第二章 行政程序法概论

第一节 行政程序法的概念

一、行政程序法的定义与历史发展

(一)行政程序法的定义

关于行政程序法的定义,学界有不同的界定。例如,有学者认为:“行政程序法是规定行政主体的行政行为和行政相对方参与行为应遵守的方法、步骤和时效所构成的一个连续过程的法律规范的总称。”1有学者认为,行政程序法“是规定行政权运行的方式、方法、步骤、空间、时限的法律规范”2。还有的学者认为,行政程序法“是指规范行政机关和相对人在行政程序中的权利义务的法律规范的总称”3。还有学者认为,“行政程序是行政行为的表现形式,所以行政程序法是以行政行为为调整对象的。行政行为主要是指行政机关一方的行为,不包括相对一方的行为。行政程序法也常常涉及相对一方的行为,但相对一方的行为不构成行政行为是否合法的决定性因素,它不会导致行政行为无效,只有行政机关自己违反程序法的行为才会导致行政行为无效”4。这是学者对行政程序法属性的揭示,从行政程序的属性看,行政程序法是以行政行为为中心的,它的作用基点在行政行为。笔者认为,行政程序法是行政主体和行政相对人在行政法律关系中所必须遵循的程序的法律规范的总和。

(二)行政程序法的历史发展

19世纪末20世纪初,由于生产的社会化和垄断资本的大规模发展,国家行政事务越来越趋向于复杂化,这迫使国家加强了对经济和社会生活的干预活动,在传统理论下产生的行政权被不断突破,积极行政不断扩大范围,行政自由裁量的领域不断扩大,进而导致了行政程序法的兴起和发展,行政程序法法典化成为一种趋势。 1889年,西班牙颁布了《西班牙行政程序法》 ,成为世界上第一部以法典形式出现的行政程序法。但行政程序法的第一个黄金发展期是第一次世界大战和第二次世界大战这两个阶段,第一次世界大战后,1925年,奥地利颁布《奥地利行政程序法》 《奥地利行政处罚法》 《奥地利行政处罚程序法》和《奥地利行政执行法》等,随后,捷克斯洛伐克、波兰、南斯拉夫等欧洲国家也相继效仿制定并颁布了本国的行政程序法。但是,随后爆发的第二次世界大战使行政程序法法典化的步伐减慢,《奥地利行政程序法》并没有产生世界性影响。第二次世界大战结束后,建立法治国家成为世界潮流。 1946年,为了应对时代发展的需要,美国制定并颁布了《美国联邦行政程序法》,受美国的影响,行政程序法法典化成为国际趋势,这次法典化的浪潮一直持续到20世纪中下期,日本于1993年、韩国于1996年分别制定了自己的行政程序法,奥地利于1991年、西班牙于1992年、德国于1997年分别修订了各自的行政程序法。

综合比较世界各国,尤其是比较发达国家的行政程序法,可以发现,各国行政程序法具有很多相同的原则与制度,但也有一定的区别。通过比较发现,国际上现行的行政程序法基本上可以分为两种模式:一类是以美国为代表的公正模式,一类是以德国为代表的效率模式。美国行政程序法注重司法权监督、分权与抗辩,基本上都是有关程序的规定,其核心是听证制度,较少涉及行政实体性问题,特别是将司法审查程序也规定在行政程序中,而没有另行制定行政诉讼法。德国行政程序法主要体现出职权主义,规定了大量的有关行政主体、当事人、实体法和特别行政行为(如行政合同与行政计划)的内容,从而形成行政组织法与行政行为法、行政实体法与行政行为法相并列的特点。5

党的十九大报告中强调,“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。但是,“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”6。从我国对行政程序的规范方面取得的成绩来看,于1989年制定颁布的《行政诉讼法》 ,从司法审查的高度对行政程序提出严格要求;1996年颁布的《行政处罚法》,明确建立行政听证制度,并明确规定不遵守法定程序的行政处罚无效;2001年国务院分别颁布了《行政法规制定程序条例》 《规章制定程序条例》和《法规、规章备案条例》,将我国行政立法行为的程序予以规范化;《行政许可法》 《行政强制法》也将行政程序作为重要的内容加以规定。这些都是我国近些年来在行政程序立法方面取得的突破性进展。从地方层面来看,2008年湖南省颁布的地方政府规章《湖南省行政程序规定》 ,成为我国第一部针对行政程序进行的专门行政立法,为我国制定统一的行政程序法典提供了有益的经验。

二、行政程序法的本质

根据通用词典的解释,“本质”是指事物根本的性质。7 行政程序法的本质,即行政程序法的根本性质,主要可以概括为以下两个方面。

其一,从本质上来讲,行政程序法是为了调整行政主体与行政相对人之间的关系。

在行政主体行使行政职权、履行行政职能的过程中,必然存在行政职权的作用对象——被管理人,亦即行政相对人。这个过程中发生的重要社会关系就是行政主体与行政相对人之间的关系。

行政主体与行政相对人之间的关系,同国家(公民全体)与公民(公民个体)的关系是不同的。“国家权力的主体可以分为归属主体和行使主体,同样道理,行政权作为国家权力的组成部分,也可以分为归属主体和行使主体。所谓行政权的归属主体,就是指行政权所有者,即谁是行政权的实际享受者;所谓行政权的行使主体,就是指行政权的行使者,即谁是行政权的实际行使者。” “由于人民是一个集合概念,是由无数单个个体构成的,因而,在绝大多数情况下,既不可能,也没有必要直接行使行政权。这样便产生了行政权的行使主体。”8换句话说,行政主体实际上是行政权的行使主体,而不是行政权的归属主体。根据现代意义上的宪法的规定,行政权的归属主体应当是全体人民,行政权的行使主体是行政主体。同时,需要指出的是,“行政权归属主体和行政权行使主体是一个矛盾着的事物,二者有着经常性的不协调,甚至明显的矛盾冲突”9。“行政权行使主体相对于行政权的归属主体而言是处于工具状态的,是归属主体完成其宗旨的一种手段。” “在民主政治体制下,行政权归属主体是一个永恒的概念,其在客观上表现出了极大的稳定性。而行政权的行使主体则是一个具有动态性和可塑性的概念。”10“行政权的行使主体是由行政权的归属主体设计并制造出来的。” “被设计出来的行政权行使主体从它诞生那天起,就受到了制约,而且始终处于受制约的状态中。”11“行使主体的行为由两个环节组成:第一个环节是对归属主体的行为环节,其可以从归属主体取得利益,可以经常地从归属主体取得需要的行动信息;第二个环节是对所处理的行政事务的行为环节,此行为是其最主要的行为环节。”12

其二,行政程序法调整行政主体与行政相对人之间的关系的方法主要是促进两者之间的协调。

上述分析说明,行政程序法的本质在于调整行政主体与行政相对人之间的关系,这一本质使其区别于行政实体法,也区别于单纯的内部行政程序法。而行政程序法调整行政主体与行政相对人之间的关系的方法主要是规范和促进行政主体与行政相对人之间的协调。也正因为如此,我们将行政程序法界定为行政主体和行政相对人在行政法律关系中所必须遵循的程序的法律规范的总和。

三、行政程序法的内容

一般认为,行政程序法一共包括六个部分,分别为:行政程序法总则、行政主体部分、行政程序一般规定、一般行政行为规定、特殊行政行为规定和附则。行政程序法总则包括行政程序立法的目的、行政程序的适用范围、行政程序的基本原则和重要概念界定。行政主体部分包括行政组织法及重要内部行政程序规定,重点对行政组织内部职权设定、职权授予、行政机构相互关系、会议制度、文件处理制度等作出规定。行政程序一般规定包括行政法律关系的当事人、管辖、协助、代理、调查、回避、证据、期间、送达、听取当事人意见、阅览卷宗、说明理由、执行等,重点规定行政主体的程序义务与行政相对方的程序权利。一般行政行为规定包括行政行为定义、内容以及一般要求,行政行为的开始、进行、终结,行政行为的撤销、废止、更正、补正,重点对程序违法的行政行为的法律责任加以规定。特殊行政行为规定主要是对行政规范、行政规划与计划、行政指导、行政合同等行政行为的程序作出规定。13 以下围绕行政程序法的主要制度内容进行讨论。

(一)受理制度

受理以行政相对方提出申请为前提,行政主体受理申请则正式启动相关的行政程序。这一制度适用于那些需要由行政主体同意才得以进行的具体行政行为,如行政许可行为、行政裁决行为、行政仲裁行为等。受理制度一般规定,对于符合法定条件的申请,行政主体必须受理,并且将受理情况通知行政相对方。认为不符合法定条件或不属于自己职权范围内的申请事项,行政主体可决定不予受理,但必须说明理由并告知行政相对方向有权机关提出申请。受理制度一般都对时限有特定的要求,例如,《奥地利行政程序法》第73条规定:“对于当事人的申请及诉愿,如行政法规无特别规定时,官署应至迟于接到申请后6个月内作出决定,不得有不必要的迟延。”我国《行政许可法》第32条规定:“行政机关对申请人提出的行政许可申请,应当根据下列情况分别作出处理:(一)申请事项依法不需要取得行政许可的,应当即时告知申请人不受理;(二)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并告知申请人向有关行政机关申请;(三)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;(五)申请事项属于本行政机关职权范围,申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的,应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请,应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”

(二)告知制度

告知制度是指行政主体在为一定的行政行为时,须将有关事项告知行政相对方的制度。这一制度是行政程序法公开原则的具体体现,有利于行政相对方获取相关的信息,明确自身目前所处的状态。早在《行政处罚法》出台之前,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行) 》 (已失效)第35条的规定就侧面反映出了告知制度的必要性,该条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知当事人的诉权或者起诉期限,致使当事人逾期向人民法院起诉的,其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算,但逾期的期间最长不得超过一年。” 《行政处罚法》的有关规定标志着告知制度已渐趋成熟,其第44条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”

告知制度的主要内容包括:行政主体要求行政相对方为某种行为或不为某种行为时,应当告知行政相对方该行为的意义以及作为或者不作为的法律后果;行政主体作出行政决定必须向行政相对方说明事实上或者法律上的根据和理由;除法律有特别规定外,行政行为在告知当事人之日起才能生效;行政主体在告知的同时,应当给予行政相对方陈述自己意见的机会;对涉及行政相对方权益的事项,行政主体应平等地告知所有的利害关系人,而不能只将这些信息有选择地告知某些人;行政主体在作出允许行政相对方申诉的决定时,必须告诉行政相对方可以进行申诉、处理申诉的机关以及提出申诉的法定期限等;在行政主体没有依法告知或者错误告知的情况下,行政相对方有权申请获得行政文书的副本。告知的具体形式可以分为公告、面告和函告。公告一般适用于行政相对方人数众多或者下落不明的情况;面告即当面以口头或书面形式告知;函告即通过邮局、网络等传媒形式告知。最为正式的告知形式是送达,法律规定必须以送达形式告知行政相对方行政处理决定的,行政主体以其他方式告知则不产生法律效力。

(三)说明理由制度

说明理由制度是指行政主体在作出可能影响行政相对方权益的具体行政行为时,应当向行政相对方说明作出这一决定的依据的制度。说明理由制度一般适用于作出行政决定之前,是一种事前告知,而且说明理由制度要求行政主体不仅要告知行政相对方可能作出的处理决定的内容,而且必须告知行政相对方依法享有的权利。

这一制度的法律意义在于:第一,迫使行政机关事先充分考虑行政行为的事实根据和法律依据,无形中对行政机关产生制约的作用,有助于限制行政自由裁量权的滥用。第二,有助于行政相对方及早发现行政行为中存在的问题,并据此采取有效措施维护自身的合法权益。第三,便于复议机关和人民法院查明具体行政行为是否违法,从而在行政相对方提出法律诉求时减少成本支出和诉讼负累。鉴于这一制度的重要性,许多国家的行政程序法对此都有明文规定。如《美国联邦行政程序法》第557条第3款规定:“一切决定……应当包括下列事项的记载:(1)对案卷中所记载的事实的、法律的或者自由裁量权的实质性争议所作出的裁定、结论及其理由或者根据;(2)有关的法规、规定、制裁、救济,或者对它们的拒绝。”德国行政程序法、法国法律以及我国的行政处罚法也有这方面的规定。 《德国联邦行政程序法》第39条规定:“……有关属于裁量决定的理由中,亦应说明其行使裁量权的着眼点。”1979年7月11日制定的《法国说明行政行为理由及改善行政机关与公众关系法》规定了下列两种行政决定必须说明理由:一是对当事人不利的具体行政处理;二是对一般原则作出的例外规定的具体决定。我国《行政处罚法》第44条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”

(四)听证制度

听证制度是指行政主体在作出行政决定之前,依法给利害关系人提供陈述和申辩的机会,在听证过程中由双方当事人对证据材料和其他特定事项进行质证、辩驳,再由行政主体依据法律和听证笔录作出决定的程序制度。听证制度的法理学基础是英美普通法中的自然公正原则。这一原则下的一个最基本的程序规则就是:任何人或者团体在行使权利可能使别人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14

听证作为一项程序制度,包括听证的适用范围、主持人、参加人、听证记录等若干方面。关于听证的适用范围,各国法律一般均有限制性规定。如《美国联邦行政程序法》第554条规定,军事或外交职务上的行为、机关充当法院代理人的案件等六类事项不适用听证程序;《日本行政程序法》第13条规定,撤销许可、直接剥夺相对人资格和地位的不利益处分等八类事项不适用听证程序;从我国《行政处罚法》第63条的规定中可以看出,除责令停产停业、吊销许可证件、较大数额罚款之外的行政处罚,不适用听证程序。

听证主持人,是指负责主持听证的人员,一般由作出行政决定的行政机关指派具有相对独立地位的本机关人员担任此职。如我国《行政许可法》第48条规定,行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人,申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的,有权申请回避。

听证参加人包括当事人及其代理人、案件调查人员、证人、鉴定人员和翻译人员等。我国行政处罚的听证当事人是指被事先告知将受行政处罚以及与行政处罚有利害关系的其他人;行政许可中的听证当事人是指许可申请人和其他利害关系人。 《行政许可法》第47条规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”

关于听证笔录的运用,从各国行政程序法关于听证制度的规定来看,都对听证笔录对行政机关最终决定的约束力作了规定,但这种约束力的程度是不一样的,有两种做法:一种是美国的案卷排他性原则,《美国联邦行政程序法》第556条第5款规定:“证言的记录、物证连同裁决程序提出的全部文书和申请书,构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。当事人交纳法定费用后,有权得到副本。”另一种是德国、日本等国家规定听证笔录对行政决定的作出有一定的约束力,但行政决定不是必须以听证笔录为根据。如《瑞士行政程序法》第32条规定:“官署为处分前,应对当事人所及时提出的重要陈述予以斟酌。”而我国《行政处罚法》第65条规定:“听证结束后,行政机关应当根据听证笔录,依照本法第五十七条的规定,作出决定。”显然,听证笔录不是作出处罚决定的依据。而《行政许可法》在其听证程序中确立了“听证笔录排他性”规则,该法第48条第2款明确规定:“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。”

(五)回避制度

回避制度是指与行政行为有利害关系的行政人员必须避免参与有关行政行为,以确保行政行为形式上的公正性的制度。在行政程序上,与行政相对人或者行政事项有利害关系的行政人员必须避免参与有关的行政行为,以确保行政行为在形式上的公正性。回避的理由一般是:行政人员是本案当事人或者当事人的近亲属;行政人员与行政事项有利害关系;行政人员与行政相对方有其他关系,如代理关系、顾问关系、雇佣关系、朋友关系、恩怨关系等,可能影响案件公正处理的;行政人员曾经作为证人、鉴定人、代理人等参与过本案的办理过程的。上述情况下行政人员之所以必须回避,理由在于,如果行政人员与行政处理事项有利害关系,就可能自觉或不自觉地偏袒一方,或者先入为主,不能实事求是地秉公执法。实行回避制度,对于确保行政人员不受干扰地依法行政,消除当事人的思想顾虑,提高政府威信,都具有重要意义。

我国目前的行政法律规范如《行政处罚法》第43条、《行政许可法》第48条等都规定了当事人、申请人、利害关系人申请回避的制度。这些问题应在制定统一的行政程序法时予以考虑。

(六)合议制度

合议制度是指行政主体采取少数服从多数的民主原则,集体作出行政决定或者裁决的制度。这一制度主要用于行政司法行为,因而与司法程序中的合议制度相似。行政的隶属性和层级性,决定了行政首长负责制更有利于行政事务的有效推进。但是,对于某些事关重大或者专业性、技术性较强的事务,单凭行政首长一人显然难以胜任。为了确保行政行为的正确性,应由公务员多人组成一定的合议组织,以类似于法院合议庭的形式作出行政决定。合议制度的具体内容是:①为了便于行使表决权,合议组织应由3名以上的单数成员组成。②行政主体应在合议组织内指定专人作为负责人,负责人是合议组织的召集人和主持人,负责人参加表决与其他人员具有同样的表决权。③合议组织在处理行政事务时具有独立性,合议组织的决定视为行政主体的决定;组织以外的成员特别是行政首长不得将自己的意志强加给合议组织,也不得以其他方式干扰合议组织的工作。④合议人员意见不统一,无法作出决定时,负责人应将合议事项交由行政主体处理。⑤合议组织应对决策过程作出记录,作出决定时,组织成员均应签名,有不同意见者应将自己的意见记入笔录。我国《行政处罚法》第57条第2款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚,行政机关负责人应当集体讨论决定。”

(七)时限制度

时限制度是指对行政主体作出的行政行为给予时间上的限制,以保证行政效率和有效保障当事人合法权益的程序制度。时限制度是效率原则的具体体现,行政程序法中关于时限的规定,便于行政主体在规定的时间内及时行使权利并承担义务,从而有利于行政程序的顺利进行,确保提高行政效率,保护行政相对方的合法权益。这一制度要求行政主体在实施行政行为,特别是实施直接涉及行政相对方合法权益的行为时,应遵守法定的时限。同时,行政相对方在作出相关行为时也必须有时间上的限制,如申请补正的时限、提出听证的时限、执行行政决定的时限等。

我国相关行政法律规范对行政主体为一定的行政行为都规定了时间限制。 《行政复议法》第27条规定:“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。” 《行政处罚法》第61条第1款规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。”

(八)参与行政制度

参与行政制度是指行政相对方和其他利害关系人在行政主体实施行政管理或者作出与自身利益有关的决定时,有权参与行政管理和行政决定的过程,从而对行政行为施加一定影响的程序制度。对行政相对方和利害关系人而言,这一制度下的“参与”具有实践性、目的性、主动性和法定性。

参与行政制度使得行政相对方不再是行政活动中被动的、附属性的“客体”,而是成为积极主动的行政法律关系主体一方。同时也便于行政主体了解各方面的意见,及时得到信息反馈,做到“兼听则明”,有利于查明事实,正确适用法律。该制度是各国行政程序法普遍规定的制度。如1996年《葡萄牙行政程序法》第8条规定:“公共行政当局的机关,在形成与私人有关的决定时,尤其应借本法典所规定的有关听证,确保私人以及以维护自身利益为宗旨团体的参与。”该法第7条同时规定:“公共行政当局机关,应与私人密切合作实行活动,设法确保私人适当参与履行行政职能,尤其应以下列形式进行:①向私人提供其所需的资料及解释;②支持与鼓励私人所倡议的活动,并接受其建议与咨询。”

第二节 行政程序法与行政实体法的关系

一、行政实体法的定义

法理学在研究法律和法律现象的过程中,依据不同的标准,将法律分为不同的种类。其中,以法律规定内容的不同为标准进行划分,法律可以分为实体法和程序法。实体法一般是指规定具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的法律。英国法学家边沁曾给实体法下过这样的定义:实体法“也称主法、主体法,与程序法对称。指规定人们在政治、经济、文化和家庭婚姻等事实上的权利义务关系的法律。如宪法、民法、刑法、婚姻法等”15。

具体到行政法领域,行政实体法指的是调整行政法律关系主体在实际上或事实上享有的本体性权利和承担的本体性义务的法律规范的总和。

二、行政程序法与行政实体法的界分

《牛津法律大辞典》中指出:“程序法这个术语在两种意义上使用。其广义解释,是同实体法相对,而大概与诉讼程序法相同,包括使实体法对当事人授予的权利及设定的义务得以主张和执行的全部法律机制。在这个意义上,程序法和实体法的区别,对于那些含有国际私法问题的案件是十分重要的。一般的规则是,当事人的权利根据他们之间的关系(如买方—卖方,侵权人—受害人) 所赖以存在的那个法律制度来决定,而所有秩序问题则受法院地法调整,即受所有提出诉讼请求的法院所在地法律的调整。在这种意义上,程序法包括司法管辖权规则,狭义程序法规则,辩护规则,证据规则和执行规则。在狭义和更严格的意义上,程序法只是诉讼程序法的一部分,包括规定提出和进行法律诉讼请求或其他程序的原则和规则,从制作传票、诉状,或其他提出诉令请求的手段开始,直到作出最后判决为止。在司法上,程序法被定义为‘使法律权利得以强制执行的程序形式,而不同于授予和规定权利的法律;它是法院通过程序来管理诉讼的法律;它是机器,而不是产品。’”16

这个关于程序法范畴的揭示,对于我们理解行政程序法同样具有指导意义。行政程序法同样具有广义和狭义之分,广义的行政程序法包括行政主体行政行为中的程序规则以及行政救济中的程序规则两个方面,而狭义的行政程序法仅包括有关行政救济的程序规则,因为在其他部门法中的程序规则就是以诉讼规则论之的。当然,行政法中的程序规则还有一层意思就是专指行政主体的行政活动程序规则,而不包括行政救济规则,正如同各国行政程序法典所规定的那样。在法治发达国家,行政程序法都有其独立的典则和体系,甚至有独立设计的法律制度,等等,这些独立的法律典则与行政实体法之间的关系以何种形式体现出来,学界似乎也没有给予太多的研究,尤其在一些程序至上的国家,行政程序法与行政实体法的关系往往被学界搁置了,而且一些国家的行政法体系实质上是由行政程序法体系构成的。

三、行政程序法与行政实体法的统一

凯尔森对程序法与实体法的关系的论述十分精辟,他认为:“机关对法律的适用中总包含了两类一般规范:①形式规范,它们决定这一机关的创造以及它们所必须遵循的程序;②实质规范,它们决定着这一机关的司法与行政的行为的内容。当人们说到法院和行政机关对法律的‘适用’时,往往只想到以上第二类规范;人们心里所想的只是由机关所适用的实体的民法、刑法和行政法。但是没有第一类规范的适用,就不可能有第二类规范的适用。调整民事、刑事或行政程序的程序法如果不同时适用,那么,实体的民法、刑法或行政法也就不能适用于具体案件中。这两类规范实在是不可分割的。它们只有在有机的结合中才组成法律。每一个像我们所称的完全的或主要的法律规则,都包含了形式的和实质的两种成分。刑法规则的(大大简化了的)形式就是:如果某一国民犯了某一不法行为,在某种方式下所指定的某个机关(法院),就应通过某种程序,尤其是根据另一机关(公诉人)的动议,针对不法行为人进行某种制裁……这样一个规范的更加明确的表述是:如果主管机关,即在法律所规定的方式下所指定的机关,通过法律所规定的一定程序,已确认一个国民犯了法律所决定的一个不法行为,那么,将针对不法行为人进行法律所规定的制裁。这一陈述清楚地展示了在实体法与程序法之间的系统关系:一方面是对不法行为与制裁的决定,以及另一方面是对机关及其程序的决定。”17行政程序法是行政法的重要组成部分,其与行政实体法共同构成了行政法的外延。虽然调整行政程序关系和调整行政实体关系是两类不同的法规范,但是这两类法规范往往相互交织在同一法律文件或者同一法律条文之中。在某种意义上,两者是统一的。一方面,行政程序法与行政实体法可以并列,正如马克思所讲的,实体法与程序法的关系就好像动物之血和肉之间的关系一样,既是两个事物又无法分开,但二者可平行地处于行政法体系中;另一方面,行政法中的实体规则都以程序规则为基础,这既表现在行政程序是行政法实体权利和义务存在的基础,又表现在行政主体的法律适用之中,任何对行政实体规则的运用都不能离开行政法上的程序规则,两者不可分割,没有行政程序法的适用,就不可能有行政实体法的适用。行政法上的程序规则,也应当成为支配行政主体与行政公职人员的一个行政法意识。

第三节 行政程序法的价值

一、规范行政行为,确保行政机关依法行政

依法行政,是行政合法性原则对行政主体为行政行为的基本要求。任何权力的行使都必然伴随着一定的程序过程,没有过程的权力就如同没有形式的内容一样,是很难想象的。但是,权力的天性是不断扩张,所以一切权力都并不当然地愿意接受程序的约束,除非这种程序具有法律上的强制力。从程序法的角度而言,限制和控制行政权力,使之规范运行,是行政程序法制的核心。

规范行政权力的运行有几种途径:一是从立法角度控制行政权。以立法的方式控制行政权虽然带有根本性,但立法本身难以对权力行使的诸多环节实施有效介入,其对行政行为的规范是有限的。二是从司法角度制约行政权。以司法的方式规范行政权也是对行政权进行监督的重要途径,主要表现为行政复议和行政诉讼,但这是一种事后的监督,不能防患于未然。三是通过行政程序立法来监督行政权。要确保行政机关依法行政,必须从行政系统内部入手,发挥行政系统内部的自我监督功能和事先控制功能,这是解决问题的关键。而事先控制机制的最重要环节就是行政程序,如行政程序中的说明理由、告知、表明身份、听证等规定,就是事先对行政行为进行规范和设计,以减少行政机关工作的失误与偏差的制度。因而,通过行政程序立法监督权力,确保行政主体依法行使职权,成为世界各国的当然选择。各国的行政程序立法都将受理制度、告知制度、说明理由制度、听证制度、合议制度、回避制度、权利救济制度、时限制度、参与行政制度等法律制度列为行政程序法不可缺少的内容,旨在对行政主体的自由裁量权进行有效控制,防止行政主体基于不正当的动机解释有关行政程序的模糊概念,规范行政行为,确保行政主体依法行政。

二、保护行政相对方的合法权益

对权力的制约和对权益的保护是统一于行政程序法之中的,如果说行政程序法对行政主体主要发挥着规范和制约的作用,那么对行政相对方则主要发挥着保护的作用。程序法的建立和完善,客观上使得行政相对人有了了解和知悉与自己相关的行政行为的权利,而且还可以通过听证会等法定程序直接陈述自己的看法和主张,不仅可以得到充分的救济,还可以参与行政决策的过程,这些都是行政相对方程序权益的具体体现。关于权益保护,传统的行政法学理论注重保护行政相对方的实体权益,而对行政相对方的程序权益关注较少。应当说,程序权益和实体权益从来都是紧密连接在一起的,程序权益是实现实体权益的前提和基础;实体权益是程序权益的目的和归宿。1946年《美国联邦行政程序法》对行政法中实体法和程序法的关系是这样阐述的:“行政法更多的是关于程序和补救的法,而不是实体法。由各个不同行政机关制定的实体法不属于行政法的对象,只有当它们可以用来阐明程序法和补救法的时候才例外。”18可见,美国的行政程序法对行政相对方的程序权益以及相关的补救措施是相当重视的。

在当今市场经济社会中,维护公民权益一方面要靠政府的主动行政去推行;另一方面有赖于社会公众的积极参与和有效监督。而公众参与行政过程的最直接依据就是行政程序法。行政程序法是行政行为的过滤器,同时也是公民合法权益的防护网,而且在相当大的程度上反映了一国法治建设的现状和水平。正如原全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生同志所指出的那样:“在现代社会,衡量一个国家的政治是不是民主政治,不能只看它的宣言和标榜,而必须观察它是否具有一套能够保障人民当家作主并且实际有效运行的程序,正是在这个意义上,可以说民主政治是程序政治,没有一套可以操作的程序的保障,任何民主的理想都只是一句空话。”19在我国的立法实践中,《行政处罚法》对行政处罚决定制作过程中裁决者的中立性第一次给予了明确的关注,同时通过具体的程序设计,使行政相对方的程序性权利得到了更为充分的保障。《行政许可法》中的听证程序,要求行政机关必须依据听证笔录作出决定,这就进一步确保了听证制度的公正性和实效性。此外,我国有关行政程序立法的行政法规、行政规章也在逐渐增加并趋于规范,这些都说明我国的行政程序法治化建设正在迈向一个新的阶段。

三、在确保公正的基础上提高行政效率

公正与效率是行政程序法的永恒话题,也最能体现行政程序法的价值追求和功能类型。据此,行政程序法的目标模式大致可以分为两类:一类被称为公正模式;一类被称为效率模式。公正模式注重对行政权力的监控和对行政相对方合法权益的保障。它的价值取向是公正优先、公民权利优先,兼顾行政效率。而效率模式则侧重于促进和提高行政效率,通过行政程序使行政机关高效合理地运转。它的价值取向是效率优先,兼顾公平,即优先考虑行政主体的工作效率,而将公民的程序性权利及其他合法权益的保障放在次要位置。一般认为,英美法系国家的行政程序法因受个人主义法律传统及普通法系中自然正义原则的影响,多采纳公正模式。英国行政程序法强调贯彻“自然公正”的原则,侧重对于公平价值的追求,属于典型的“权利保障型”。而大陆法系国家的行政程序法由于受传统集体主义思想的影响,其早期大多采用比较明显的效率模式。 1976年制定的《德国联邦行政程序法》规定了大量的简易程序,赋予行政机关很大的自由裁量权,因而《德国联邦行政程序法》在功能类型上属于典型的“效率型”。该法第五章第一节专门规定了“许可程序的加快”,这些规定的目的是提高行政主体在行政许可中的效率。如第71 a条规定:“许可机关应采取其在法律与事实上可能的预防措施,以保证程序可以在适当的期限内完成,并可按申请予以特别加快。”第71 b条规定:“(1)许可机关应根据需要,提供有关加快程序,包括相关的有利或不利结果的咨询。该条咨询可根据请求以书面方式提供,只要以该方式有意义或因涉事宜的复杂而显得较为合适。 (2)许可机关在有需要时,可在提出申请之前,与未来的申请人就下列事项进行商谈:①哪些证明和资料需要申请人呈交;②哪些鉴定和审核结论可被许可程序接纳;③为加快许可程序,可以何种方式招集第三人或公众参加;④是否有适宜将许可证所需的具体事实要件,事先提交法院予以澄清。 (3)申请一经提交,应即时通知申请人,其申请内容及申请资料是否完备,以及程序期间的计算。”第71 c条规定:“(1)在许可程序中应有公益实体参与的,主要行政机关在事实上可能及有必要的情况下,尤其在申请人的请求下,须同时通知公益实体且定明表态期限。 (2)在期限届满之后所作的声明不被考虑,除非所提到的利益已在许可机关考虑之列,应属许可机关须了解的内容或有利于作出合乎法律的裁决。”20

事实上,任何一个国家不会以极端的形式构建本国的程序法模式。一国程序法当中的具体程序设计往往兼有效率和公正的色彩,如在规定有简易程序、时效限制、紧急处理、手续合并等体现效率的制度的同时,也规定有告知、说明理由、回避、法律救济等体现公正的制度。在世界经济一体化和法律制度渐趋融合的大背景下,各国行政程序法的目标模式在总体上呈靠拢、趋同的倾向,各程序模式之间泾渭分明、相互对抗的局面已经不复存在。我国的行政程序法应该确立何种目标模式,理论界一向有争议,争议的焦点是公正与效率的主次问题。笔者认为,对于公正和效率的把握必须具体问题具体分析,在一般和普遍意义上,社会公正依然是终极性的价值目标,是确保公正与效率达到动态平衡的最为基础性的力量。因此我们赞同这样的观点:“中国行政程序法应该适应市场经济、民主政治和国际潮流的需要,从大处着眼,确立公正优先,兼顾效率的目标模式”。21 因为这样的选择,既能体现法律的最终价值目标(社会公正是法律所追求的最高价值),又符合我国行政程序法治建设的客观需要(我国的历史积弊和现实状况要求行政程序法必须加强对行政权力的控制)。在确保公正的基础上应当看到,高效行政也是行政主体正当且不懈的追求,是形势发展对行政行为提出的要求。

第四节 行政程序法的渊源

一、法律层面上的行政程序法

在我国,法律包括基本法律和基本法律以外的法律,全国人民代表大会制定的法律是基本法律,全国人民代表大会常务委员会制定的法律是基本法律以外的法律,它们都是我国行政法的基本渊源。在法律层面上,《立法法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《行政复议法》等很多法律都规定有行政程序的内容,属于法律层面上的行政程序法的渊源。

在行政立法程序规定方面,最主要的行政程序法渊源是《立法法》。 《立法法》对法律制定程序作出明确规定的同时,也对行政法规以及政府规章的制定程序作出了相应的规定。虽然相对于法律制定程序而言,其对行政法规和政府规章的制定程序规定得相对单薄,但是通过相应的援引条款和授权条款,明确了行政立法程序的规范。《立法法》第三章规定了行政法规的制定程序;第83条规定:“国务院部门规章和地方政府规章的制定程序,参照本法第三章的规定,由国务院规定。”该条就是关于部门规章和地方政府立法的授权条款。

在行政执法程序规定方面,相关的行政程序法渊源有《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等。

《行政处罚法》全方位规定了行政处罚的设定权、实施行政处罚的主体以及行政处罚的程序等一系列较为完备的法律规范,并明文规定了行政处罚法定原则。该法规定,行政机关实施行政处罚,必须有法定依据并严格遵守法定程序。其中,“行政处罚的决定”和“行政处罚的执行”两章的规定,是针对从前没有统一明确的程序规定和缺少监督、制约机制等问题所规定的程序方面的一般性规范。尽管《行政处罚法》有关行政处罚的程序规定不是一般程序法,不能适用于所有行政领域,但是,该法的颁布实施,为在整个行政领域实施依法行政,确保行政权的公正行使,确保行政相对人的合法权益不受侵害,最终制定适用于所有行政活动的一般行政程序法提供了坚实的基础。

《行政许可法》为行政许可的设定和实施确立了一系列基本原则和制度、措施,其对行政许可的实施程序进行了分门别类的架构,在“行政许可的实施程序”一章中,分别规定了行政许可的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续和特别规定六节内容,为行政主体依法、合理地行使行政许可权提供了程序保障和制度基础。特别是该法第48条第2款规定:“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。”这一关于听证制度的规定,较其他法律规范更为完善,充分体现了公众参与行政的理念。

《行政强制法》是规范政府行为的一部重要法律,和《行政处罚法》《行政许可法》并称为行政程序立法的重要“三部曲”,该法的内容涉及行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序以及申请人民法院强制执行的程序。一方面,该法从程序规则入手,保护当事人知情权等程序权利。《行政强制法》第8条规定,当事人对行政机关实施的行政强制有陈述和申诉的基本程序权利,并明确行政复议、行政诉讼和国家赔偿三种法律救济途径(第1款);当事人因人民法院在强制执行中受到违法损害的,有权要求赔偿(第2款)。另一方面,该法在保护行政相对人权利的同时,通过以下方面来保障行政机关依法履行职责:其一,明确了行政强制权的界限,对行政强制的定义、种类、设定和实施作了统一规范,确认了行政机关可以依照法律、行政法规、地方性法规的规定,享有相应的行政强制权。其二,针对目前行政强制程序普遍缺失的现状,强化了程序规定,使行政强制权更加合理、合法。同时,根据实际行政执法情况,规定了简易程序,以保障行政机关在紧急情况下也有能力履行好职责。其三,建立、健全了行政机关内部审查批准制度,完善了行政内部程序制约机制。 《行政强制法》第18条规定,行政机关实施行政强制措施前,“须向行政机关负责人报告并经批准” ;第19条规定:“情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。”其四,对违法实施行政强制的行为规定了法律责任。《行政强制法》在法律责任一章对没有法律依据、改变行政强制对象、条件、方式以及违反法定程序等违法行为规定了责令改正、处分及赔偿等法律责任。其五,规定了救济途径。因行政机关违法实施行政强制受到损害的,公民、法人和其他组织有权依法要求赔偿。

在行政司法程序规定方面,相关的行政程序法渊源是《行政复议法》。行政复议是一项法律救济制度,是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制,其目的就是防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。例如,《行政复议法》第17条规定:“行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该条对行政复议受理程序进行了明确规定。第23条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内,将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”该条是对行政复议决定程序的规定。另外,《行政诉讼法》第70条规定,对于违反法定程序的,人民法院可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。第74条规定,对于行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,人民法院可以作出确认违法,但不撤销行政行为的判决。这些规定一方面确立了司法机关对行政程序的审查权,另一方面也表明了我国立法对于行政程序的重视。

二、行政法规层面上的行政程序法

行政法规是国务院制定的各种规范性文件的总称,它是国务院为了领导和管理国家的各项行政工作,根据宪法和法律制定的有关政治、经济、教育、文化、科技、外事等各方面的规范性文件。在行政法规层面上,也有很多涉及行政立法程序、行政执法程序等方面的规定,这些可以视为行政程序法的渊源。

在行政立法程序规定方面,相关的行政程序法渊源如国务院根据《立法法》制定颁布的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》,这一系列行政法规分别对行政法规和政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释和备案等行政立法程序作出了明确规定,使得我国的行政立法程序得以健全和完善。

在行政执法程序规定方面,相关的行政程序法渊源如2016年6月修订实施的《海关稽查条例》,该条例对海关稽查的实施、处理等行政执法程序进行了明确规定。该条例第10条规定:“海关进行稽查时,应当在实施稽查的3日前,书面通知被稽查人。在被稽查人有重大违法嫌疑,其账簿、单证等有关资料以及进出口货物可能被转移、隐匿、毁弃等紧急情况下,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,海关可以不经事先通知进行稽查。”再如2016年修订实施的《公司登记管理条例》 ,该条例对公司登记的一系列相关程序进行了详细规定,例如该条例第53条对公司登记机关作出登记决定的程序进行了详细规定,该条规定:“公司登记机关对决定予以受理的登记申请,应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定:(一)对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的,应当当场作出准予登记的决定。(二)对申请人通过信函方式提交的申请予以受理的,应当自受理之日起15日内作出准予登记的决定。(三)通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提交申请的,申请人应当自收到《受理通知书》之日起15 日内,提交与电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等内容一致并符合法定形式的申请文件、材料原件;申请人到公司登记机关提交申请文件、材料原件的,应当当场作出准予登记的决定;申请人通过信函方式提交申请文件、材料原件的,应当自受理之日起15日内作出准予登记的决定。 (四)公司登记机关自发出《受理通知书》之日起60日内,未收到申请文件、材料原件,或者申请文件、材料原件与公司登记机关所受理的申请文件、材料不一致的,应当作出不予登记的决定。公司登记机关需要对申请文件、材料核实的,应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。”

在行政司法程序规定方面,相关的行政程序法渊源如2007年实施的《行政复议法实施条例》 ,该条例第34条规定:“行政复议人员向有关组织和人员调查取证时,可以查阅、复制、调取有关文件和资料,向有关人员进行询问。调查取证时,行政复议人员不得少于2人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议人员的工作,不得拒绝或者阻挠。需要现场勘验的,现场勘验所用时间不计入行政复议审理期限。”该条是对行政复议调查取证程序的规定。

三、地方性法规层面上的行政程序法

地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,以及设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下所制定的规范性法律文件的总称。

在行政立法程序规定方面,相关的行政程序法渊源如2016年修正的《江西省立法条例》,该条例分别对省人民代表大会立法程序、省人民代表大会常务委员会立法程序和设区的市地方性法规批准程序进行了详细规定。例如《江西省立法条例》第41条对听取意见制度的规定如下:“列入常务委员会会议议程的法规案,法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法规案有关问题专业性较强,需要进行可行性评价的,应当召开论证会,听取有关专家、部门和省人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整,应当召开听证会,听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、省人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。常务委员会工作机构应当将法规草案发给相关领域的省人民代表大会代表、设区的市和有关县(市、区)人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”

在行政执法程序规定方面,很多地方人大(含常委会)都出台了相关的执法条例。例如2016 年河南省人大常委会制定了《河南省行政执法条例》 ,2021年上海市人大常委会修订了《上海市城市管理行政执法条例》 ,2014年山东省人大常委会制定了《山东省行政执法监督条例》 ,等等。这些执法条例都规定了行政执法过程中应当遵守的行政程序。例如《上海市城市管理综合行政执法条例》第22条规定:“城管执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府应当妥善保管扣押物品,不得使用或者损毁,属非法物品的,移送有关部门处理。被扣押的物品易腐烂、变质的,城管执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府应当通知当事人在二日内到指定地点接受处理;逾期不接受处理的,可以在登记后拍卖、变卖;无法拍卖、变卖的,可以在留存证据后销毁。解除扣押后,城管执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府应当通知当事人及时认领。当事人逾期不认领或者当事人难以查明的,城管执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府应当及时发布认领公告,自公告发布之日起六十日内无人认领的,城管执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府可以采取拍卖、变卖等方式妥善处置,拍卖、变卖所得款项应当依照规定上缴国库。”该条对于扣押物品的处理程序进行了详细规定。

四、部门规章层面上的行政程序法

部门规章是指国务院各主管部门依职权或依授权制定的,具有国家强制力的规范性文件的总称。

在行政立法程序规定方面,涉及的部门规章如原环境保护部制定的《环境保护部规范性文件合法性审查办法》。 《环境保护部规范性文件合法性审查办法》所调整的规范性文件的范围是为执行环境保护法律、法规、国务院法规性文件和部门规章的规定,由环境保护部依照法定权限和程序制定并公布,影响环境保护管理相对人权利和义务,具有普遍约束力并能够反复适用的文件。该办法第14条对审查期限的规定如下:“政策法规司应当自收到规范性文件草案送审稿有关材料之日起十个工作日内,完成规范性文件的合法性审查工作。因涉及有关方面重大意见分歧需要协调等特殊情形的,可以适当延长审查时限,但最长不得超过二十个工作日。在审查过程中,政策法规司认为规范性文件草案送审稿涉及的法律问题需要进一步研究的,可以组织召开座谈会、协调会、专家论证会等听取意见,必要时可以组织实地调查。”

在行政执法程序规定方面,涉及的部门规章很多。例如,国家食品药品监督管理总局制定颁布、2016年10月1日起施行的《网络食品安全违法行为查处办法》中有很多相关的执法程序规定。该办法规定食品药品监督管理部门通过网络购买样品进行检验的,应当按照相关规定填写抽样单,记录抽检样品的名称、类别以及数量,购买样品的人员以及付款账户、注册账号、收货地址、联系方式,并留存相关票据。检验结果不符合食品安全标准的,食品药品监督管理部门应当及时将检验结果通知被抽样的入网食品生产经营者。通过网络食品交易第三方平台购买样品的,应当同时将检验结果通知网络食品交易第三方平台提供者。上述规定都是对网络食品进行抽样的程序规定。再如,2017年修正的《工业和信息化部行政许可实施办法》对工业和信息化部及受其委托实施行政许可的单位、省、自治区、直辖市通信管理局等单位实施行政许可的一系列程序进行了规定。对行政执法程序进行规定的部门规章还有《海关办理行政处罚案件程序规定》《国防科学技术工业委员会听证规则》《司法行政机关行政处罚听证程序规定》等。

在行政司法程序规定方面,很多国务院部门都制定了本部门的复议规则:国家税务总局制定的《税务行政复议规则》 (2018年修正) 、交通运输部制定的《交通运输行政复议规定》 ( 2015年修正) 、住房和城乡建设部制定的《住房城乡建设行政复议办法》 ( 2015年) 、公安部制定的《公安机关办理刑事复议复核案件程序规定》 ( 2014年) 、海关总署制定的《海关行政复议办法》 (2014年修改) 、国家食品药品监督管理总局制定的《国家食品药品监督管理总局行政复议办法》 (2014年) 、国家知识产权局制定的《国家知识产权局行政复议规程》 (2012年) 、国家电力监管委员会制定的《国家电力监管委员会行政复议办法》 (2010年) 、中国证券监督管理委员会制定的《中国证券监督管理委员会行政复议办法》 ( 2010年) 、 人力资源和社会保障部制定的《人力资源社会保障行政复议办法》 ( 2010年) ,等等。例如《税务行政复议规则》对税务行政复议的申请、受理、复议证据、审查和决定、和解与调解、指导和监督等都进行了详细规定,其第60 条规定:“行政复议机构认为必要时,可以调查取证。行政复议工作人员向有关组织和人员调查取证时,可以查阅、复制和调取有关文件和资料,向有关人员询问。调查取证时,行政复议工作人员不得少于2人,并应当向当事人和有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议工作人员的工作,不得拒绝、阻挠。需要现场勘验的,现场勘验所用时间不计入行政复议审理期限。”

五、地方政府规章层面上的行政程序法

地方政府规章是指省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民政府,根据法律、行政法规以及地方性法规所制定的规范性法律文件的总称。

在行政立法程序规定方面,近些年来,我国各地根据自身的实际情况相继制定了各地行政立法权行使的规则,如《山东省政府规章制定程序规定》《山东省规章和行政规范性文件备案规定》《上海市人民政府规章制定程序规定》《长沙市人民政府拟定地方性法规草案和制定规章办法》,等等。至少目前为止几乎我国具有规章制定权的地方政府都制定了规范规章制定行为的规则。此外,上海市人民政府2019年6月5日发布的《上海市规范性文件管理规定》,专门对行政规范性文件的起草、征求意见、备案等制定程序作了规定。例如其第14条规定:“规范性文件应当由制定机关组织起草。其中,专业性、技术性较强的规范性文件,制定机关可以吸收相关领域的专家参与起草工作,也可以委托相关领域专家、研究机构、其他社会组织起草。两个或者两个以上的制定机关,根据履行职责的需要,可以联合起草规范性文件;联合起草时,应当由一个制定机关主办,其他制定机关配合。”笔者认为,我国地方层面针对行政规范性文件的发布制定专门行政行为法规的做法值得我国中央立法机关注意,在我国没有出台行政程序法的情况下,制定专门规范行政规范性文件的行政行为法规则是很必要的。

在行政执法程序规定方面,很多省市都制定了相关的地方政府规章。例如,上海市近年来就制定了《上海市城市管理行政执法条例实施办法》《上海市行政处罚听证程序规定》等。其中,《上海市城市管理行政执法条例实施办法》对城市管理执法过程中的案件移送与接受、信息共享、法律文书送达、逾期或者拒不拆除违法建筑信用管理和信息公示等都进行了详细规定。值得一提的是,2008年湖南省颁行了地方政府规章《湖南省行政程序规定》 (已于2018年修正) ,各界都对其有很高的评价。有学者称《湖南省行政程序规定》“是我国第一部系统规定行政程序的立法。这部地方政府规章以推进依法行政、建设法治政府为根本立法目的,以公民的程序权利为主要内容,参与和公开构成其核心要素。湖南的尝试必将对中国统一行政程序法典的出台从路径到内容产生深远的影响”22。 《湖南省行政程序规定》共10 章,178条,内容涵盖了行政程序的原则、行政主体、行政决策、行政执法、行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督、行政问责等行政工作的方方面面,同时建立了管辖、协助、回避、公开、听证、决定、说明理由、证据、时效、阅览卷宗等一系列行政程序制度。该规定有六个方面的亮点:

一是突出了对行政决策的规范。明确重大决策必须经过调查研究、专家论证、听取公众意见和集体审议等环节,同时规定,决策机关应当定期对重大行政决策执行情况组织评估,并将评估结果向社会公开。规定了规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度、申请审查制度等。

二是突出了行政公开,明确了公开的具体内容和方式。《湖南省行政程序规定》第42条规定:“由行政机关作出决定的重大行政决策,决策机关应当在作出决定之日起20日内,向社会公布重大行政决策结果。”第82条规定:“行政机关之间办理请示、报告、询问、答复、商洽工作等内部行政事务,应当按照简化办事程序,提高办事效率的要求,承诺办结期限,并向社会公开。”第91条规定:“法律、法规和规章规定行政机关有裁量权的,应当制定裁量权基准,对裁量权予以细化、量化。裁量权基准由享有裁量权的行政机关制定,或者由县级以上人民政府制定。裁量权基准的制定程序,按照规范性文件的制定程序办理。裁量权基准应当向社会公开。上级行政机关已经制定裁量权基准的,下级行政机关原则上不再制定适用范围相同的裁量权基准。行政机关应当遵守裁量权基准。”

三是突出了公众参与。设立公开征求意见制度、听证制度、陈述申辩制度以及投诉举报制度等,确保公众参与落到实处。《湖南省行政程序规定》第38条规定:“重大行政决策有下列情形之一的,应当举行听证会:(一)涉及公众重大利益的;(二)公众对决策方案有重大分歧的;(三)可能影响社会稳定的;(四)法律、法规、规章规定应当听证的。”

四是确立了高效便民的原则。确定了当场办理、限时办结、期限分解等制度;对不作为和缓作为行为进行了界定,并规定了相应的责任追究制度。《湖南省行政程序规定》第84条规定:“行政机关应当按照高效便民的原则和本规定的要求,具体确定本机关每项行政执法事项、非行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办理时限,并报本级人民政府备案。办理的事项涉及两个以上部门的,本级人民政府应当明确规定该事项的办理流程和各部门的办理时限。行政机关应当将经本级人民政府备案的每项行政执法事项、非行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办理时限分解到本机关具体的工作机构和岗位,并编制行政事项办理流程时限表,向社会公布。”

五是创新了管理方式。重视行政合同、行政指导在政府管理和服务中的作用;要求加强电子政务建设;适当下移行政执法重心,减少执法层级;建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制,进一步完善行政机关调处民事纠纷制度。第五章规定了行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急的程序。

六是突出了行政监督和责任追究。创新绩效评估、行政问责制度,规定了无效、撤销、补正等行政行为的效力形态,建立了责任追究制度。《湖南省行政程序规定》在内容上以行政机关的程序义务、相对人的程序权利为主要特征,行政机关遵循法定程序成为行使行政权力的重要组成部分。该规定对行政行为的整个过程都有详细规定,全面有效地规范了行政行为的实施,防止行政权滥用。

思考题:

1. 什么是行政程序法?

2. 简述行政程序法的本质。

3. 简述行政程序法的内容。

4. 简述行政程序法的价值。

5. 行政程序法和行政实体法如何界分?

6. 如何理解行政程序法和行政实体法是统一的?

1 章剑生:《行政程序法学原理》,中国政法大学出版社1994年版,第37页。

2 皮纯协主编:《行政法学》,群众出版社2000年版,第198页。

3 王万华:《行政程序法研究》,中国法制出版社2000年版,第20页。

4 应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社1999年版,第488—489页。

5 参见应松年主编:《比较行政程序法》,中国法制出版社1999年版,第14—16页。

6 季卫东:《程序比较论》,载《比较法研究》1993年第1期。

7 参见商务印书馆辞书研究中心修订:《新华词典》(2001年修订版),商务印书馆2001年版,第44页。

8 关保英:《行政法的价值定位——效率、程序及其和谐》,中国政法大学出版社1997年版,第10页。

9 关保英:《行政法的价值定位——效率、程序及其和谐》,中国政法大学出版社1997年版,第14页。

10 关保英:《行政法的价值定位——效率、程序及其和谐》,中国政法大学出版社1997年版,第17页。

11 关保英:《行政法的价值定位——效率、程序及其和谐》,中国政法大学出版社1997年版,第18页。

12 关保英:《行政法的价值定位——效率、程序及其和谐》,中国政法大学出版社1997年版,第18—19页。

13 参见杨海坤:《中国行政程序法典化问题探析》,载《江海学刊》2002年第5期。

14 参见王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第152页。

15 李伟民主编:《法学辞海》(第3卷),蓝天出版社1998年版,第1941页。

16 〔英〕戴维·M. 沃克:《牛津法律大辞典》,北京社会与科技发展研究所组织翻译,光明日报出版社1988年版,第521页。

17 〔奥〕凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社2003年版,第146—147页。

18 皮纯协、姜明安主编:《行政法与行政诉讼法教程》,中国城市出版社 2001 年版,第213页。

19 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,法律出版社2003年版,第253页。

20 应松年主编:《外国行政程序法汇编》,中国法制出版社 2004年版,第191—192页。

21 姜明安:《行政法与行政诉讼法》,法律出版社2003年版,第256—257页。

22 王万华:《统一行政程序立法的破冰之举——解读〈湖南省行政程序规定〉》,载《行政法学研究》2008年第3期。