序

纵观世界发展史，城市化或城镇化是现代国家发展与社会转型的必由之路和必然选择。在乡土中国向城乡中国的艰难转型中，每年有数以万计的农民选择离乡进城，浩浩荡荡的农民进城大军在催生巨大的人口红利效应的同时，也在推动着我国城镇化进程的快速推进。1949年我国城镇化率仅有10.64%，到2021年我国城镇化率跃升至64.72%，年均提高0.74个百分点。正是得益于城镇化的快速推进以及其在拉动城乡消费内需、推进城镇“扩散效应”、促动城乡产业转型等方面所具有的无法比拟的价值与优势，城乡居民对美好生活的向往也在不断得到满足，我国在世界的经济发展史上也创造了一个又一个的中国奇迹。

显然，进入21世纪，一路高歌猛进的城镇化发展成绩也并不全然意味着我国当前的城镇化发展战略没有任何缺陷。事实上，我们在享受城镇化带来的巨额发展福利的同时，也在承担着城镇化发展模式转型带来的阵痛：土地城镇化水平远远高于人的城镇化，人的城镇化速度却又无法超越工业城镇化，大量农民工难以市民化、游走于城乡之间，难以平等分享工业化和城镇化的成果，享有与城市市民一样的待遇。由此衍生出的过大的城市规模、过度的旧房拆迁、过重的地方债务负担、过多的环境污染问题以及过杂的社会治理矛盾等问题成为我国城镇化建设的共性特征与普遍难题。

城镇化建设中出现的不和谐因素也在驱使我们认真反思。在我国城镇化发展的整体进程中，一个最显著的特征就是见物不见人。城镇化的实质是不同发展内容和约束条件下一个关于经济发展的最优空间、资源与其他要素的组织方式问题。要素之间的关联性意味着，彼此之间存在着相互影响、相互制约和互为条件的关系，而要素间的作用形式与路径也在影响着城镇化建设的具体模式、水平与方向。正是人口向城镇的集聚，产生城镇规模的扩张、形成不同的要素聚合模式以及由此扩散到的空间结构、经济结构与社会结构的变迁，构成城镇化发生的基本原理和逻辑起点。由是，上述城镇化各种症结的产生从根本上可以说是由城镇化系统内部不同的要素配置失衡所致。

正是基于对城镇化发展规律与生发原理认识的不断深化，我国的城镇化发展模式也在经历着迭代升级与缓慢转型的复杂过程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城镇化的建设工作。2013年中央城镇化工作会议开始提出，要以人为本，推进以人为核心的新型城镇化。党的十九届五中全会提出要完善新型城镇化战略，将其作为新发展阶段构建新发展格局的重要工作抓手。2022年5月6日，中共中央在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中再次强调要坚持以人为核心推进新型城镇化。总之，以人为核心的新型城镇化发展战略成为我国未来较长一段时间内城镇化的价值遵循与目标导向。

推动以人为核心的新型城镇化是社会发展规律所趋、重塑发展格局所要、澎湃发展动能所及、谋求共同富裕所使。它将人的本质和需求置于城镇化建设的核心位置。在地方政府的经验启示中，以人为本的高质量包容性发展是要把握经济社会发展最本质的规律，坚持产业驱动，创新驱动，把以产业布局和产业结构的持续优化作为新型城镇化持续推进的基础保障；是要始终秉持以人为本的发展战略，围绕农民、准市民和市民不同城镇化的主体自身的生产、生活与服务需求，从户籍政策、土地政策、人才政策、社保政策和产业政策等方面着手，因地制宜提供政策扶持，创新政府统筹管理下的资源优化配置机制，加强制度供给，集成改革创新，打破现有体制机制壁垒；是要立足区域发展的现实约束条件，依托自身资源禀赋，在有效保障农民基本生存利益的前提下逐步提高城乡社会保障水平，激发农民行动意愿，从而调动亿万农民参与城镇化建设的积极性与主动性。

当前，我国城镇化的上半程基本完成。未来，我国在推进以人为核心的城镇化战略进程中还要面对亿万农民工的市民化和半城镇化问题，如何蹄疾步稳的走好我国城镇化的下半程，如何妥善解决未来将近3亿农民工的市民化问题？如何有效保障7亿农村劳动力在城市生活的可持续发展？如何基本实现未来近2亿新增城镇人口迁有所居，居有所乐的政策目标？城市发展日新月异，只有在遵循一定发展规律和建设方针的基础上，才能推动我国城镇化建设从“见物不见人”的传统城镇化发展模式向“望得见山水，记得住乡愁，看得见发展”的充分而平衡的以人为核心的新型城镇化模式迈进！

《迈向充分而平衡的新型城镇化》是袁方成教授承担的2015年度国家社科基金一般项目“新型城镇化进程中人口—土地及其财政投入的协调发展研究”（15BZZ045）的成果。作者着力从人口（人的城镇化）、土地（土地城镇化）和财政（财政汲取与分配能力）城镇化发展的三大关键要素进行有机协调，并充分利用土地资源及财政能力着力提升城市空间承载力、政府公共服务力以实现人口城镇化，从而实现以人为中心的积极稳妥的新型城镇化。在他看来，城镇化本质上是城镇人口比重不断提高、基础服务设施不断完善的综合过程。人的城镇化是新型城镇化的核心要义和价值旨归，土地城镇化是新型城镇化的空间载体和物质基础，而政府财政（无论是公共财政抑或土地财政）则是新型城镇化的财力支撑和资金保障。人的城镇化不仅需要土地城镇化作为承载载体，而且需要充足的财政供应作为资金支撑；同时土地城镇化在为人的城镇化以及由此形成的产业城镇化和经济城镇化提供空间载体的同时，因农地用途转置而形成的土地出让金以及房地产税等税费收入，一定程度上增加了地方政府的财政收入，进而为人的城镇化的安置与服务提供资金支持，人口持续向城镇集中势必对既有空间承载能力、公用设施满足程度和公共服务供给水平造成冲击。因此，以人为中心的新型城镇化也必须妥善处理人口、土地和财政三大要素的关系，实现三者的有机协调和充分配置，并由此顺利推进以人为中心的新型城镇化，实现新型城镇化的充分而平衡的发展。

毫无疑问，作者抓住了当前城镇化发展的三大核心要素，并由此得以更深刻地观察和认识当前城镇化发展中出现和面临的困难和问题，并提出如何解决“人往哪里去”“地从哪里来”“财政如何投”等具有操作性的对策建议。他明确提出并强调人口、土地和财政是新型城镇化进程中具有关联性特性的三大关键要素，未来我国应走要素和政策协同的新型城镇化发展道路。为此，应不断深化户籍制度改革，实现户籍政策粘嵌分离与城乡公共服务政策协同跟进，夯实城市公共服务的制度基础来推进城乡公共服务的政策衔接与并轨，不断完善居住证制度，最大限度推进城乡居民自由流动和农民的市民化；坚持城乡建设用地调控政策与农地产权政策协同推进，完善建设用地制度，规范土地征收程序，保障农民和集体的财产权益，合理规划城市布局和建设空间，提高城市人口承载力，实现土地高效利用；必须深化地方财政体制改革，转变传统严重依赖土地财政支撑城市经营和发展的做法，坚持财政转移支付政策与社会多元融资政策协同促进，明晰政府间事权划分，健全政府之间财政转移支付政策，健全城镇化金融和社会融资体系尤其是降低准入条件，引导社会资本参与公共基础设施建设，形成长效的资金供给。由此，通过深化改革，实现人口、土地和财政三大要素的协同和新型城镇化的协调发展。这些建议针对时弊，给人们以启发，也为促进新型城镇化的发展及实现基本城镇化的目标贡献了自己的真知灼见！

项继权

华中师范大学政治与国际关系学院