三、本研究的侧重

赋役制度史与财政史两种取向并不是非此即彼的，只是各有侧重，而上述研究也普遍结合了两者。事实上，田赋的财政史分析需以制度阐释为基础，而对于制度的理解也离不开财政层面的结构性分析。本书试图结合两者，既呈现田赋制度的复杂性与多重性，勾勒其演进之脉络；也将制度放在各级政府的财政运作中来理解，由此讨论清代的财政管理与国家治理等问题。

从时段来看，在既有研究中，赋役制度基本上是一个明清史问题，极少与1840年以降的晚清史、近代史相联系。这显示出两个时段的研究者的关怀与问题意识相当不同。在晚清财政经济的相关研究中，论者多关注咸同以降的新式税种（如厘金、洋关税），和洋务运动中兴起的近代工业、交通运输业，鲜有关于田赋这一传统税源的专门探讨。因此，既有研究给人的大体印象是，自雍正朝的摊丁入地、耗羡归公之后，清朝的田赋制度便不再有大的变动。但事实上，若从制度层面来看，作为田赋重要组成部分的漕粮，其征收、解运方式在太平天国战争前后发生剧变，由此导致明清以来漕务的整体性变革。而在财政层面，同样是在咸同年间，各省普遍对19世纪初已不合时宜的地丁、漕粮收支章程进行了合理化调整。至甲午、庚子以降，政治、外交失败导致清朝的财政收支平衡被打破，新增的赔款、外债、新政开支对于田赋收支的影响同样剧烈。因此，咸同以迄清季的60余年，实为田赋制度变革的重要阶段，其间的因革损益尚待细致的梳理。

从既有的论题来看，赋役制度史研究的主要工作，仍是利用政书、奏议等，考释全国性的田赋经制、规章，而对各地动态的制度实践，由于资料的分散与研究的难度，则明显关注不足。事实上，正如前文所述，制度的双重、多层构造或曰经制与实践之间的脱节，正是清代中后期田赋制度的显著特征。在既有研究中，除民间完纳与州县征收这一课题积累较为丰富外，其余的制度实践则鲜有深入的探讨。笔者认为，田赋制度的内涵并不仅限于征纳，从中央到地方各级的田赋管理便是重要的课题，其中最为关键的州县一级的收支管理尤其值得深入讨论，而这也是既有财政史研究的薄弱环节。[24]

迄今为止的绝大多数清代财政史研究，几乎等于国家财政史，或中央—省财政关系史。多数的相关研究只有一种“中央的视野”，而缺乏从省乃至州县政府的角度来观察整个财政格局的“地方的视野”。一个尚待回答的问题是，在理论上一切收支均属“中央财政”，不应存在“地方财政”的清代，地方各级政府如何解决经费问题，各级之间又存在怎样的财政关系。如果我们还不了解州县至省级政府如何获取并分配社会资源，又以何种方式上与户部代表的中央、下与县以下各类业户打交道，那么既往研究中的一些重要结论很可能是不完整的，甚至是不准确的。试举一例，晚清督抚专权说至今仍是主流的观点，如就财政而言，督抚若能专擅所在省份之财权，前提自是掌握省以下州县之经费收支，然此实大有疑问。由本书第一章讨论的嘉庆二十五年（1820）清查陋规一事所见，当日地方政府大量依靠经制外的收支。因此，不仅户部无法控制外省的陋规、摊捐收入，督抚也不了解州县收入的“详细曲折”。清查的失败，正说明集中财权之不易，中央—省—州县各级之间的“包征包解”模式，才是财政管理之常态。

在清代的田赋管理中，州县政府的作用至为重要。当日的田赋管理以高度中央集权为原则，然实际运作中多呈现分散性。田赋正项完全属于中央财政，户部通过奏销、解协饷等制度，严格控制其征收与解支。这种远距离的控制又需通过地方政府来实现，其中州县承担着最重要的职能，拥有田赋征收、经管以及初次分配等重要事权。因此，州县官在名义上不过是中央财政在地方的代管人，实际上却拥有不小的操作空间。如钱漕虽有额定收数，但州县普遍按照地方惯例，以更高的价格征收，并在地方各级中分配田赋盈余。此外，州县以各种方式挪移、欠解和亏空田赋正项，也是当日之常态。因此，研究田赋制度的运作，需以州县一级田赋管理为先，重建其与省一级的督抚司道之间的财政关系。

另一方面，州县的钱漕征解又与国家的财政状况、中央—省级政府间的田赋分配紧密相连，前者实为后者之基础。关于此点，本书以大幅笔墨讨论的19世纪江苏的漕粮征运与交仓漕额问题便是典型的例子。自道光后期（1840—1850）起，江南的漕务浮费空前膨胀，极大提高了漕粮河运之成本，以致江苏州县历年捏报灾歉，减少起运的漕额，终于造成京师仓储告急。户部因此自上而下推动漕粮海运，要求江苏以海运节省之浮费筹补亏缺，将漕粮足额起运。道咸之交，漕粮海运一度实现了户部减费裕漕的设想。但咸丰三年（1853）起，海运便基本丧失了筹补仓储、库储之机能，漕粮亏短的趋势并未得到扭转。同治初年，江苏漕额虽经大幅核减，然直至19世纪末，该省起运漕额仍常年亏缺三成以上。这主要是由于，户部、督抚关注的只是中央与江苏之间的漕粮分配，他们无意从最基础的田亩清丈入手，彻底厘清州县一级的漕粮征解，而后者才是前者之基础。因此，本书试图从中央与省、省与州县这两组财政关系的相互关联中，讨论清代田赋制度的运作。

笔者在此处使用了“省”与“州县”来界定财政层级，但仍需厘清的关键问题是，在当日的财政结构中，何为“地方财政”。在明清史研究中，各先进勉强以田赋中的“起运”“存留”来划分中央、地方财政，但同时又强调，存留并非严格意义上的地方财政。[25]这一定义显然只针对经制财政，且忽视了耗羡归公等重要的制度变革。而在晚清史、近代史研究中，学者们普遍认为，清代的地方财政形成于咸同以降，此为督抚领兵筹饷、财权下移的产物，标志着中央集权财政体制的瓦解。所谓地方财政，以厘金为主要收入来源，由督抚及各类局所支配。[26]该观点较多地强调咸同以降的变局，但忽视了前后的连续性。而且，这一定义同样无法回答，在财政上高度中央集权的清代，地方政府（尤其是州县）如何解决额定经费不足的问题。咸丰军兴以前，督抚至州县各级难道不存在可以自由支配的经费体系？

笔者认为，所谓“地方财政”应从当日的财政结构中来理解。在清代高度中央集权的管理模式下，理论上一切财源均属中央财政，地方不应有独立的经费收支。各级政府的所有收支均由户部通过奏销与解协饷制度来控制，这表现为每一笔开销均有其“例”，每一笔合于例的款项均有确定的“额”。从中央集权的理念来看，符合这样的例与额的财政便是清朝财政的全部，即后人所说的“中央财政”。但该部分财政较少随社会经济条件的变动（如物价上涨、人口增长、银价波动）而调整，即有调整，也颇为缓慢、被动。因此，它呈现出固定化的倾向：并非绝对静止，但始终试图遵循某一“额”与“例”。笔者认为，“额”与“定”是最能代表这一财政体系特征的关键词，因此称其曰“额定财政”或“经制财政”。与之相对的经制外的、非法定的财政体系，便是“额外财政”。[27]这一财政体系相对游离于户部控制之外，由地方各级官员进行支配，尽管必要时中央政府仍可干涉。在这一意义上，额外财政虽无地方财政之名，却有“地方财政”之实。

如何借助后出的“地方财政”概念，来理解清代财政高度集权管理之下地方政府的收支，仍是相关研究中的难题。正如论者所言，“地方财政”的概念，至少需放在明清以来赋役制度与社会经济的演变中动态地理解。[28]时人对于这一问题的观察与反思，尤其值得研究者注意。

同治十一年（1872）刊刻的湖南《衡阳县志》之“赋役志”中，作者详细开列了地丁钱粮、漕粮、南米正耗额数，但此后笔锋一转：“右所列皆律令也，官民所见行共知者，大异于此。”他写道，衡阳每岁额征地丁钱粮、漕折等银42500余两、南米等米12969石有奇，然此赋役全书所载者“徒具文耳”。官吏仍可于此外“违例浮收”，其额数“虽视官吏廉贪能懦为多寡，数有增损，不可胜纪”，“而积任承袭，亦自有授受，廉者恃以自给，贪者无厌，或别求聚敛”。[29]不同于同时期的绝大部分方志，作者直率地道出：额征代表的“律令”不过是具文，缘“州县之征收，久与律令悬绝”。实际征额视官吏个人而有增减，但亦有大体之惯例，廉吏足以维持衙门运转，贪者则别求聚敛，中饱私橐。其中“律令”、《赋役全书》代表的即笔者定义的“额定财政”，而来自于浮收、可为州县公私之用者，则相当于“额外财政”。

在19世纪70年代的方志作者看来，两者悬绝久矣。笔者认为，此种悬绝大约始于耗羡归公后的18世纪后期。雍正朝将私征之火耗限以一定额数，提解藩库，用于地方官员的养廉银及公费开支，建立起一套相对合理的地方经费体系，或可视作法定的地方财政。然至18、19世纪之交，这一地方财政体制已名存实亡，地方各级的行政经费普遍依赖陋规、摊捐代表的额外财政体系。就全国范围而言，该体系以田赋盈余为最主要的收入来源。如咸丰八年（1858）湖南巡抚骆秉章所称：

这意味着，整个清代中后期，由州县等级政府自行支配的田赋盈余，相当程度上发挥着地方财政的作用。[31]因此，田赋制度实际上是在额定与额外、中央与地方两个财政体系内运作的。而且，后一体系对于理解田赋制度更为重要，因各地制度实践中区别于定章的部分，多与此相关。

由此，本研究将在中央、省、州县各级的财政运作中，理解田赋制度之多重构造，特别注意经制之外的地方实践。具体而言，各章将讨论以下一些主题：州县政府依靠何种群体、以何种方式征收田赋；地丁、漕粮以何种形式征收（银、钱或米石），其征价如何确定，又受何种因素影响，长期的变动趋势如何；不同身份的业户的田赋负担存在何种差异；田赋的支出结构，州县政府如何起解正项、分配盈余；19世纪以降中央政府的田赋收入的变动趋势（正项的亏缺与附加税的加增）及其原因；户部对于漕粮、地丁收入的管控能力与方式。从以上角度来看，田赋制度在清代中后期经历了怎样的变革与延续。