案例1

太极洞景区“插花地”的负外部效应如何治理？

江永清[1]邢艾梅[2]

摘要 太极洞风景区地处安徽省广德市，规划范围却包含三省所属地界，安徽省广德市、浙江省长兴县和江苏省宜兴市三地之间的“插花地”阻碍了太极洞风景区几十年来的快速发展。本案例旨在分析景区“插花地”问题造成的权责利不明晰问题、存在的负外部效应、附近企业主和当地人员的利益冲突问题以及三省辖区内不同政府主体之间的协调问题。从外部性效应这一视角展开理论和案例分析，期望为太极洞风景区的未来规划发展扫除障碍。

关键词 “插花地”管理；外部效应；协同治理；景村融合

一 引言

2019年6月20日，太极洞风景区管委会相关部门在进行执法巡查的过程中发现景区规划范围内的山体遭到了严重破坏，经调查之后很快发现该山体破坏行为是浙江省长兴县煤山镇人芮某某所为，而芮某某的一番言论也道出了多年以来一直困扰着太极洞风景区管委会的一件“心事”——“插花地”问题。据芮某某交代，他所耕种的土地属于浙江省长兴县煤山镇，而太极洞景区属于安徽省广德市，景区对他没有管辖权。而在景区管委会联系煤山国土所赶赴现场查看并经GPS定位之后，发现土地权属应属于江苏省宜兴市太华镇。景区管委会不得不继续联系太华镇国土所。在煤山、太华、太极洞管委会三方联合现场查勘之后，事件终于真相大白，土地权属确定为江苏省宜兴市太华镇，但是经当地百姓私下互换现由芮某某耕种。因此，根据相关法律，太华镇对现场破坏面积进行查看，最终对当事人芮某某做出了相应的处罚，并责令其对该地块恢复原状，种上绿植。

太极洞风景区地处安徽省广德市东北角的新杭镇桃园村，毗邻浙江省长兴县、江苏省宜兴市，属于三省接壤之地。太极洞风景区洞外占地约2平方公里，洞门口地势低洼，太极洞整个地形呈“八”字形向内延伸，四周群山环抱、绿茵茂盛、溪水绵延，汇集在太极洞洞门口的湖水中，风景格外优美。

根据《太极洞太极文化景区及洞前区详细规划》，本次太极洞风景区规划的用地范围呈“心形钻石形”，大部分规划地占用的是安徽省广德市的土地。而占景区总面积近15%的土地属于江苏省宜兴市太华镇，位于该地段景区的西面，这块“插花地”的主体部分形状近似一条伸入景区的“腿”。同样景区东部还有一小块区域位于浙江省长兴县，面积相对较小。

二 太极洞景区“插花地”面临严峻的负外部性

“太极洞”风景区发展所带来的外部经济效应既包括正外部效应也包括负外部效应，正外部效应包括为景区周围的村庄带来了巨大的客流和便利的交通条件。以长兴县白岘乡为例，由于景区规划使得该乡的部分村庄成为了景区管理的“插花地”地带，为了方便游客顺利进出景区，太极洞风景区在规划过程中大大改善了景区周边设施，增添了包括“新10省道”在内的公路网通道，而长兴县白岘乡村民以此为契机，利用自家庭院的“方寸地”种植了果树、花卉、蔬菜，养殖了一些小动物，找到了利用“庭院”致富的金钥匙， 4000多户农民依托太极洞风景区和“新10省道”逐步打造出了一片颇具规模的休闲农业观光带，不少外出打工的农民纷纷返乡进行二次创业，不仅提高了农民自己的收入水平，同时也带动了区域经济快速发展、改善了区域经济结构。

但插花地问题给太极洞景区所带来的更多的是负外部效应，具体情况如下。

（一）采石场严重破坏太极洞山体

太极洞风景区周围有丰富的矿藏，尤其是“太湖石”远近闻名，深受旅客喜爱。太极洞风景区地处安徽省广德市东北角的新杭镇桃园村，毗邻浙江、江苏两省，属于三省接壤之地。由于历史原因所形成的“插花地”以及景区规划过程中新形成的“插花地”成为了三个省监管的薄弱之地，尤其是太极洞风景区内的江苏、浙江两省辖地，由于监管缺失对景区产生了严重的破坏。

浙江长兴县白岘乡位于太极洞风景区的山体背后，由于该地富含多种矿产资源，自改革开放以后大量的采石场如雨后春笋般林立。目前，在浙江长兴县境内有大约25家采石企业位于太极洞风景区周边，几十年的持续开采已经使太极洞山体接近一半区域被开采完毕，一眼望去满目疮痍。笔者对广德市政府、广德市环保局、太极洞风景区管委会以及桃园村村民进行了走访，了解了当地管理者和居民的一些实际感受：

村民A：太极洞风景区附近的采石企业近几年大肆开采，采矿过程中使用威力很大的开山炮，每次开山放炮能炸开几万立方的山体，在几公里外都能明显感觉到。

村民B：太极洞周边有很多采矿场堆积的废弃物料，每次一下雨，山上的堆积土都被冲下来了，造成严重的水土流失，还存在严重的泥石流隐患。

村民C：每次山上放炮，我们村都能明显感觉到，村里有好几户人家的屋子已经被震裂了。

太极洞管委会办公室成员A：采矿使用的开山炮带来的震动感很强，每次开山放炮，太极洞洞内都剧烈震动，常有钟乳石被震下来；常年的开山采石也破坏了很多植被，山体溶洞内的水流近年来急速下降，没有了“滴水穿石”的美景；更重要的是开山放炮对太极洞风景区的游客安全造成了很大的威胁，严重影响景区的长远发展。

太极洞管委会办公室成员B：经常开采太极洞山体造成了严重的水土流失，山上有很多废弃的碎石、废弃物料，每次下雨，山上的沙土随着积水流到太极洞内部，形成了严重的淤泥堆积，给洞内的清淤工作带来很大的难度，同时也危及洞内的钟乳石安全。

根据国家环境保护部对企业噪声污染的相关规定，企业噪音应该符合《工业企业厂界环境噪声排放标准》的相关规定，工业企业厂界环境噪声是指在企业的生产活动中使用固定设备进行生产时所产生的、在厂界处进行测量和控制的干扰周围生活环境的声音。[3]而工业企业厂界环境噪声不得超过下表规定的排放阈值（见表1）。

太极洞景区周边污染源分别为矿山开采、水泥生产及其他工业。矿山主要以开采石灰石、建筑用陶土为主，建筑用陶土矿的开采方式主要依靠工程机械挖掘铲装，污染当量较小；石灰石的开采主要为爆破式开采，在爆破过程中会有强烈的噪声、震动、粉尘产生。在矿山爆破时，瞬时噪声值可达到180dB，在景区内能明显感受到爆破的震动。

太极洞风景区于1986年正式建成并对外开放营业，而在景区成立之前，浙江省长兴县就已经有不少企业开始进行采矿。随着浙江本省环保部门的治理，不少石灰窑、采矿场逐步转移到江苏、浙江、安徽三省交界地带，避开环保监管。在广德市政府、环保部门以及太极洞风景区管理委员会的交涉过程中，由于采矿企业所在地政府需要顾及企业、附近村民的利益，并没有有效解决采矿企业对太极洞风景区的环境破坏问题。

（二）化工企业严重污染景区环境

由于景区西侧有部分区域在江苏省境内，而江苏省宜兴市太华镇的整个工业园区环绕在太极洞风景区的四周，其产生的污染物对太极洞风景区造成了永久性的损害。太极洞的入口有两个，分别是水洞入口、旱洞入口，旱洞入口内的河流散发着浓浓的刺激性气味，河水也不再如以往一样清澈见底。笔者实地走访了广德市政府、广德市环保局、太极洞风景区管委会，对太极洞风景区旁边的宜兴市太华镇的整个工业园区的污染情况进行了了解，情况如下。

太极洞管委会办公室：以往太极洞内有滴水穿石的景色，现在洞壁上再也没有滴水了，山体水体消耗严重，即使在一些渗水的洞壁上，由于水体严重污染，工作人员也不得不将渗水孔堵上防止洞内钟乳石受损。

新杭镇副镇长：太极洞附近化工厂造成了水体污染，被污染的水流直接流入附近的流洞河。以往桃园村、洪山村等村庄村民的生活用水都依靠流洞河水流，如今流洞河水流已经无法饮用，村民不得不自己去其他地方取水或者买水。太极洞附近的宾馆、工作人员的生活用水也只能购买。

广德市环保局：江苏省宜兴市太华镇相对太极洞风景区来说地势较高，太华镇工业园区产生的污染废水直接流入太极洞风景区，而对太华镇并没有多大影响，因此当地政府和居民对化工园区的污染现象并没有多少反映；此外，广德市环保局工作人员曾多次去太华镇化工工业园区持证执法，当地企业仗着地处外省不归广德市监管的理由，让广德市环保局工作人员屡次吃闭门羹，对于污染现象也不理不睬。

为了避免景区环境经受污染，保障景区、居民、国家利益的健康发展，化工园区的污染排放必须符合国家环保部门制定的污染物排放标准，根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》，化工厂污水排放标准主要参考了GB8978—1996《污水综合排放标准》，如表2所示。

水体污染物的排放标准以第一类污染物排放情况为检测标准，即在企业污水排放口直接采样并对其中的污染物含量进行测量，具体排放标准如表3所示。

江苏省宜兴市太华镇的化工工业园区B区的企业紧靠太极洞，园区企业生产的产品主要是油漆、工业用油脂等。根据村民反映，该化工工业园区的排污口附近经常排出大量污染物，路过排污口附近的村民被熏得睁不开眼。经广德市环保局多次采样检测，这个化工工业园区的排污口排放的污水超过国家规定的排放标准28倍。污水渗入太极洞后，太极洞水洞出口处的水质由过去的1类地表水降为4类地表水，已不能饮用。

太极洞风景区地处三省交界处，对于太华镇化工工业园的污染问题协调起来困难重重，江苏省、浙江省等地的环保部门监管乏力，而广德市环保局对这些外省企业没有执法监管权，污染问题一直无法有效解决。目前，江苏省、浙江省环保局已经出台了对于太极洞景区、水源加强保护的相关规定，但并没有有效遏制当地企业的污染行为，广德市环保局多次向两省环保部门提议联合执法也没能达成统一意见。如今，太华镇化工工业园区的企业将污水排放时间放在了晚上躲避监管，甚至辞退了广德市的工人，防止企业行为败露。

三 景区“插花地”外部性问题的痛点

（一）“插花地”多经济主体利益诉求冲突

太极洞景区大部分规划地占用的是安徽省广德市的土地，少部分土地位于浙江省、江苏省境内，插花地土地的征迁涉及多元主体的利益分布，由此形成的插花地问题给景区管理带来了很多问题。景区周围目前有大量的矿石开采企业、化学工业园区，景区的环境保护涉及到这些企业主和当地人员的利益。太极洞景区被各类企业团团围住，它们对景区环境造成了很大的威胁。目前，在浙江省长兴县境内有大约25家采石企业位于太极洞风景区周边，几十年的持续开采已经使太极洞山体接近一半区域被开采完毕，一眼望去满目疮痍。江苏省宜兴市太华镇的整个工业园区环绕在太极洞风景区的四周，其产生的污染物对太极洞风景区造成了永久性的损害。太极洞风景区地处三省交界处，对于采矿企业、太华镇化工工业园的污染问题协调起来困难重重，江苏、浙江等地的环保部门监管乏力，而广德市环保局对这些外省企业没有执法监管权，污染问题一直无法有效解决。太极洞风景区规划范围内存在着部分村庄，村庄的居民在生活、生产过程中对景区内的林地、山地进行耕作，使得太极洞风景区原有的自然地形、风貌受到了破坏。表4、表5列出了位于景区附近的化工企业和非煤矿山企业，如何协调各家企业提高自身环保标准、保护景区利益不受侵害是“插花地”问题解决的一大困难。

随着环境问题越来越被政府重视，与此同时安徽省政府积极响应当前的国家政策指引、迎合消费者旅游需求的快速增长，确立了建立“旅游强省”的经济发展战略，太极洞风景区需要彻底解决目前所面临的环境污染问题才能确保景区长期健康发展。目前，景区已经确立了2021年建成全国5A风景区的战略目标，然而由于太极洞景区周围采矿企业、化工企业等长期开采、排污对景区造成的毁灭性危害短期内难以得到妥善治理，需要彻底切断景区污染源、彻底对景区已造成的污染进行处理，才能有效维护景区的健康发展。由于景区地处江苏省、浙江省、安徽省三省交界地带，景区整体规划过程中存在的“插花地”问题给景区监管、征迁带来了很大的困难，在整个环境问题治理过程中，涉及的利益主体极其复杂，而治理环境的成本和治理环境所带来的收益并非一个主体，这就使得在协调环境处理问题时各方的主动性不统一。此外，不同区域之间经济发展的情况不同、产业结构之间的发展差异、自然基础条件的禀赋都使得整个环境保护问题变得复杂、多样。此外，“插花地”地区的环境问题产生也有一定的历史原因，我国改革开放之后地方发展一直秉承着经济发展优先、对环境先污染后治理的发展理念，并且政府领导所关注的更多的是地方经济发展和政绩方面，对于环保问题一直限于中央政府的政策压力，并没有充分发挥主观能动性去对待。而对于景区发展来说，环境问题是景区发展的命脉，而景区管委会的权力受限使得其在环境治理方面难以协调三省部门，这也是景区环境问题得不到有效处理的重要原因。

（二）“插花地”拥有多元治理主体，政策协调难

插花地块隶属于不同的政府部门管辖，征迁过程中涉及不同政府部门的征地利益以及居民的利益。由于插花地地块权责利不明晰，给景区统一规划带来了很大的困难。太极洞风景区在规划过程中需要对位于三省的地块进行统一征迁、统一规划，而由于位于不同省份的村民的征迁政策、所享有的福利等有明显不同，因此在征迁过程中无法统一标准，在公平性、公正性方面存在很大的难度。

作为基层政府的代表，村委会在太极洞插花地问题处理中充当着重要的利益角色，由于征地拆迁过程牵涉复杂的村庄政治、经济、社会和文化关系，这些关系不理顺、处理不好，就会给征地拆迁带来难度，而最熟悉这些关系的莫过于村委会干部。村委会在实践中扮演着多重角色：一是执行上级政府的各项方针政策，贯彻上级指示和精神，即作为上级政府的代理人的角色；二是作为农户选举出来的自治机构，要争取和保护农民利益，即作为农户的委托人的角色；三是村委会还要为村集体及其自身利益考虑。作为征地拆迁的主体，如何扮演和协调上述三种角色，如何在上述三方利益中走钢丝，既让上级满意，又为农户所认可，还使自己的利益最大化，是村委会干部需要思考的问题。三省地方政府依托于太极洞风景区规划了未来发展蓝图，根据《宜兴市太华镇总体规划（2019—2035）》文件来看，为了构建城乡旅游融合发展新格局，宜兴市以太华镇发展为中心，联合民政办、文教办、卫计办、经贸中心、农协、旅游办、国土所、建管所等政府部门，以及茂花村、乾元村、桥涯村、太平村、石门村、太华村、杨店社区、胥锦村、云湖村九大村庄（社区），开发出长三角著名的具有江南山村特色的乡村旅游示范区。

我国的《土地管理法》对土地征迁的规定有一个范围：征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。[4]在实际征迁过程中，由于不同地区的耕地所带来的经济收入并不相同，因此各省、直辖市、自治区在实际征迁土地过程中需要因地制宜地以《土地管理法》为根本，以当地实际情况为参考来制定符合各地实际状况的土地征迁措施。“太极洞”风景区在规划过程中需要对位于三省的地块进行统一征迁、统一规划，而由于位于不同省份的村民的征迁政策、所享有的福利等有明显不同，因此在征迁过程中无法统一标准，在公平性、公正性方面存在很大的难度。由此看来，由于景区地处三省交界地带，在整体规划过程中需要对归属于不同省份、地区的土地、建筑物等进行协商征迁，由此给景区统一规划发展带来很大的困难。此外，在太极洞风景区规划范围内存在着部分村庄，村庄的居民在生活、生产过程中对景区内的林地、山地进行耕作，使得太极洞风景区原有的自然地形、风貌受到了破坏。

（三）相关法律建设不完整

随着环境污染所带来的危害、引发的后果触目惊心地展示在我们面前，世界各国政府对环保问题的重视程度越来越强。我国在环境污染和保护方面出台了大量的法律规定，然而跨行政区域所涉及的环境问题仍然是当前环境保护方面的薄弱环节。综观我国相关法律，在环境保护方面涉及到跨行政区域的内容有“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定”[5]、“造成跨行政区域污染的行政处罚案件，由污染行为发生地环境保护主管部门管辖”[6]等。从经济学方面来讲，地方企业的利己性驱使其进行利益最大化的行为抉择，因此对于环保来说，企业更趋向于选择环保措施少、环境保护管理松懈的地区，而省界区域的插花地所形成的管理真空地带致使众多躲避环境保护管理的企业趋之若鹜。

四 消除负外部的三种路径如何走通？

对于负外部性问题的消除，不同的学者给出了不同的答案，但从太极洞景区的情况看确实处在一种非常尴尬的境地，景区的环境治理仍然维持着非常脆弱的平衡。

（一）政府制度安排的路径缺乏有效的协同治理构架

诺斯的制度理论为太极洞提供了政府制度的路径。从太极洞景区的情况看，由于景区涉及三个省份的管辖区，而且插花地的情况导致公共服务和公共治理的分割。由于利益诉求不一致，补偿机制不完善，缺乏一个有效的制度安排来进行顶层设计，在缺乏明确的法律进行规范之前，三方有效的协同政府构架是治理的必要手段。但实际的情况是，或者出于地方保护，或者出于利益的羁绊，这种构架的构建难度较大，协同运作成本很高，导致现有的治理出现公文旅行和周期加长的现象。

（二）产权安排的路径

科思的产权理论是解决外部性问题的现代方案之一，但在太极洞景区，由于景区收益非常有限，而其他经济主体非常之多，期望值不一致，导致产权安排的内化路径，交易成本和代价非常之高，足以将所有产权的方案打入冷宫。因为，景区的经营收益相对于采石场和其他经营主体的收益具有不稳定性，也不如化工产业和矿业的利润高，这导致景区的治理产权交易的方法似乎很难走通。加之没有强大的政府之手来主导，推动起来几乎寸步难行。

（三）治理的途径

奥斯特罗姆给出了消除负外部效应的治理途径，这种途径依托传统的乡村治理体系能够发挥较好的作用。但在现代经济主体多元利益诉求下，在不稳定的交易结构中，治理途径需要多方的磋商和协调，需要彼此之间进行利益平衡和彼此的信任，需要一个较高威信的自治组织，需要最低限度的制度认可。但在一个三省交界的插花地，协商治理的主题和环境完全不一样，交易的条件也不一样，导致治理的途径容易陷入无休止的协商和谈判中，最终导致绩效低下。

插花地的负外部性治理任重而道远！

思考题

1．太极洞景区主要外部性影响是什么？

2．太极洞景区“插花地”负外部性问题的成因是什么？

3．太极洞景区“插花地”问题治理的难点是什么？

4．太极洞景区“插花地”负外部性的解决路径有哪些？