探索基层治理规律，坚持党建引领

党领导城市基层治理的有效途径

李君如

北京市创造的党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革的新鲜经验，以务实创新的精神，开创了党领导城市基层治理的有效途径，回答了党在城市基层怎么加强对一切工作的全面领导，反映了新时代城市基层党建的新要求新特点。党建引领“街乡吹哨、部门报到”的务实创新，对于我们在城市基层全面加强党的领导、有效推进社会治理体系和治理能力现代化、坚持“以人民为中心”全面从严治党，并使这三方面有机结合起来，具有重大的实践创新和理论创新意义。

一 加强党对城市基层一切工作全面领导工作机制的务实创新

“街乡吹哨、部门报到”这八个字很形象，内涵十分丰富，是在城市基层加强党对一切工作全面领导工作机制的务实创新。

“坚持党对一切工作的领导”，是党的十九大提出的要求。这里讲的“一切工作”，十九大明确指出在条线上包括“党政军民学”，在地域上包括“东西南北中”。也就是说，党对“条条”和“块块”都要加强领导。党对“条条”的领导主要是通过党对“条条”中的党组、党委的领导来实现的；党对“块块”的领导主要是通过党对地方党委和基层党组织的领导来实现的。但是，“条条”和“块块”之间的关系怎么处理，是一个需要进一步探索的问题。北京市在城市基层的实际工作中碰到了这个问题，这就是作为“块块”的街乡是城市治理的枢纽，许多难题都要他们去面对和解决，但其中许多问题解决的权力却不在“块块”，而在“条条”。特别是面对拆除违建、整治违法经营和环境污染等问题时，“块块”既没有执法权，又没有调度各执法部门的权力。北京市在试点和推进党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革的实践中，授权作为“块块”的街乡党组织在一定范围有“吹哨”的权力，这不仅理顺了“条条”和基层“块块”之间的关系，而且创造了以“块块”为基础加强党对一切工作全面领导的新经验，即在一定的授权范围内，城市基层由“块块”党组织“吹哨”来集结“条条”党组织和“块块”区域内所有单位党组织以及党员的力量，在“块块”党组织统一领导下解决城市基层治理难题的新鲜经验。

这一经验的重要意义，是实践和丰富了十九大提出的“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”这一新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，使之在城市基层党对一切工作的领导更加具体化、更加立体化、更加机制化。

二 推进党领导城市基层社会治理体系和治理能力现代化的务实创新

在中国特色社会主义新时代，全面加强党对一切工作的领导已经同完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化有机地结合在一起。这就要求我们在城市基层党建工作中，从中国城市基层的实际出发，把城市基层党建和城市基层社会治理更加紧密地结合起来，探索建构党领导下的城市基层社会治理体系和治理能力现代化的有效途径。

城市基层社会治理已经成为新时代完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力建设的主阵地。2011年中国城市人口第一次超过乡村人口，如何加强城市基层社会治理，提高城市基层社会治理能力，理应提到重要的议事日程。根据国家人口统计资料，2018年末，中国内地总人口已经达到139538万，城镇化率为59.58%。也就是说，城镇常住人口为83137万，加上农村和城市之间的流动人口2.41亿，在城镇就业和生活的人口达到10亿多。北京市2018年末总人口为2154.2万人，城镇化率为86.5%，即城镇常住人口已经达到1863.4万人。这些数据告诉我们，在落实党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的进程中，加强和完善城市基层社会治理已经成为国家治理的主阵地。

城市基层党建已经成为推进新时代党的建设新的伟大工程的重点，城市基层党建具有与乡村基层党建不完全相同的复杂性。由于我国城镇化率已经达到59.58%，城市党员人数估计已经达到党员总数8956.4万人的60%—70%，即5400万—6300万人。北京市党员总数209.5万人，全市人口城镇化率为86.5%，城市党员人数按90%比例计算也应该超过188万人。这种情况表明，抓好城市基层党建已经成为新时代党建工作必须认真对待、深入研究的重大课题。事实上，城市基层党建不仅数量庞大而且党员的基本情况要比乡村更为复杂。回顾我们党的历史，从红军时代开始，到新中国成立后，我们的基层党组织主要是建在单位。改革开放以来，伴随着公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的形成，特别是伴随着劳动力流动等新情况的出现，党的建设特别是基层党组织的建设出现了许多前所未有的新情况。这种新情况，更多地体现在城市基层党建工作中。在城市，党员的工作单位和生活社区具有二元化的一般特点。这和乡村大多数党员的工作单位和生活社区是同一的，很不一样。这种情况使得单位党组织很难了解和掌握党员的全部表现，有的时候甚至存在党组织和党员失联的情况。长期以来我们对乡村基层党建已经形成了一整套相当完整的经验，而对城市特别是改革开放后的城市基层党建还缺乏完整的成熟的经验。在中国特色社会主义新时代，我们要实现党对一切工作全面领导的要求，应该把党建工作的重点转移到城市，探索城市基层党建工作的规律，这是大势所趋。

城市基层党建要和城市基层社会治理更加紧密地结合起来，才能在加强城市基层党建的进程中推进城市基层社会治理。北京市委这两年在加强城市基层党建和城市基层社会治理的实践中，出台了《关于加强和改进城市基层党建工作的意见》和《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”实施方案》等文件。这些文件及在这些文件指导下推进的实践，给我们提供了通过加强城市基层党建来引领和推进城市基层社会治理，又通过推进城市基层社会治理来加强城市基层党建的好经验。

北京市把加强党对街乡工作的领导和推进街道管理体制改革结合起来，有三个值得高度重视的务实创新做法和经验：一是根据城市基层工作的要求和城市党员的构成特点，为街乡制定职责清单，全面取消了城市基层党组织不应该承担的招商引资、协税护税等职能。二是在推进 “街乡吹哨、部门报到”的同时，拓宽“吹哨报到”的参与范围，调动了驻区单位的党组织和党员以及各方面社会力量，使得街乡党组织可以调动最广大的力量来加强城市基层社会治理。三是以城市基层党建来引领城市基层社会治理，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础、提高人民群众生活质量作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。这样就克服了城市基层党建工作和城市基层社会治理“两张皮”的现象，在增强党对城市基层社会治理能力的同时加强了城市基层的党建工作。

三 在城市基层坚持“以人民为中心”全面从严治党的务实创新

习近平总书记在论述坚持和发展中国特色社会主义的基本方略时，第一条强调要“坚持党对一切工作的领导”，第二条强调要“坚持以人民为中心”，这两条基本方略必须同时并重而不能厚此薄彼或顾此失彼。越是强调党对一切工作的全面领导，越要坚持以人民为中心的思想。毛泽东当年在提出“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”思想时，特别强调要注意我们党的干部队伍问题，指出：“党内并不纯粹，这一点必须看到，否则我们是要吃大亏的。”因此，在城市基层加强党的全面领导时，要更加自觉地坚持“以人民为中心”的思想，更加自觉地坚持全面从严治党。

北京市创造的党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革的成功经验，把推进城市基层党建和完善城市基层社会治理紧密地结合起来，也就从机制上把城市基层党建和人民群众最关心的民生问题直接联系了起来。这对于贯彻落实“以人民为中心”全面从严治党的思想，是一个有力的举措。事实上，这一改革举措既推动了“条条”的党组织和党员转变了作风，也推动了“块块”的党组织和党员转变了作风，党和群众的关系更加密切，党的执政基础更加坚实。在这个意义上，我们可以说党建引领“街乡吹哨、部门报到”的改革，是坚持“以人民为中心”全面从严治党的务实创新。

但是，这并不等于说我们可以放松管党治党了，相反，如果在紧密结合城市基层社会治理加强党的建设时，享有“吹哨报到”权力的街乡党组织以为有权就有了一切，或者对人民群众官气十足、颐指气使，或者遇事推诿、久拖不决，不仅会影响“条条”和“块块”的关系，而且会影响党在群众中的形象，将会产生严重的恶果。所以，我们在推进“吹哨报到”改革时，必须进一步领会和坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，毫不动摇地贯彻“以人民为中心”的思想，坚持不懈地推进全面从严治党。我们应该有也必须有这样的马克思主义清醒和思想政治上的自觉。

[李君如，原中共中央党校（国家行政学院）副校长]