第一章 绪论
第一节 研究问题：自然灾害与社会风险
2019年11月29日下午，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力现代化建设进行第十九次集体学习。习近平总书记指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。[1]我国是自然灾害频发的国家，党中央、国务院始终高度重视我国应急管理和防灾减灾救灾工作，持续调整和完善灾害应急管理体系，不断提高我国应对自然灾害的能力。当前，中国特色社会主义应急管理体制机制在防灾减灾救灾实践中充分展现出制度优势、组织优势和资源优势，为我国经济社会健康持续发展做出了重大贡献。
然而，我们也必须承认自然灾害仍然是我国公共安全面临的重大挑战之一。人类历史发展过程总是伴随着各种各样的灾害事件，自然灾害成为人类社会生活的基本组成部分。我国疆域广阔，气候多样，传统上以农业生产方式为主，民众因地制宜形成了“小聚居”的基本格局。传统中国的地理、经济和社会特征使得各类自然灾害事件具有更高发生频率和更强的社会破坏力。回顾中国历史，自然灾害既影响了普通民众的安居乐业，又对王朝政治统治的延续和政治稳定产生直接影响。王朝的统治有时因灾而兴，又因灾而亡。可以说，自然灾害及政府防灾减灾救灾实际效果对中国政治统治稳定性和治乱循环周期产生重大影响，甚至成为影响政治稳定的关键因素。
直到今天，我国仍然是世界上自然灾害最为严重的国家之一。自然灾害种类多，分布地域广，发生频率高，因灾直接经济损失和人员伤亡规模大，灾情复杂，是我国基本国情。自21世纪初开始，作为国家现代化和工业化的后果之一，全球变暖的趋势已经引起世界各国政府的高度关注。全球气候变化对自然灾害的发生带来显著影响，以极端天气为代表的新一轮自然灾害周期已经开始，世界各地已经进入自然灾害多发、高发周期。改革开放以后，随着我国城市化、工业化的快速发展，人类活动尤其是破坏性的人类活动对我国自然环境造成的负面影响正在逐步显现。无节制的围湖造田、开发区建设、城市化、滥伐树木等问题破坏了自然生态平衡，加剧了各类自然灾害事件的破坏力。自20世纪80年代以来，我国的旱灾、水灾、地震、滑坡、泥石流、风暴等灾害事件发生频率、发生规模、影响范围都有所增加，因灾直接经济损失逐年扩大。在20世纪50年代，我国因灾直接经济损失年均476亿元（按照1990年可比价格计算），90年代上升为年均1064亿元。20世纪90年代以后，我国因灾直接经济损失规模明显增加，年均受灾人口3.7亿人，农作物受灾面积49333.3千公顷，因灾倒塌房屋418.2万间，紧急转移安置人口400多万人，因灾直接经济损失超过1000亿元，分别比20世纪80年代同期高出20%、20%、70%、100%、200%。[2]
进入21世纪后，我国因灾直接经济损失规模越来越大，且逐年增加。2008年更是“灾害高发年份”，尤其是汶川特大地震造成了巨大经济和人口损失。据统计，2008年全年各类自然灾害共造成约4.7亿人次受灾，死亡88928人，紧急转移安置2682.2万人次；农作物受灾面积39990千公顷，其中绝收面积4032.2千公顷；倒塌房屋1097.8万间；因灾直接经济损失高达11752.4亿元。[3]2013年，各类自然灾害共造成全国38818.7万人次受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人次紧急转移安置；87.5万间房屋倒塌，770.3万间房屋不同程度损坏；农作物受灾面积31349.8千公顷，其中绝收3844.4千公顷；直接经济损失5808.4亿元。[4]2014年，各类自然灾害共造成全国24353.7万人次受灾，1583人死亡，235人失踪，601.7万人次紧急转移安置，298.3万人次需紧急生活救助；45万间房屋倒塌，354.2万间不同程度损坏；农作物受灾面积24890.7千公顷，其中绝收3090.3千公顷；直接经济损失3373.8亿元。[5]2015年，各类自然灾害共造成全国18620.3万人次受灾，819人死亡，148人失踪，644.4万人次紧急转移安置，181.7万人次需紧急生活救助；24.8万间房屋倒塌，250.5万间不同程度损坏；农作物受灾面积21769.8千公顷，其中绝收2232.7千公顷；直接经济损失2704.1亿元。[6]2016年，各类自然灾害共造成全国近1.9亿人次受灾，1432人因灾死亡，274人失踪，1608人因灾住院治疗，910.1万人次紧急转移安置，353.8万人次需紧急生活救助；52.1万间房屋倒塌，334万间不同程度损坏；农作物受灾面积26220千公顷，其中绝收2900千公顷；直接经济损失5032.9亿元。[7]
近年来，我国仍处在灾情多发、高发、损失重的灾害周期内。据民政部核定，2017年，我国各类自然灾害共造成全国1.4亿人次受灾，881人死亡，98人失踪，525.3万人次紧急转移安置，170.2万人次需紧急生活救助；15.3万间房屋倒塌，31.2万间严重损坏，126.7万间一般损坏；农作物受灾面积18478.1千公顷，其中绝收1826.7千公顷；直接经济损失3018.7亿元。[8]2018年，我国各种自然灾害共造成全国1.3亿人次受灾，589人死亡，46人失踪，524.5万人次紧急转移安置；9.7万间房屋倒塌，23.1万间严重损坏，120.8万间一般损坏；农作物受灾面积20814.3千公顷，其中绝收2585千公顷；直接经济损失2644.6亿元。[9]据应急管理部披露，2019年我国各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾，909人死亡失踪，528.6万人次紧急转移安置；12.6万间房屋倒塌，28.4万间严重损坏，98.4万间一般损坏；农作物受灾面积19256.9千公顷，其中绝收2802千公顷；直接经济损失3270.9亿元。[10]从改革开放以来40多年的灾情统计来看，各类自然灾害仍然是我国公共安全的主要挑战之一，对国民经济健康稳定运行和人民群众生命财产安全造成重大威胁和重大破坏（见图1-1）。
图1-1 1989-2019年因灾直接经济损失统计图（单位：亿元）
自然灾害将自然界残酷的一面展现在人类面前，也将人类的各种行为展露无遗。在自然灾害面前，人类既有众志成城、互帮互助、共渡难关的社会“良善”，也有乘机发财、趁火打劫的人性“弱点”。政府灾害管理不仅需要应对自然世界的破坏力，还需要应对社会中“人”的破坏力。通常，自然界的破坏力在自然灾害暴发时刻大部分已经“释放”，而自然灾害引发的“人”的破坏力才刚刚开始。以唐山大地震为例，在震后废墟上我们不仅看得到解放军战士、救援志愿者和当地民众不顾生命危险救援受灾民众的故事，也会看到有人涌入城市抢粮食，甚至从遇难者身上拿走财物的丑恶行为。[11]2008年5月12日14时28分，四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县映秀镇发生里氏8.0级特大地震。一方有难，八方支援，党中央、国务院、各级地方政府、社会各界举国同心，全国军民奋力抗震救灾。但是，在地震灾区，一些灾民却哄抢救灾物资。据媒体报道，截至2008年6月16日，中国扶贫基金会在物资发放过程中，因发生了灾民哄抢救灾物资的情况，共计价值6万余元物资不知去向。[12]
自然灾害会直接破坏社会经济系统，危及政府管理能力，如果应对不力，会使政府管理受到挑战。[13]灾害不仅造成直接经济损失与大规模人员伤亡，还关系到政治统治秩序、社会稳定和灾区民众对未来的安全预期，进而影响民众对政府的信任与合法性认同。在历史上，救灾不力可能导致饥民四起，民众流离失所，甚至出现啸聚成寇或者揭竿而起的现象。即使在现代社会，灾害也会破坏社会控制体系和政府治理能力，甚至引发社会冲突等。据报道，2010年海地大地震发生后，大约4500名重犯越狱出逃。这些罪犯越狱后不久，海地太子港的暴力事件就开始不断增多，而且逐步升级。这之前，还仅仅是因为灾后初期缺少食品和饮用水，出现过灾民哄抢当地倒塌超市物资的情况。另外，海地当地的一个武器库被暴徒洗劫，至少5名当地警察被暴徒打死。[14]从救灾实践的历史和现实来看，政府和社会在积极救灾的同时，如何确保灾区社会秩序、防止灾区社会陷入混乱局面仍然是灾害应急救援和响应工作必须面对的紧迫问题。
在灾害应急救援和响应的过程中，高效的救援与重建工作、防范各类社会风险、维护灾区社会稳定已经成为世界各国自然灾害管理的重要目标。在自然灾害背景下，稍不留意，一个小问题就可能会演变成一场大规模人群聚集事件，进而引发哄抢物资、群体暴力等社会问题。自然灾害发生后，灾区如果没有和谐、稳定的社会秩序，灾后恢复和重建工作将面临很大困难和复杂问题。自然灾害的破坏“能量”是如何向社会转移的？政府在全力救灾时为何会遭遇民众的不满和集体抗争？哪些因素影响了灾区民众的集体抗争行动？我们需要针对自然灾害情境下民众集体行动的过程和机制进行深入研究，揭示自然灾害社会风险的“显性化”过程与发生机制，找到各种诱发灾区社会风险的因素，从而为自然灾害管理特别是灾后社会安全管理和风险治理提供理论参考。