国家所有权的取得,行政法规定国家所有权的管理,轮不到物权法去规定。”19实际上,就是肯定自然资源国家所有权为民法所有权的学者也不得不承认自然资源国家所有权所包含的公法权能,而且认为自然资源国家所有权的公法权能本质上是权力关系,与以对等性为特征的私法权能性质不同。20
那么,自然资源国家所有权是否如混合所有权说所言,为一种兼具公权与私权双重属性的所有权呢? 从制度构建的角度看,如果赋予自然资源国家所有权公权与私权的双重法律属性,意味着国家可以先动用公权力垄断或强制取得自然资源,再以私法主体的身份合法地出让资源以追逐资源的经济利益。这意味着国家所有权的行使可以自由穿梭于公法与私法之间:一方面,利用一般规则(私法)所赋予的法律能力(尤其是所有权的使用、收益与处分之私法上权能),最大限度地摆脱特殊规则(公法)的不利束缚;另一方面,又利用特殊规则(公法)中有利于自己的部分排除竞争对手、转嫁风险负担、强化收益效果。21 这还意味着在特定的所有权法律关系中,国家集公权与私权于一体且可以根据需要切换自己的主体身份,在具体的法律争议中,国家可以通过模糊自己的身份而逃避法律责任特别是公法责任。而这正是我国现行自然资源国家所有权的制度现状与问题所在。依公认的准则,在同一个法律关系中,任何人(包括国家)都不能集公权与私权于一体,在自然资源国家所有权中,若国家作为公权力主体,即不应再享有私法上的权利,“从基本权利的发生史及其本质属性来看,‘公法人’原则上不能成为基本权利的主体”22。从公法、私法的性质看,公法的本质是约束公权力之法,私法是保障私权利之法。如果自然资源国家所有权兼具公权与私权的双重性质,那么自然资源国家所有权制度构建到底是以约束国家所有权还是以保障国家所有权为基础呢? 因此,以混合所有权说指导自然资源国家所有权的制度构建将会导致自然资源国家所有权立法指导思想和整个制度体系的混乱。
由于以民法所有权说和混合所有权说指导自然资源国家所有权制度构建不具有可行性,因而,近年来公权说开始受到关注。但公权说有待证成的是,法律上是否存在有别于民法所有权的公所有权以及如何识别不同性质的国家所有权呢?
(三)有关公法所有权的理论之争与制度之实
在法律上,所有权并不专属于民法,“所有权从来就不只是个法律概念,在法律上也并不必然是纯粹的私法概念……认为一切以‘所有权’名义出现的事物都当然属于物权,必须从物权的角度去理解和把握,就可能在不经意间跨越真理的界限。对于国家所有权这样一种各方面都具有显而易见的‘公’色彩的事物,必须要有超越私法的视域”23。但是,公法中存在的所有权以及自然资源国家所有权属于公法上的所有权的观点,仍需证成。
在大陆法系国家,因“物权和债权的观念,主要是由私法发展而来,一般不用于公法上。尤其是关于物权的观念,学者往往视为私法的特有物,以为公法上完全没有物权存在的余地”24。但以奥托·迈耶、美浓部达吉为代表的学者皆坚信并从实证的角度证成了公法所有权的存在。
大陆法系国家中较早提出公法所有权观念的是奥托·迈耶。他认为“当国家对公物的支配依公法而判断时,便发生公的物权——尤其是公所有权思想的必要。公所有权即是公法上的所有权,就是应从公法的方面去思考的所有权”25。在制度上,德国的自然资源所有权被区分为私法性质的所有权和公法性质的所有权,并被分别规范,私法性质的所有权除适用特别法外,其设定、转让与保护主要适用民法,而具有公法性质的所有权则由联邦或各州单独立法予以规范,以公法手段加以保护。譬如,森林的所有权为私法所有权,除适用《联邦森林法及各州森林法》外,关于森林所有权的让与与保护主要适用民法的规定。26 但与公共水域有关的所有权为公所有权。《联邦水道法》将水道划分为内河水道和海水水道,海水水道所有权归属联邦,为公共所有权;内河水道由州的立法规范。各州水法又将水域划分为公共水域与私人水域,州享有第一序列公共水域(可通航的大河)河床的所有权,河流所在的城镇享有第二序列(河)公共水域河床的所有权。第一序列公共水域河床所有权和第二序列公共水域河床所有权皆为公法所有权。属于第三序列的河流(溪流)成立沿岸居民私人所有权(私人水域)。《巴登—符腾堡州水法》第5条规定,州与城镇对公共水域河床拥有公共所有权,对公共所有权,不得以私法法律行为予以处分。27 再以矿山为例,在1980年之前,矿山一直是由州管理的,1980年8月13日德国发布《联邦矿山法》,对矿山进行统一规范。依规定,矿山属于国家所有,任何打算勘查矿藏的人,均需获得许可,任何打算勘查并开采矿藏的人,均需获得同意,或被授予矿山所有权。许可、准许以及矿山所有权之授予,均为有约束力的行政行为。28 这表明,国家对矿山的所有权也是一种公法上的所有权。
在日本,美浓部达吉等学者亦肯定了公所有权的存在。美浓部达吉认为,直接对物的支配,并不限于私法上的所有权作用,以国家公权的作用去直接对物行使支配权,亦不是和公权的性质不相容的,他并以海、河川、矿物等自然资源国家所有权为例说明公所有权存在的可能性。对于海与河川,任何人都不能主张所有权,亦不能以先占的方式取得,因为那是国家的公权支配下的东西。但国家支配海与河川,并不是为着国家的经济利益。“如果把物之包括的排他的支配称为所有权,则国家对海及河川所具有的支配权亦可称为公法上的所有权或公所有权;对于未经采掘的矿物的权利亦是存在于财产私有制度之外的,国家对未经采掘之矿物的权利,是一种对于存在未明之物的权利,其法律效果只在许可采掘请求者试掘或采掘时,及禁止官准以外者采掘时才能表现出来。当然,这种许可及禁止的行为是公法行为,所以,矿产法所谓‘国有’,不当解作国家具有私法上的所有权,而须将国家此种权利视为公法上的所有权才是正当。”29在立法上,日本的河川、矿物等自然资源都属于国家所有,所有权依公法行使,适用公法规范。
在法国,公法所有权不仅为学界所承认,也为制度所接纳。法国归属行政主体的财产被划分为公产与私产,公产的构成包括海洋、河川湖泊、领空等自然资源,以及道路、车站、桥梁等公共资源。在法国,民法学者认为国家对公产的所有权非民法意义上的所有权,“公法人对公产行使的权利并不是《民法典》意义上的所有权。公产的全部法律制度都有一个值得关注的出发点,那就是要确保这些财产受到特别保护。”30公法学者认为,“公产所有权应当认为是和私法上的所有权不同的另一种形式的所有权,它是行政法上的所有权。这种所有权的观念来自民法,因而和民法上的所有权有相似之处。但是已由行政法加以改造,使它具有公共使用因素,成为行政法上的公所有权。”31“这种所有权尽管具有财产属性,但不得保留私产的全部特点,这是一种必须依赖于国家力量的行政所有权,它的特点是由事物的公共用途决定的,使得行政主体有义务将其保管并用于公用,因此只有在公共利益的最高要素出发的情况下,才可以改变其设定的用途。”32在法国行政法上,公产的公所有权观念构成了最高行政法院对公产法律性质的一般观点。33
英美法中没有所有权的概念,也没有公私法的划分。但是,对具有共同使用性质的自然资源,法律上会设定为全民所有并以公共信托的形式交给国家管理,以公共信托为基础建立起来的自然资源国家(包括联邦和州)所有权本质上也是一种公共所有权。公共信托理论可以追溯到罗马法对于海洋、空气等资源公共所有的思想,后经过英国普通法和衡平法的发展,最终在美国落地生根。在美国,基于人民主权思想,对于水、空气、环境等与人类生存发展至关重要的公共所有和共同使用的自然资源,每一个人都是所有者,享有为了自己的生存而自由使用这些资源的权利,当政府产生后,人民基于对政府的信任而将自然资源委托给政府管理。政府虽然享有所有权,但这种所有权是具有公共信托性质的所有权:(1)政府的所有权基于人民的信托产生。(2)公共信托财产只能用于公益目的。(3)政府对公共信托财产的处分权特别是分配信托资源的权力受到特别法的限制。(4)政府对公共信托财产既有管理权利,更负有管理义务,不得放弃。在英美法系国家,政府对公共自然资源的所有权本质上也是一种有别于传统财产权的公共权力。
综合以上分析,在域外,尽管理论上对于是否存在公所有权尚存争议,但在制度层面公所有权的存在应是一个不争的事实。公所有权又称行政法上的所有权,就是由行政法设定并借助国家的强制力量行使的所有权。
(四)识别国家所有权公、私性质的法律标准
现代各国不仅承认国家具有法律上的人格,而且国家兼具公法与私法的双重人格亦为立法所肯定。在理论上,奥托·迈耶是较早提出国家双重人格说的学者。他指出,国家在法律意义上有两个不同的法律主体身份:一个是把国家当作“营业实体”或私法人;另一个是当作公法人。34 另一位德国私法学者科赫也认为,“国家在两个层面上作为法人出现,一个是作为国家机构来达成国家之目的(神圣的权力和主权),一个是作为经营机构来满足为达成国家目的而需要的物质条件”35。两个不同主体身份的“国家”享有和行使的权利的法律性质是不同的:当国家以私人主体身份参与民事经济事务时,此时的国家享有和行使的是私法上的权利,接受私法规范,并受民事法院管辖,个人可以据此在处理民事争议的法院对国家提起诉讼。“国家在此同个人一样受私法规范,因为国家同个人一样地参与了相应关系。”36而当国家以公法人身份出现时,此时的国家享有和行使的是公法上的权力,应受公法约束。在现代国家,“行政法被作为国家法律制度出离于民法之外的第二种制度,部分地被冠以‘财产、地役权、财产所有权、雇佣合同、赔偿及偿还请求’等名称。而以‘公共的’或‘公法上的’附注则表明了这些名称与民法原型的一致性只是表面的,其法律制度是根植于不同土壤之上的,在此,所有的细节都是在公权力参与、法律关系不平等基础上形成的。”37
国家的两种人格不可能并存于同一法律关系之中。因此,在以国家为主体形成的法律关系中,必须通过识别国家的身份以判断国家拥有的权力的性质。识别国家身份和所有权法律性质的角度通常有二:一是国家行使所有权的法律方式,二是国家所有权争议的裁决机制。
关于国家行使所有权的法律方式,奥托·迈耶认为,识别国家身份“起决定作用的是其行为方式的表现,只有国家才拥有国家权力。国家权力通常的表现形式是命令和权力作用。在命令和强制出现之处,就是实际的国家出现了,否则就是国库。”38而具体到国家所有权法律性质,奥托·迈耶认为,在所有权法律关系中,“若那法律关系通常由关系当事人的权利主体,即所有者与对方以平等为基础而行,那么,存于这种场合的就是我们所称的私所有权或私法的所有权。但是那亦可以在法律的不平等的基础上行使,而在此场合,所有者是以公的行政主体之资格与对方的私人对立的。公所有权或公法上的所有权即存于此。”39美浓部达吉也认为,“只当营非权力的经济生活时,国家在法律上才站在与私人同样的地位,且须在国家和私人服从同样的法的规律而不至发生特别的公益上的障碍时,才有可能。”40“当国家以支配权者的资格与对方对立时,即令其为经济内容的关系,亦是属于公法的。因为居于支配权者地位的国家,是完全站在和私人不同的地位的,所以即使是纯粹的财产的关系,若国家以支配权者的资格而活动,那关系亦和私人相互间的关系不同性质,因而,不属于私法”41。具体到海、河川、矿物等自然资源国家所有权的法律性质,美浓部达吉认为,“若把所有权的观念解作物之包括的排他的支配权,当其以私法的行为为支配方式而表现时为私法上的权利;而以公法的行为而表现时则为公法上的权利的话”,那么,将国家对具有公共使用性质的物的支配称为公法上的所有权绝无不当。42
除国家所有权行使方式外,有关国家所有权争议纠纷的裁决机制也可以作为识别和判断国家所有权性质的法律依据。特别是在公、私法分离的国家,法律纠纷的裁决机制不仅是各自独立的,而且可以作为识别和判断争议及系争权利性质的法律依据。美浓部达吉认为,“当法律规定明示某关系为公法或私法时,应依该规定而判断……所谓明白的规定并非将公法或私法的字样用作制定法上的用语,法律并没有声明某者为公法的某者为私法的,不过法律往往设有规定以表明此种旨趣。至表明此种旨趣的规定,主要地可分为两类:一是裁判管辖的规定;另一是强制执行的规定……如法律规定该项争执得向法院起诉,就可以推定法律视其为私法的关系。反之,若法律规定只能提起行政上的争讼,那就可以说法律是明示其为公法的事件,不得提起民事诉讼……关于私法上的权利,若义务者不履行其义务时,权利者只能依民事诉讼去请求强制执行;即当国家为权利者时亦不能例外。但关于公法关系,国家可不依民事诉讼而径自强制执行。所以若法律规定某事件得用行政手段去强制执行时,就可以说是法律明示该事件属于公法。”43
上述两个标准的实质相同,所有权的行使方式决定争议的性质和解决路径,而当行使所有权的行为性质不明时,可以通过争议纠纷的解决路径进行判断。以上标准同样可以作为我国自然资源国家所有权法律性质的识别标准。
(五)我国的自然资源国家所有权:国家以公权力方式行使并受公法规范的所有权
在我国,自然资源国家所有权的具体权能和行使是由各资源单行立法规定的。由于资源性质不同,法律法规赋予自然资源国家所有权的权能不完全相同,但总体上看,国家行使所有权的方式都是公权力方式。具体包括:
1.资源开发利用许可。任何单位和个人需要开发利用国家所有的自然资源,都必须向资源行政机关申请并获得行政许可。我国现行资源法中规定的资源开发利用许可包括:海域使用许可(《海域使用管理法》第17条),探矿许可和采矿许可(《矿产资源法》第12条、第16条),取水许可(《水法》第48条),林木采伐许可(《森林法》第56条),无居民海岛开发利用许可(《海岛保护法》第30条),猎捕国家一级、二级保护野生动物的特许许可和猎捕非国家重点保护野生动物的狩猎许可(《野生动物保护法》第21条、第22条),无线电频率使用许可(《无线电管理条例》第22条)等。在《行政许可法》中,资源开发利用许可作为行政许可的一种类型规定在该法第12条中。
2.特许权出让金征收。对于有偿出让的资源特许权,特许权受让人应当依法向国家缴纳特许权出让金。对国家来说,收取特许权出让金的行为是公法规定的征收行为,特许权受让人不按规定缴纳特许权出让金的,资源行政机关除依法实施强制征收外,还可予以其他的行政处理与处罚,包括:责令限期缴纳、依法征收滞纳金、给予罚款处罚,甚至吊销特许权证,收回特许权。
3.登记确权。由于自然资源特许权是具有不动产物权属性的资源使用权,因此资源法一般都设立特许权的登记确权制度,由资源行政部门或不动产登记部门对当事人依法取得的特许权进行登记确认。
4.监督检查。由于特许权是依行政许可取得的权利,因此为保证特许权人严格按照特许权证的规定行使权利,资源法都无一例外地赋予了资源行政机关对特许权人开发利用自然资源活动的监督检查权,包括要求被检查单位或者个人提供资源使用的有关文件、证照、资料;进入被检查单位或个人的生产场所进行调查或检查;要求被检查单位或者个人就资源使用的有关问题作出说明;责令被检查单位或者个人停止正在进行的违法行为或履行应当履行的法定义务等。
5.对侵犯国家所有权的处理处罚。对未获国家许可擅自占用、开发利用国有自然资源,或者违反许可规定扩大资源使用范围等侵犯自然资源国家所有权的违法行为,资源法都明确赋予资源行政机关对违法行为人的处理处罚权,有的甚至在行政处罚之外规定了刑事处罚。譬如,根据《矿产资源法》,对于超越批准的矿区范围采矿的,矿产资源行政主管部门有权责令采矿权人退回本矿区范围内开采,责令其赔偿损失,并没收其越界开采的矿产品和违法所得,可以并处罚款;如拒不退回本矿区范围内开采,造成矿产资源破坏的,矿产资源行政主管部门可以吊销采矿许可证,并将违法行为人移送司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。
从资源法的规定看,国家行使自然资源国家所有权的方式皆为公权力方式,因国家所有权的行使引起的争议都属于行政争议,当事人必须通过行政复议或行政诉讼方式解决与资源行政机关之间的争议。因此,我国的自然资源国家所有权是国家以公权力方式行使并受公法规范的所有权,本质上是国家的公权力。
还应指出的是,以公权力方式行使自然资源国家所有权不是中国特有的制度安排,而是所有建立起自然资源国家所有权制度的国家共同的做法,甚至一些历史上自然形成的资源权利也都逐渐进入公权力作用的范围,成为公权力创设的权利。譬如在美国,水资源的所有权属于各州。在美国历史上,因水资源分布的不均衡而形成了两种不同的水资源使用与权利配置制度:水资源比较缺乏的中西部地区适用先占原则,水资源比较丰富的东部地区则适用岸边权原则。早期无论是占用权还是岸边权多为自然形成的水权,后这些权利逐渐纳入法律范畴,原先基于占用权和岸边权取得的水权逐渐被许可证所替代。占用权、岸边权现在都是依靠许可证创设的新水权。
将自然资源国家所有权定性为国家的公权力,意味着自然资源国家所有权制度必须以约束国家所有权为基础构建。
(六)自然资源国家所有权公权力性质的成因
在法律上,权力与权利分属两个不同的范畴。权利被“表述为个人为其利益而相对于他人所拥有的有限的意志力”44。权利主体主要是私人,特定情形下也包括国家,但当国家以权利主体出现时,此时的国家是私法主体,是民法观念上的国家。45 权力是一个专属公法的概念,又称公法权力或公权力,国家权力是公权力中最重要的部分。国家的“公权力是以国家名义表达的、具体法律上优势效力的意志。我们把这种作用力当作拟人化的国家所应有的”46。
关于公权力存在的成因,通常认为,公权力是为公共事务而产生的,公共事务是一种涉及身份和数量不确定的多数人的事务或范围不确定人群的事务。在国家的公权力活动中,对公共事务进行管理的活动被称为公共行政,公共行政是公共事务有组织的执行活动。47
在我国,《宪法》第9条规定,自然资源国家所有即全民所有。宪法上的全民不是每个公民的简单相加,而是所有具有中华人民共和国国籍的公民组成的共同体。宪法上的自然资源全民所有也不是每个公民单独所有的简单叠加,而是指这些自然资源是属于全体公民的共同财产。共同体内部的每一个公民对全民所有的资源都有平等的权利,这种权利不能转让,不能分割,不能放弃,不能被剥夺。所有权主体的全民性、所有权内容的不可分割性、共同体成员对资源的共享性决定了全民所有的自然资源本质上为公共财产而非国家的私产,涉及全民所有财产的使用、处置、收益、管理等事务都是超出任何个人目的的公共事务,“自然资源是一国人民共享的财富,具有强烈的公共性,因而,有关自然资源开发利用的决策都是公共决策”48,有关自然资源的管理活动都属于公权力活动。
二、自然资源国家所有权的实质内涵:国家对自然资源的管制权
(一)解读自然资源国家所有权公权内涵的视角
主张自然资源国家所有权为公权的学者,多从主权、管理权或干预权的角度去解读国家所有权的公权内涵。譬如,有学者认为国家对自然资源的所有权在性质上属于国家主权。49 有学者认为自然资源国家所有权是管理权,即通过管理实现公共福利的权力。50 还有学者认为自然资源国家所有权为国家的干预权,“资源国家所有权的实质是国家对资源利用的‘积极干预权’,即对资源由谁利用、如何利用、收益如何分配等重大事项的最终决定权”51。这些观点对自然资源国家所有权内涵的解读,都有一定的合理性,且各观点之间都有相似相通之处,但似乎又都没有把公权的本质内涵说透彻。探寻自然资源国家所有权的内涵,必须结合下列两个因素:(1)自然资源国家所有权制度的普遍性。与土地所有权不同,自然资源国家所有权不是我国特有的制度,无论是传统的公有制国家还是私有制国家都普遍存在着自然资源国家所有权制度。因此,解读自然资源国家所有权的内涵就不能仅仅从公有制的角度。(2)市场条件下设定自然资源国家所有权的正当性。在市场条件下,自然资源是最为重要的要素资源,而让市场在资源配置中起决定作用是所有市场经济国家的共识。将自然资源设定为国家所有,实际上是限制市场在自然资源配置中的作用,但将自然资源设定为国家所有同样是多数市场经济国家共同的做法。这种自然资源国家所有权的普遍性和正当性及其实质内涵唯有从市场失灵与国家管制的角度解读方能找到正确答案。
(二)自然资源国家所有权的实质内涵:国家对自然资源的管制权
管制是经济学、政治学以及法学共同关注的课题。在法学中,管制属于行政法律制度。依据对象不同,管制大致可以划分为经济管制和社会管制。经济管制通常被理解为政府对资源配置的直接参与或间接干预资源市场配置的行为。它“是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”52。在管制经济学上,经济管制通常分为三大类型:一是直接干预市场配置机制的管制,产权管制、价格管制、合同管制等都属于这一类管制。将自然资源设定为国家所有就是对自然资源的产权管制,政府定价或政府限价就是价格管制,以政府审批作为合同生效的条件就是合同管制。二是通过影响消费者决策从而影响市场均衡的管制,消费者的消费不仅受到商品质量、商品价格的影响,同时也受到政府的税收、补贴、转移支付、限购等管制政策的影响。三是通过干预企业的决策从而影响市场均衡的管制。企业的生产经营决策除取决于市场的供需状况外,也广泛地受到税收、补贴、技术质量或安全标准、价格限制、销售限制等政府管制政策的影响。53 依上述分类,将自然资源设定为国家所有是国家对自然资源的产权管制,属于直接干预市场配置机制的管制。自然资源国家所有权是国家对自然资源的产权管制权,这是一种直接干预自然资源市场配置机制的权力。
我国宪法和资源法总体上都是从管制的角度规定自然资源国家所有权的权能的。《宪法》第9条第2款规定,国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。这是宪法对自然资源国家所有权权能的原则性规定,也是对国家管制自然资源的原则性规定。根据宪法,资源单行立法结合各资源的特点分别设定了相应的管制制度。综合资源法的规定,我国自然资源的管制制度包括:(1)资源功能规划和用途管制。自然资源的功能规划和用途管制是主要的资源管制制度。譬如《海域使用管理法》规定,国家编制海洋功能规划,合理确定海域用途;海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途;确需改变海域用途的,必须符合海洋功能区划,并报原批准用海的人民政府批准。《水法》规定,国家制定全国水资源战略规划;水资源战略规划一经批准,必须严格执行。(2)资源保护。对自然资源的保护又是一种重要的管制制度。譬如《森林法》规定,国家加强森林资源保护。《水法》规定,国家保护水资源。《野生动物保护法》规定,国家保护野生动物及其栖息地。(3)资源开发利用的许可。禁止和许可是国家管制的主要法律方式。属于国家所有的自然资源,未经许可,任何单位和个人不得擅自开发利用;对于许可开发的资源,任何单位和个人都必须按照行政许可规定的条件进行开发利用。(4)资源开发利用监管。监管既是管制制度的内容,又是其他管制制度的保障性制度。譬如《森林法》规定,县级以上人民政府林业主管部门对森林资源的保护、修复、利用、更新等进行监督检查,依法查处破坏森林资源等违法行为。《野生动物保护法》规定,国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则。
(三)国家管制自然资源的正当性基础
针对法律上将自然资源设定为国家所有的原因,我国学者多从所有制(社会主义公有制)角度论证,认为“中国宪法写入自然资源国家所有权,主要是因为社会主义传统”54。虽然不可否认这是我国宪法设定自然资源国家所有的所有制因素,但除了公有制因素外,将自然资源设定为国家所有是否还有公有制之外的其他正当性因素呢? 如前所述,无论是私有制国家还是公有制国家,将自然资源(土地资源除外)设定为国家所有几乎是普遍的法律现象而非公有制国家特有的制度安排。这说明,自然资源国有化具有共同的因素而不仅仅是所有制因素,也不能仅仅用所有制因素去解释。
世界上绝大多数国家都实行市场经济,我国也在全面推进市场经济体制建设。这意味着我国也应当遵循市场经济条件下资源配置的基本规律,让市场在资源配置中起决定性作用。但有效市场的形成必须具备一定条件,“要形成完全的市场,所有的产权都必须被充分界定,不存在外部性、公共物品和其他非凸性。”55若存在产权不明晰、外部性、公共物品或其他非凸性问题,则意味着存在市场失灵。56 在管制经济学中,市场失灵是构成政府干预的必要条件。而自然资源领域都不同程度地存在着产权不明晰、外部性、公共物品等问题,其中尤以产权问题最为突出,它不仅是产生其他外部性问题的主要根源,也是国家实施产权管制的主要依据。
自然资源中,有些资源如森林、草原等边界较为清晰,但多数自然资源诸如石油、天然气、地下水、大气、野生动植物、渔业、无线电频谱等边界是模糊的,其产权无法清晰界定;有些资源如特定区域的林场、牧场、草场、滩涂等,其使用者的边界是相对固定的,且可以有效排除外部人员进入,有些资源如大气、海域、公共水域、渔业资源等,其使用者是开放的,具有共享性、非排他性;有些资源的产权可以分割界定,有些资源如长江、黄河、海域、空间等规模庞大且具有整体性特征,其产权无法分割界定;有些资源的产权虽然可以被分割界定,但“被分割的权利越多,它们之间存在的边界越多,产生新外部性的可能性就越大”57。从产权界定的角度分析,当产权无法清楚界定、界定产权的成本太高,或产权界定事实上不可能时,市场就无法发挥作用,这即使在私有制国家也是如此。“在自然资源方面,包括可再生的海洋资源,公共石油矿床、大气、水(海洋、河流、灌溉系统及含水土层)及无线电频谱等,产权不可能明确界定。在此,想要达到产权的完整和排他性通常与私有权体制相矛盾。与制造品不同,自然资源不能分割到适应于私有制的状态。”58
当产权缺乏时,就没有人有保护资源的动力,在缺乏使个人能够从资源保护中受益的激励机制时,所有人都会倾向于最大化使用资源直到资源耗尽。因此,在缺少产权激励和产权约束的情形下,资源使用和消费中广泛存在的“搭便车”现象就无法避免。“如果消费从资源的可用性中减少,搭便车也倾向于耗尽(摧毁)资源,因为大多数人非常清楚,即使他们自己不去使用资源,资源的消耗也不会停止,其他人(搭便车者)无论如何也会将资源耗尽(这样,拒绝自己消费是没有意义的)。”59
如何消除自然资源配置中的市场失灵呢? 传统经济学借助哈丁的“公地悲剧理论”,提出避免“公地悲剧”的唯一方法是将外部性内部化,给资源强加一个外部的管理结构。这个结构可以采取的形式,要么是所有权私有化,将鱼、木材、水等物质的获取权利给予分散的个体所有者;要么是所有权国有化,由国家负责,通过直接控制和外部强加的规则和管制来管理资产。60 因此,私有化和国有化成为传统经济学解决自然资源市场失灵的两种路径。但美国学者奥斯特罗姆通过实证研究,发现了自然资源治理的第三种模式,他将这种治理模式称为“公共池塘资源理论”。公共渔场、公共草场、公共森林资源、水资源、野生动物等都是具有公共池塘特征的资源。这些公共池塘资源可以适用社区自治方式进行管理,而社区自治管理的条件是,“当资源有一个清晰的边界,社区有高水平的人际信任或社会资本,存在解决冲突的诉讼程序,以及社区有足够的建立、监督和执行规则的决策自治权,并能排除外部人进入时,激励的作用可以避免‘公地的悲剧’的发生”61。由此,社区的自治管理成为公共资源配置中超越市场失灵和政府管制的第三种模式。但是,奥斯特罗姆也承认,“在一些情况下,私人所有和公共管理都是不可行的,除了信赖国家管制外,别无选择”62。按奥斯特罗姆的观点,在“没有或很少存在社区治理或个人私有财产权利安排空间的情形下,政府所有权或政府管制可能是相对更加有效的方式。这最有可能发生在缺乏清晰的资源边界、资源使用者是大规模高度流动的多样化人群,以致达到和实施分权解决的交易成本过高的地方”63。因此,私有产权、(社区)公共产权、国家所有权成为各国解决自然资源市场失灵的三大制度安排,而在三大产权制度安排中,国家所有权是最为普遍的一种制度形态。
以上分析看出,将自然资源设定为国家所有的正当性源于自然资源的市场失灵,自然资源国家所有权的本质是国家对自然资源的管制权。
鉴于自然资源国家所有权的公权力属性,为有效保护权利人依法取得的自然资源特许权,建立自然资源特许权的有偿出让和市场化配置机制,必须对其从公法上进行有效规范和约束,至于公法上如何规范和约束自然资源国家所有权,本书将在第十章中进行详细阐述。
1 张力:《国家所有权遁入私法:路径与实质》,载《法学研究》2016年第4期。
2 在《物权法》起草时,有人员提出,国有财产的范围还应增加空域、航道、无居民岛屿、种质资源等,而这些都是物权法立法时尚未设定为国家所有的资源。“法律委员会研究认为……草案第五审议稿具体列明的属于国家所有的财产,是以现行法律、行政法规的规定为依据的……对现行法律、行政法规没有明确规定的,草案作出概括性规定为宜。”最终通过的《物权法》对于法律没有规定为国家所有的自然资源,没有再作规定。这就将设定自然资源国家所有权的权力留给了资源单行立法。全国人大常委会法工委民法室编:《物权法立法背景与观点全集》,法律出版社2007年版,第58页。
3 税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,载《法学研究》2013年第4期。
4 谢海定:《国家所有的法律表达及其解释》,载《中国法学》2016年第2期。
5 李忠夏:《宪法上的“国家所有权”:一场美丽的误会》,载《清华法学》2015年第5期。
6 邱秋:《中国自然资源国家所有权制度研究》,科学出版社2010年版,第8页。
7 巩固:《自然资源国家所有权公权说》,载《法学研究》2013年第4期。
8 叶榅平:《自然资源国家所有权的双重权能结构》,载《法学研究》2016年第3期。
9 税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,载《法学研究》2013年第4期。
10 王涌:《自然资源国家所有权三层结构说》,载《法学研究》2013年第4期。
11 周永坤:《法理学——全球视野》,法律出版社2000年版,第203页。
12 葛云松:《物权法的扯淡与认真 评<物权法草案>第四、五章》,载《中外法学》2006年第1期。
13 税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,载《法学研究》2013年第4期。
14 税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,载《法学研究》2013年第4期。
15 关于自然资源国家所有权与民法所有权在权能方面的差异,参见王克稳:《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》,法律出版社2015年版,第196—197页。
16 〔日〕美浓部达吉:《公法与私法》,黄冯明译,中国政法大学出版社2003年版,第27页。
17 尹田:《民法思维之展开》,北京大学出版社2008年版,第296页。
18 谭柏平:《自然资源物权质疑》,载《首都师范大学学报(社会科学版)》2009年第3期。
19 尹田:《民法思维之展开》,北京大学出版社2008年版,第297页。
20 王涌:《自然资源国家所有权三层结构说》,载《法学研究》2013年第4期。
21 张力:《国家所有权遁入私法:路径与实质》,载《法学研究》2016年第4期。
22 李忠夏:《宪法上的“国家所有权”:一场美丽的误会》,载《清华法学》2015年第5期。
23 税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说法》,载《法学研究》2013年第4期。
24 〔日〕美浓部达吉:《公法与私法》,黄冯明译,中国政法大学出版社2003年版,第75—76页。
25 同上书,第82页。
26 〔德〕鲍尔、〔德〕施蒂尔纳:《德国物权法》(上册),张双根译,法律出版社2004年版,第610—611页。
27 〔德〕鲍尔、〔德〕施蒂尔纳:《德国物权法》(上册),张双根译,法律出版社2004年版,第604—605页。
28 同上书,第683页。
29 〔日〕美浓部达吉:《公法与私法》,黄冯明译,中国政法大学出版社2003年版,第78—80页。
30 〔法〕弗朗索瓦·泰雷等:《法国财产法》(下),罗结珍译,中国法制出版社2008年版,第663页。
31 王名扬:《法国行政法》,北京大学出版社2007年版,第248页。
32 〔法〕莫里斯·奥里乌:《行政法与公法精要》(下册),龚觅等译,辽海出版社、春风文艺出版社1999年版,第845页。
33 王名扬:《法国行政法》,北京大学出版社2007年版,第248页。
34 〔德〕奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第52页。
35 同上书,第53页。
36 同上书,第124—125页。
37 同上书,第120—121页。
38 〔德〕奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第52—55页。
39 转引自〔日〕美浓部达吉:《公法与私法》,黄冯明译,中国政法大学出版社2003年版,第83页。
40 同上书,第43页。
41 同上书,第45—46页。
42 同上书,第80—81页。
43 〔日〕美浓部达吉:《公法与私法》,黄冯明译,中国政法大学出版社2003年版,第43—53页。
44 〔德〕奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第109页。
45 同上书,第124页。
46 同上书,第112页。
47 〔德〕汉斯·J.沃尔夫等:《行政法》(第一卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第23页。
48 邱秋:《中国自然资源国家所有权制度研究》,科学出版社2010年版,第51页。
49 金海统:《资源权论》,法律出版社2010年版,第203—209页。
50 徐祥民:《自然资源国家所有权之国家所有制说》,载《法学研究》2013年第4期。
51 巩固:《自然资源国家所有权公权说再论》,载《法学研究》2015年第2期。
52 〔美〕丹尼尔·F.史普博:《管制与市场》,余晖等译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社1999年版,第45页。
53 同上书,第44—45页。
54 王涌:《自然资源国家所有权三层结构说》,载《法学研究》2013年第4期。
55 〔瑞典〕托马斯·思德纳:《环境与自然资源管理的政策工具》,张蔚文、黄祖辉译,上海三联书店、上海人民出版社2005年版,第31页。
56 在经济学中,市场失灵被定义为商品和服务的市场均衡配置对帕累托最优配置的偏离。帕累托最优配置是一种没有消费者在使自己获益时却使其他消费者受损的配置。市场失灵的主要实例包括外部效应(外部性)、公共物品、公共产权资源、界定不完整或保护不充分的产权、非竞争性市场以及不完全(或非对称)信息。〔美〕丹尼尔·F.史普博:《管制与市场》,余晖等译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社1999年版,第4页;〔瑞典〕托马斯·思德纳:《环境与自然资源管理的政策工具》,张蔚文、黄祖辉译,上海三联书店、上海人民出版社2005年版,第3页。
57 〔瑞典〕托马斯·思德纳:《环境与自然资源管理的政策工具》,张蔚文、黄祖辉译,上海三联书店、上海人民出版社2005年版,第98页。
58 〔美〕丹尼尔·F.史普博:《管制与市场》,余晖等译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社1999年版,第59页。
59 〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共资源的未来:超越市场失灵和政府管制》,郭冠清译,中国人民大学出版社2015年版,第26页。
60 〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共资源的未来:超越市场失灵和政府管制》,郭冠清译,中国人民大学出版社2015年版,第2—3页。
61 同上书,第6页。
62 同上书,第4页。
63 同上书,第7页。