第二节 回应政策争议：挑战与需求
政策争议司空见惯，与前节提到的例子类似的争议场景数不胜数。它们的大量出现有多方面的原因，其中重要的一点是政策环境的转变：一方面，社会利益分化日益明显，人们越来越敢于表达、坚持自己的利益诉求和价值观追求，并尝试采用各种方式去对政策制定施加影响；另一方面，无论是政府还是社会对多元的诉求都更加宽容，政策过程很难再封闭起来，扩大政治参与成为大势所趋，但决策者在决断时也更加犹豫不决。
关于政策争议乃至更为广义的公共冲突，国外有不少研究，学者们对冲突的功能、特点、规律等进行了深入考察[15], 20世纪末公共冲突解决领域的兴起为应对政策争议提供了一套可行的理论和策略[16]。近年来，国内也开始对公共冲突也有了专门的研究[17]，至于冲突解决方面的研究和应用还刚刚起步。就如何应对政策争议，国内学者先前较有兴趣的是相关方或行动者的策略[18]。这里更关注的是政府决策者的决策模式及获得的决策支持，因为在中国，面对政策争议时政府决策者的行动和策略才最为关键。
一 应对政策争议的常见决策模式及其局限
我国的政府决策者[19]在应对政策争议时有一些常见的决策模式。决策模式在这里不同于更为广义的决策体制，也不是更为狭义的决策结构、决策方式或决策机制[20]，而是专指政府决策者考察争议、获取相关信息并做出决断的基本策略。在此将其大致归为三类。
第一类是决策者独断的模式，决断比较主观、过程相对封闭，决策者能够快速地做出决策。早期常见的模式是自上而下的利益分配，即由决策者对各方利益及诉求的重要性进行审视、评判、排序和取舍，必要时放弃较次要的方面。这种做法有其特定的历史背景，在某种特定的情境中也有其价值和效用。但其副作用也相当明显，尤其是在各方诉求分量相当、难于取舍之时，此外这种武断的做法在当前的时代背景下也难以被相关方所接受。近年来出现的一种模式被学者概括为“决策删减—执行协商”[21]，即由于面临危机引致的上层或舆论压力，决策的时间与环节受到压缩、简化，甚至删减，决策者快速审视形势，然后根据自己的判断迅速提出一个解决方案，而各方力量在政策执行阶段有更多的时间配置，在政策执行阶段进行协商与讨价还价。这种模式是针对现阶段我国公共政策治理和政府运作环境的一种调适，短期内仍将延续，但它也存在明显的问题——前期对政策争议的处置过于主观和仓促，政策质量受损，虽然政策争议在后期一定程度上被吸纳，但往往难以扭转先前有缺陷的政策框架。
第二类是基于公共参与的决策模式。决策者在信息吸纳上有一定的开放性，但关于各方利益的权衡、取舍和折中则仍由决策者主导。公共参与是指在公共决策过程中，政府相关主体邀请、鼓励利害关系人和一般社会公众，就决策所涉及的有关关切提供信息、表达意见、阐述诉求、发表见解，进而提升立法和决策公平性、正当性与合理性的一系列机制。20世纪后期以来，公共参与在学术界引起关注并涌现了大量实践[22]。在我国，行政立法、价格调整决策、重大项目的风险评估等已经初步实现了公共参与的制度化[23]。公共参与有助于提升决策的正当性、公正性和合理性。但在公众意见有明显的分歧，就相关议题出现较大的争端和冲突时，仅有公共参与是不充分的。公共参与本身不构成完整的争议应对策略。因为绝大多数公共参与过程中只有利益表达环节，没有充分的利益博弈，更缺乏利益协调环节，最终仍依靠决策者听取意见后较主观地做出决断。现实中政策制定者要么面对众说纷纭的观点和明显的利益分歧左右为难，要么采取某种折中，导致各方均有不满，常常难以使满怀期待的参与者信服。长此以往，不但公众也会由于失落降低参与的热情，同时也会给政策制定者带来挫折感，使其对公共参与更为消极。
第三类常见决策模式是体制内的政策协商模式。即在利益吸纳上保持开放的同时，将决策建立在一定的协商基础上。目前我国在宏观政治决策层面有制度化的政治协商，在微观的社区层面开始试图通过社区议事厅等制度将协商制度化[24]，在中观的政策层面，协商开始得到越来越多的关注[25]。近年来，在一些重大改革措施出台以及争议较大的政策的制定过程中，决策机关会“广泛而深入地”征求各部门、各地方和专家学者的意见，反复沟通协商，多轮修改政策草案，最后出台相关政策。例如在新医改政策制定、产业政策制定、五年规划编制中体现了不少协商要素，通过吸纳各主体的意见，实现某种程度的“模糊共识”、“共识型决策”或“集思广益”[26]。在社会政策立法过程中，权力、地位和资源不对等的参与者之间也有制度化的协商和领导间的私人沟通协调[27]，有利于促进政策共识。现行的体制内政策协商决策模式无疑有民主的一面，然而相关的经验研究也证实了如此容易导致政策过程的停滞、决策结果的折中和模糊[28]。其问题在于，尽管文件起草部门在听取和研判各方意见，但各方的观点始终缺乏面对面地碰撞和交锋，缺乏直接、坦诚的质疑、辩驳和协商，欠缺各方直接参与的共识构建环节。文件的起草者的确在倾听，人们的认识也在深化，但对各方意见的取舍却主要靠草案起草组和上级领导来拿捏。单听某一方的意见，似乎都言之有理，如果有相反意见，听上去也有其道理，起草者可能斟酌后又会把先前加上的内容删除或软化。经过多轮反复征求意见，常常导致较有争议的内容或条款被去掉或虚化，最后很可能出台无关痛痒的政策方案。
总之，在政策争议非常明显的情境下，决策者独断以及基于公共参与的决策模式虽有其逻辑和特定场合下的效用，但在整合各方合理诉求、吸纳或协调各方利益的方面仍有不足。协商共识是一种较优的模式，在基层也逐渐推广，但在政策层面有意识、制度化的运用还不足，另外前述的政策协商还是重在体制内协商，社会上的意见缺乏直接的、面对面的对话机会，最终的决策取舍也有主观化、妥协化的倾向。实际上决策者对直接发起社会层面上的公众参与和协商总有顾忌、信心不足，这进一步限制了它的应用、普及和推广。
二 共识导向的政策制定及其难点
政策争议在任何国家都很普遍，但由于基本制度和决策体制的不同，各国应对政策争议的制度举措有较大差异。某些西方国家有更为多元的决策系统，一些大的政策争议体现为各方力量在政治舞台上的竞争和博弈，或者某方在角力中赢得上风，或者各方实现某种程度的均衡，抑或在政治极化中形成僵局。随着社会的变迁和社交媒体的兴起，这套体系近年来也出现了政治瘫痪、短期行为、政治极化问题[29]。
与之相比，我国的政策制定系统有明显不同——尽管有着多样的群体利益或诉求，但决策体系并非多元，而是强调集中统一的领导与决策。在此背景下，尽管充分的公共参与是非常必要的，但化解政策争议不能只依赖相关方的公开争斗和讨价还价，而更多地需要决策者能够深入地认识并明智地处理政策争议，在各方合理的诉求基础上尽可能将政策制定建立在共识的基础上。中国面临的挑战是，有解决问题的国家意志和能力，但缺乏有效获取社会多元意见并整合成政策方案的具体渠道和方法。加之政策争议及其化解具有高度的复杂性，好的解决方案远非显而易见。
就政策争议而言，最理想的解决方案可谓是各持己见的当事方和政策制定者形成政策共识或至少某种程度的共识。对于当事方来说，共识意味着各方都能得到相对满意的结果，其主张和诉求得到积极回应；而对于政策制定者来说，基于共识的解决方案强化了决策的正当性，争议或冲突带来的负面效应得到遏制或消解，其结果能够更好地被相关方认同，因而也具有稳定性和可持续性[30]。然而，共识导向的政策制定也有相当大的难度，其困难如下[31]。
第一，需要全面梳理有争议的议题以及各方利益和诉求。政策冲突涉及的议题往往复杂，议题牵涉到诸多领域。由此，政策争议的解决覆盖多方利益、跨越多个政府部门，他们各自代表局部利益或者某一方面的公共利益，或者反映了某种独特的政策视角。现实中，这些利益和诉求是通过不同渠道表达的，难以汇总，且各相关方的能力和资源不均衡，有些群体特别是弱势群体缺乏主张自身利益和诉求的渠道和能力。
第二，需要获取并辨识各方的论证逻辑和论据。无论公开征求意见还是分别调研各方的看法，决策者都会面临纷乱的利益和诉求差异以及各方经常相互矛盾的论据——不少观点看似皆有道理却又不乏矛盾之处。每方都有自己的诉求，观点相互冲突，各方经常选择性地使用论据，论据还可能被其利益所扭曲。决策者眼前千头万绪，却无力进行系统的梳理、分析和辨识，决断时左右为难。
第三，各方沟通和对话的困难。无论是梳理争议的诉求还是辨识其论证逻辑和数据，政策制定者不能只听取一家之言，也不能只是分别去听取意见，各方的看法和见解需要碰撞和彼此质证，这就需要相关方的直接交流和对话。此外，解决政策争议仅靠自上而下的安排是不够的，需要各方某种程度的认识转变，加强相互理解、增进社会学习，这同样需要沟通和对话。然而，社会上往往缺乏制度化的沟通与对话平台。
第四，常常需要面对高度的专业和技术复杂性。政策争议还常常困扰于专业上的复杂性和科学上的争议。以散煤治理的政策冲突为例，某地区的散煤用量到底有多少，散煤到底带来多少污染，各类替代措施（如洁净煤、气代煤、电代煤）的技术可能性如何、成本多高，散煤是否可以转化为洁净煤等，都是讨论中难以回避的问题，本身又具有很强的专业性，甚至在专业领域也有针锋相对的看法和解读。由于常常出现专业知识和利益交织在一起的现象，专家的介入还可能面临相关方的质疑。
第五，怎样缩小分歧，如何协调各方利益。面临复杂的利益格局和政策争议，无论是决策者还是当事方都希望在总体的政策目标下，尽可能地寻求各方可接受的和公平的政策，尽力寻求各方的共赢。然而大家利益分歧，各持己见，如何回应各方的合理关切、缩小分歧、扩大共识、形成共赢，是个艰巨的挑战。
第六，如何做到在政策争议中有所作为，实现决策者的政策目标。我们希望达成的政策共识，不应当是“和稀泥”，政策应该能够解决决策者关注的问题，而不是无所作为、不了了之。在协调各方利益的同时，还应当有助于实现决策者的主要政策目标。
上述各个难点涉及群体层面的沟通对话、利益辨识、证据梳理、技术支持、寻求共识。显然，对于政策制定者而言每项工作都绝非易事。解决政策争议的难度和过程的复杂性并非决策者可以单独驾驭，他们需要得到相应的支持。那么我们自然要问，在政策争议场景下，在决策体制难以做出相应调适的情况下，政策分析能提供决策者所需的支持吗？
三 政策分析的新挑战
由此便引出了本书的核心问题：在政策争议和公共参与时代，政策分析如何帮助决策者更全面、深入地理解政策议题所涉及的利益和价值冲突，如何帮助决策者更有效地吸收和利用公共参与的成果，从而做出更加公平和民主的决策？这种新型的政策分析的理论基础和技术关键是什么？如何使之可操作化？特别是在考虑本土情景和制度基础的情况下，如何使这种政策分析嵌入实际的政策过程之中？
在接下来的第二章我们将会看到，传统的技术性政策分析远不能应对政策争议带来的挑战，决策者很难指望传统的政策分析辅佐其做出明智、公平、以共识为导向的决策。其中的一个明证就如本书前言中所述，至少从舆论上看，政策专家的社会评价已经大不如前，知识权威曾经拥有的光环在褪色，政策专家引起的争议往往大于赞誉，这可能是世界性的现象。第二章就详细讨论传统政策分析面临的挑战，并引出第三章的新型政策分析，特别是协商式政策分析。我们将意识到，在难以回避的政策争议场景下，协商式政策分析能够架设起从纷争到共识导向的决策的桥梁，为化解政策争议提供新的途径。
[1]国外有政策争议（policy dispute）和政策冲突（policy conflict）两种用法。dispute和conflict大体同义，但后者的对抗性更强。与其他冲突或纷争相比，政策领域的争议或冲突相对较为平和，特别是在我国，较少出现激烈抗争，因此本书统一采用“争议”和“政策争议”。如后文所述，在讨论最近几十年兴起的一个研究领域public dispute resolution的时候，国内学者已经习惯用“公共冲突解决”来指代。因此，本书在涉及该研究领域时，仍沿惯例使用“公共冲突解决”和“冲突解决”这样的术语。详细的解释可参见笔者前著，李亚：《创造性地解决公共冲突》，人民出版社2015年版，“前言”。根据此界定，本书的政策争议是指某项政策制定中的不同政策主体或相关方之间的诉求冲突，而非不同政策之间的矛盾或冲突（后一种理解例如：任鹏：《政策冲突中地方政府的选择策略及其效应》,《公共管理学报》2015年第1期），不是人们日常理解的“政策打架”。
[2]中央支持深圳充分利用经济特区立法权进行探索，赋予深圳在人工智能、无人驾驶等新兴战略领域和产业的先行先试权。由此，深圳市人大常委会将制定《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》列入2021年工作要点和立法工作计划，并通过了相关立法，立法过程和草案征求意见中相关条款有较大的争议，笔者参与了相关咨询和讨论。
[3]当然，规制政策不只有立法这一种形式，除了人大立法和行政立法，还以规范性文件、技术性文件或标准等形式来体现。所以说，智能网联汽车的规制涉及一个政策体系。这里的探讨只集中在立法层面。
[4]无人机规制的协商式政策分析详见本书第八章。
[5]关于散煤治理的协商式政策分析详见本书第八章。
[6]相关实践案例见第七章。
[7]鉴于本书针对国内读者，因此将主要关注中国的政策争议场景和在中国的实践。本书的理论框架和绝大多数讨论也适用于国外的政策环境。协商式政策分析运用于不同政治体制、政策系统时，在侧重点和操作上有所不同，这将在笔者的其他论著中讨论。
[8]哥伦布日是为纪念意大利航海家哥伦布于1492年10月12日首次到达美洲而设立的节日。1971年起该纪念日被正式定于10月的第二个星期一，为联邦假日，很多州都会举行相关的庆祝活动。
[9]这里的政府决策主体是广义界定的，在我国，可以是党政领导、集体决策主体或法定决策部门。
[10]参见Carpenter, S., & Kennedy, W.J.D.Managing Public Disputes: A Practical Guide to Handling Conflict and Reaching Agreement.San Francisco: Jossey-Bass, 1988, p.4。
[11]李亚：《创造性地解决公共冲突》，人民出版社2015年版，第12页。
[12]李亚：《创造性地解决公共冲突》，人民出版社2015年版。
[13]常健、毛讷讷：《新时期中国公共冲突的变化趋势及其治理策略》,《中国行政管理》2019年第5期。
[14]关于社交媒体给冲突带来的新挑战和新问题，参见 Zeitzoff, T.How Social Media Is Changing Conflict.Journal of Conflict Resolution, 2017, 61（9）:1970-1991。
[15]例如：Carpenter, S., &Kennedy, W.J.D.Managing Public Disputes:A Practical Guide to Handling Conflict and Reaching Agreement.San Francisco: Jossey-Bass, 1988.Jeong, H.Understanding Conflict and Conflict Analysis.London: Sage, 2008. [美] 狄恩·普鲁特、金盛熙：《社会冲突——升级、僵局及解决（第3版）》，王凡妹译，人民邮电出版社2013年版。
[16]例如：O'Leary, R., & Bingham, L.B.The Promise and Performance of Environmental Conflict Resolution.Washington, D.C.: Resources for the Future Press, 2003.Susskind, L.Twenty-Five Years Ago and Twenty-Five Years from Now:The Future of Public Dispute Resolution.Negotiation Journal, 2009, 25（4）: 551 -557.Forester, J.Dealing with Differences: Dramas of Mediating Public Disputes.New York: Oxford University Press, 2009．更详细的讨论见第四章。
[17]李亚：《中国的公共冲突及其解决：现状、问题与方向》,《中国行政管理》2012年第2期。常健等：《公共冲突管理》，中国人民大学出版社2012年版。吴晓林：《国内社会冲突研究的评述：以2001—2011年CSSCI期刊收录文章为主要研究对象》,《浙江社会科学》2012年第11期。
[18]章平、刘婧婷：《公共决策过程中的社会意见表达与政策协商——以新医改政策制定为例》,《政治学研究》2013年第3期。肖棣文、姜逾婧、朱亚鹏：《如何形成政策共识：社会政策立法过程中的协商政治——以南方省残疾儿童保护政策立法为例》,《政治学研究》2016年第2期。
[19]在我国，决策者一般情况下是政府决策者，此处采用广义理解，指能够对政策做出关键性决定或最后决断的党政部门、组织或领导人。
[20]周光辉：《当代中国决策体制的形成与变革》,《中国社会科学》2011年第3期。
[21]薛澜、赵静：《转型期公共政策过程的适应性改革及局限》,《中国社会科学》2017年第9期。
[22]参见 Nabatchi, T., & Leighninger, M.Public Participation for21st Century Democracy. Hoboken, New Jersey: Jossey-Bass, 2015。
[23]王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版。王雁红：《公共政策制定中的公民参与——基于杭州开放式政府决策的经验研究》,《公共管理学报》2011年第3期。Yang, K., & Schachter, H.L.Assessing China's Public Price Hearings: Symbolic Aspects.International Journal of Public Administration, 2003, 26（5）:497-524.
[24]2015年中央印发《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，随后中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，推进了城乡社区协商的制度化、规范化和程序化。
[25]刘兆鑫：《政策协商初论》，博士学位论文，吉林大学，2009年。燕继荣、李修科：《政策协商原则及实施保障》,《学海》2016年第2期。罗依平、周江平：《协商决策模式构建与国家治理能力现代化研究》,《理论探讨》2017年第5期。
[26]赵德余：《政策制定中的价值冲突：来自中国医疗卫生改革的经验》,《管理世界》2008年第10期。陈玲：《制度、精英与共识——寻求中国政策过程的解释框架》，清华大学出版社2011年版。陈玲、赵静、薛澜：《择优还是折衷？转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型》,《管理世界》2010年第8期。章平、刘婧婷：《公共决策过程中的社会意见表达与政策协商——以新医改政策制定为例》,《政治学研究》2013年第3期。王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社2013年版。王绍光、鄢一龙、胡鞍钢：《中国中央政府“集思广益型”决策模式——国家“十二五”规划的出台》,《中国软科学》2014年第6期。
[27]肖棣文、姜逾婧、朱亚鹏：《如何形成政策共识：社会政策立法过程中的协商政治——以南方省残疾儿童保护政策立法为例》,《政治学研究》2016年第2期。
[28]陈玲、赵静、薛澜：《择优还是折衷？转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型》,《管理世界》2010年第8期。
[29]国外学界近年来对后真相时代、政治极化、西方制度危机多有关注，例如：McIntyre, L.C.Post-truth.Cambridge, MA: MIT Press, 2018.Darmofal, D., & Strickler, R.Demography, Politics, and Partisan Polarization in the United States, 1828 -2016.Cham, Switzerland: Springer, 2019。弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）专门讨论了美国发生的“政治衰败”现象——国家制度被极化的政党竞争锁死，无法对争议性问题进行有建设性的行动——以及国家制度能力不足，除了用民粹化政策迎合多数选民，并不能进行有效治理，造成政治体制的恶性循环， Fukuyama, F.Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy.New York: Farrar, Straus and Giroux, 2014。
[30]李亚：《创造性地解决公共冲突》，人民出版社2015年版，第32—33页。
[31]李亚：《协商式智库：理论框架与实践探索》,《公共管理与政策评论》2021年第6期。