第一章 引言

第一节 研究背景及意义

一 研究背景

（一）突发事件应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分

2019年11月，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。[1]作为非常态的管理活动，突发事件应急管理在国家治理体系和治理能力中举足轻重。国家治理体系和治理能力现代化是常态治理体系和治理能力现代化与非常态治理体系和治理能力现代化的统一体。财政作为国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，财税体制必须匹配国家治理体系和国家治理能力，应急预算管理作为国家治理体系的重要工具，必须服从、服务于国家治理体系和治理能力现代化建设的需要，必须匹配国家应急管理。

（二）突发事件频发需要有稳定的财政预算资金应对

应急管理是人类社会发展面临的共同挑战。进入21世纪以来，全球应急突发事件频繁发生，影响范围广，破坏程度重。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。一是重大自然灾害，主要包括重大水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等，如2008年汶川特大地震灾害、2010年甘肃舟曲特大泥石流灾害等。二是重大事故灾难，主要包括各类重大安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核辐射事故、环境污染和生态破坏事件等，如2011年甬温线动车追尾事故等。三是重大公共卫生事件，主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件，如2003年“非典”疫情、2013年H7N9型禽流感、2020年1月新冠肺炎疫情等。四是重大社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、群体性事件、涉外突发事件等，如2008年美国次贷危机引发的全球金融危机等。因此，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。应急管理属于政府兜底的基本公共服务，需要充分发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱在应急管理中的职能作用，大力提供公共产品和公共服务有效供给，织好社会稳定的“防护网”，财政必须提供应急管理体系和能力建设的财力支撑，并通过改革和完善应急预算制度进行长期、稳定的应急预算资金安排。

（三）我国突发事件财政应急预算的现实状况

我国目前的应急预算资金的来源和拨付是包含在一般公共预算之中的，作为政府处置突发事件应急管理的主要财力支撑，应急预算资金起到了非常重要的作用，但仍然存在以下问题。

第一，应急预算资金的来源不足以应对突发事件应急管理的支出。目前我国财政预算用于应对突发事件的常规资金来源可以分为三个部分，一是一般公共预算财政支出中的灾害防治和应急管理支出。二是预备费，根据《中华人民共和国预算法》（以下称《预算法》）第四十条规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。2019年中央政府本级财政预算支出为35395亿元，预备费占比为1.41%。[2]三是预算稳定调节基金，《预算法》第四十一条规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。2019年中央预算稳定调节基金余额966.44亿元，约为中央政府本级财政预算支出的2.73%。[3]这些资金来源应对突如其来的诸如新冠肺炎疫情的重大公共卫生事件是远远不够的。

第二，应急管理与应急预算对接不力。我国现行的预算制度在应急管理方面的安排主要是应对其中的常规性支出，如应急管理部门的人员工资和办公经费等，对于突发事件的资金安排尚未制定系统的应急预算制度，长期以来，按照“特事特办、急事急办”原则拨款，按照“一事一议”来筹措资金，发出“一方有难、八方支援”的号召，由全国各省份自筹资金支援灾区。不可否认，这些应对措施取得了较好的效果，但也存在不利的影响：一是年初预算安排的预备费和预防性公共支出较少，突发事件发生后需要“现找钱”，不利于突发事件的及时处置及其损失的控制；二是往往对年初安排的各级政府预算形成较大冲击，进而对各项事业的正常运转造成不利影响。

第三，应急资金绩效管理和监督管理不到位。应急资金分配时缺少项目支出可行性分析，没有编制绩效目标，不利于事后开展绩效评价。在应急资金的运作中，重分配过程、轻使用结果，专款专用监管缺位，难以杜绝损失浪费现象。

因此，我国迫切需要建立应急预算制度，防范和化解突发事件带来的财政风险，将突发事件带来的财政风险纳入国家财政风险管理框架，以避免政府财政责任变为仅仅是事后买单。

二 研究意义

2016年7月28日，习近平总书记在河北唐山考察时指出：“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。”[4]国内外的实践表明，以防灾减灾救灾为主要内容的应急管理，一直以来就是各国政府的固有职责，政府预算作为国家治理能力的体现，是应对疫情的重要手段。换言之，在现代社会，应急管理和预算管理是国家治理的两项重要议题。当前，无论从提升应急管理水平来看，还是从完善公共预算管理来看，通过构建应急预算管理制度，实现应急管理与公共预算管理的无缝对接，是完善我国现代财政制度，提升国家治理能力的必然要求。同时，应急预算管理制度的建立是实现以确定性手段来应对不确定性风险的重要举措，是实现国家长治久安的重要保证。

本书拟站在国家治理现代化视角下审视和完善我国应急预算管理制度的理论分析基础，按照新型财政支持模式与应急管理体系匹配发展的目标，从理论与实际相结合的研究框架出发，为我国现代化应急预算管理制度建设与完善提供具体研究路径，同时，基于我国突发事件财政应急预算的现实状况及存在问题，借鉴国外应急预算管理的经验，深入对比分析世界各国应急预算管理模式的优劣性，结合我国国情，提出建立我国应急预算制度的近期措施和远期策略，可以为建立我国应急预算制度提供智力支持与决策参考，对于丰富预算改革的相关理论和构建匹配我国国家治理体系和治理能力现代化的现代预算制度具有重要的理论意义和实践价值。