第四节 拉美地区的政治转型

自20世纪80年代兴起民主化浪潮以来，民主政治取代了此前的民众主义政治和威权政治。20世纪80—90年代通过民主选举上台执政的右翼政党推行新自由主义改革，其主要特点是高度信奉自由市场，强调政府要回到市场“守夜人”的位置，忽视贫困、收入分配、社会保障等社会问题。进入21世纪以来，委内瑞拉、智利、巴西、阿根廷、乌拉圭、玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜等国家的左翼政党先后赢得总统大选，纷纷上台执政，主张政府要对“市场失灵”起到弥补作用，应谋求社会公正和经济发展。与此同时，在那些一直由右翼政党执政的拉美国家，其社会政策也并不是放任市场资本主义原则独行，在不同程度上开始重视和发挥政府的社会发展职责。

一 政治发展进程

大部分拉美国家于19世纪初叶获得独立，在独立之初的几十年里，封建色彩较浓的、保守的大地主、教会和军方高层为一方，受欧美资产阶级民主思想影响较深的、进步的早期精英（如产业资本家、商人、知识分子等）为另一方，围绕着国体和政体进行了激烈的纷争。19世纪中后期，各国政局趋于稳定，初级产品出口繁荣时代到来。由于早期精英势力相对弱小，大地主阶级和军队势力掌握了政治主导权，出现了考迪罗（Caudillo）寡头独裁统治与自由市场相结合的政治经济格局。在城市，开始于19世纪后期的早期工业化和自由市场经济为资产阶级和城市产业工人的发展、壮大提供了条件。在农村，农产品是主要出口商品，种植农产品需要大量土地，土地是财富、地位、资本的象征，农村地区陷入了长期的、剧烈的土地兼并，绝大部分农村家庭失去了土地，例如1910年墨西哥革命爆发时，90%以上的农村家庭没有土地。部分农村人口迫于生计流入城市而成为城市贫民。无地农民、城市贫民、产业工人、新兴资产阶级等新兴力量与地主阶级、军人等保守势力之间的矛盾日益白热化。

20世纪初，阿根廷、智利等南美洲国家开始出现民众主义思潮和运动，新兴力量内部尽管有不同的利益诉求，但在反对寡头独裁统治，改善选举制度，扩大选民人数，提高公民的政治参与程度等方面却是一致的。阿根廷的伊波利托·伊里戈延（Hipólito Yrigoyen, 1852—1933年，1916—1922年担任阿根廷总统）、智利的阿图罗·亚历山德里（Arturo Alessandri, 1868—1950年，1920—1925年和1932—1938年两次担任智利总统）等几位总统是拉美地区民众主义的重要先驱。民众主义之所以能够率先在南美洲地区兴起，主要是与阿根廷、智利等南美洲国家的城市化进程起步较早，城市化程度较高有关，如阿根廷1914年的城市化率已超过50%。1929—1933年的世界经济大危机中断了初级产品出口繁荣，引发了社会危机，资产阶级领导的民众主义政党运动推翻寡头政权，登上政治舞台，拉美地区进入了20世纪30—80年代的民众主义政治时代，墨西哥的拉萨罗·卡德纳斯（Lázaro Cárdenas, 1895—1970年，1934—1940年担任墨西哥总统）、巴西的热图利奥·瓦加斯（Getúlio Vargas, 1883—1954年，1930—1945年和1951—1954年两次担任巴西总统）、阿根廷的胡安·庇隆（Juan Perón, 1895—1974年，1946—1951年、1952—1955年、1973—1974年三次担任阿根廷总统）等是典型代表。民众主义政治是精英化集权政治，凭借领导人的号召力和影响力，作为国家和政府的化身，以联合、联盟、控制等手段，组织利益共同体，最大限度地将政治权力集中于自身，努力将利益共同体的意志作为国家意志，将利益共同体的意识形态作为社会共识。民众主义政权上台伊始，私人资本和外国资本是主要经济基础，因此它们将发展国家资本视为执政的重要任务之一。在各种社会力量中，城市产业工人较为集中，组织程度较高，便于横向联合，易于纵向控制，因此，民众主义政党和领导人将城市产业工人视为重要支持力量。政党或领导人作为国家资本的法人代表，需要在私人资本、外国资本、国家资本三大利益集团之间寻求平衡。随着工业化和城市化进程加速推进，社会结构不断变化，不同拉美国家的民众主义政治表现出了不同的演进路径和模式。

巴西、阿根廷等部分南美洲国家是专制模式。城市产业工人是巴西、阿根廷等国家民众主义政党及其领导人的主要支持力量，通过工会组织，利用职缘关系和庇护传统，以充分保护劳工权益和改善福利为共同目标，尽力将三种资本中的产业工人聚合起来。20世纪60—80年代，这些国家的城市化率跨越了50%、60%甚至70%几个台阶，三大社会阶层格局开始成型。城市非正规部门急剧膨胀，非正规阶层数量迅速增多，他们为不能进入正规部门而愤懑不已。以公务员、专业技术人员、工会会员等为主体的正规阶层，即国家资本利益集团，不断要求提高工资和改善福利；私人资本、外国资本两大利益集团对国家资本不断膨胀而带来的挤出效应不满，对工资水平高涨损害其收益更是不满。在这种情况下，一旦经济形势恶化，就会出现剧烈的社会动荡，文人政治精英无力掌控经济、社会和政治局面，军人政治精英取而代之，实行威权专制，其口号是保护国家安全，其实是对公民社会思潮的反应和对激进党派的压制，是威权主义政府暴力施政的逻辑起点。

墨西哥革命制度党实行的是集权模式。该党成立于1929年，创立之初就设立了三个部，即农民部、工会部、军人部（1946年撤销）, 1938年增设人民部（公共雇员）。20世纪40—80年代，为了实现对全社会的动员和控制，将墨西哥劳工联合会、全国农民联合会置于革命制度党旗下，使其成为该党的附属机构。尤其是农民联合会，村社社员是该会的当然会员，革命制度党以分配土地、农业补贴、统购统销等措施对其进行控制。为了加强集权，规定党内不同部门相互平行，各自垂直地与政府联系，禁止不同部门之间建立联盟，尤其是工人与农民之间的联盟。当然，拉美地区还有其他模式的民众主义政治，如以秘鲁为代表的“军事民众主义政治”，哥斯达黎加、哥伦比亚、委内瑞拉等的“改良主义民主政治”，智利、尼加拉瓜、圭亚那、苏里南、圣卢西亚、牙买加等国家的“社会主义试验”等。

拉美地区的城市化率于20世纪80年代中期达到70%。20世纪80年代的债务危机发生后，拉美国家普遍采取了新自由主义改革，放弃进口替代工业化战略，转向外向型的市场经济模式，国家资本迅速削弱，私人资本和外国资本再度上升至支配地位，经济国际化、利益集团化、社会分层化、政治精英化交织在一起，从而推动了一轮新的民主化进程。在经济发展模式转型过程中，政府职能由过去以发展经济为主转向以危机管理和社会管理为主，政治观念、组织制度、竞争规则乃至执政方式均发生了变化，拉美地区整体进入了政党政治时期。

二 政党制度调整

20世纪80年代以来，拉美地区的政党制度环境发生了变化，对政党登记、政党组织、党费管理、媒体使用、竞选活动等方面的管理制度进行了改革或调整。

20世纪80—90年代的政党管理制度以调整为主，如要求政党按民主程序选举领导人，禁止政党使用暴力，要求公民以自然人身份加入政党，工会、社团组织等不能以集体身份加入政党（以割裂传统政党与工会组织的“职团主义”关系）；一些国家向正式登记的政党提供竞选经费[52]；禁止政党接受境外公开捐助和匿名捐助；竞选法庭负责政党登记，同时负责审计党费的来源和使用情况；允许参加总统大选的政党免费使用公共媒体，等等。

进入21世纪以来，拉美地区政党制度发生了剧烈变革，如制定或修订宪法、政党法、政党管理法等。玻利维亚、厄瓜多尔、委内瑞拉等国家制定了新宪法，玻利维亚、哥伦比亚、多米尼加、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿马等国家修订了宪法，玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、秘鲁、乌拉圭等国家用新政党法取代了旧政党法，阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、多米尼加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉等国家对政党法进行了修订。阿根廷、智利、哥伦比亚、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉等国家增补了政党管理法律。在政党的登记方面，厄瓜多尔、委内瑞拉、玻利维亚等允许政治组织和社会运动组织以政党身份登记，允许这些组织的候选人参加总统竞选。萨尔瓦多允许个人在选举法庭登记，参加总统竞选。尼加拉瓜、哥伦比亚、阿根廷等要求政治组织、社会运动组织进行政党登记，符合条件的，给予经费资助。关于政党领导人的选举，巴拿马、秘鲁、厄瓜多尔等要求党内民主选举。委内瑞拉、洪都拉斯、墨西哥、玻利维亚、哥伦比亚等允许政党自行决定其领导人的产生。在党费方面，要求提高政党经费的透明度，缩小公共资助的范围（如巴西、墨西哥、厄瓜多尔等只资助总统候选人），规定党费的来源以及私人捐助的上限，等等。

三 政党组织调整

政党的组织基础和生存环境发生了变化。以工会为例，阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、墨西哥、尼加拉瓜、秘鲁、委内瑞拉等8个国家的工会是主要传统政党，尤其是左派政党的重要支持力量。20世纪80年代以前，这8个国家的工会会员占城市产业工人总数的平均比重最高时约为32%, 20世纪90年代的平均值最低时为16%。下降幅度最大的是阿根廷，约为28%（由50%降至22%）；其次是智利，由35%降至13%；墨西哥下降了10%（由32%降至22%），等等。巴西的下降幅度最小，仅为0.5%（由24.3%降至23.8%）。[53]一方面，大量国企员工被裁减、工资收入缩水等是工会会员流失的主要因素。另一方面，为了抑制高通货膨胀，政府与工会组织签订限制工资上涨的协议，使工会站到了政府的对立面。与此同时，随着政党制度的调整，许多政治组织和社团组织能够合法地独立开展活动，无须依附于政党。这些变化意味着以职缘关系、庇护传统为主要纽带的政党组织体系、政治动员机制失去了运作环境，代之而起的是以社缘关系为主要纽带的横向组织体系和动员机制。2010年以来，除古巴（81.4%）外，其他拉美和加勒比国家工会会员占就业总人数的比重普遍较低，如图1—9所示，委内瑞拉（2012年）仅为0.2%，墨西哥（2016年）为12.5%，巴西（2016年）为18.9%，阿根廷（2014年）为27.7%，等等。

四 执政基础调整

拉美地区的主要政党可以分为四派，即：新自由主义、新保守主义、民主社会主义和新民众主义。新自由主义主张私有化、自由化、全球化，反对公有制和政府干预。新保守主义坚持经济自由化，反对政府干预，主张精英式民主和有限度福利制度。民主社会主义既反对资本主义，也反对社会主义，主张“第三条道路”。新民众主义主张修改宪法，扩大总统权力，实行参与式民主，坚持国家对经济的干预和主导，强调平等、缩小贫富差距，保障低收入阶层和弱势人群利益，促进社会公平。

执政党普遍采取“政府社会化”执政路线，执政格局出现了“草根化”和“联盟化”趋势。“政府社会化”主要有两方面的表现。一方面，高度强调政府的社会管理和社会发展职能，如政府的社会开支不断增加，其主要目的是迎合各阶层选民的利益诉求。另一方面，政府公民化，在国家与社会之间，政府的位置偏向社会，作为公民社会的一员，与公民共同管理国家，其主要目的是赢得各阶层选民的认同和支持。

“草根化”有两方面的主要表现。一方面，涌现出一批“平民总统”，如巴西的前总统卢拉·达席尔瓦（Lula da Silva, 1945年— , 2003—2010年担任巴西总统）和迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff, 1947年— , 2011—2017年担任巴西总统，巴西首位女性总统）、厄瓜多尔前总统拉斐尔·科雷亚（Rafael Correa, 1963年— , 2007—2017年担任厄瓜多尔总统）、玻利维亚前总统埃沃·莫拉莱斯（Evo Morales, 1959年— ,2006—2019年担任玻利维亚总统，玻利维亚首位土著人总统），等等。卢拉出生于贫民家庭，在从事工人运动的过程中崛起为政治精英。科雷亚出生于普通工人家庭，通过个人努力成为经济学家。莫拉莱斯出生于贫穷的印第安人农民家庭，在组织古柯种植农运动中成为政治精英，是玻利维亚的第一位土著人总统。另一方面，承认和接受“草根组织”，如土著人组织、社团组织、非政府组织、社区组织等。进入21世纪以来，这些组织成为政党角逐的重要对象。墨西哥恰帕斯州的萨帕塔民族解放军是较有影响的一个土著人组织和“草根运动”组织，1994年1月以“土地和自由”为口号发动武装起义，当时的执政党墨西哥革命制度党采取了武力镇压措施，而反对党国家行动党则主张和平解决武装冲突，这一主张成为国家行动党赢得2000年墨西哥总统大选的一个重要砝码。印第安人运动是拉美地区另一个影响较大的“草根运动”, 20世纪70年代首先在厄瓜多尔、玻利维亚等国家兴起，20世纪90年代蔓延至墨西哥、危地马拉、秘鲁、尼加拉瓜、委内瑞拉、智利、阿根廷等国家。各国的印第安人运动建立了全国性的运动组织，虽然不是政党，但其政治影响不断扩大，甚至对个别国家的政局有较大影响，如厄瓜多尔的印第安人运动不仅迫使总统下台，也是科雷亚总统赢得2006年大选和上台执政的重要支持力量。总之，拉美地区的“草根”组织不胜枚举，对于各国的政党而言，这些组织不仅是重要的社会基础，更是重要的“票仓”。

“联盟化”主要表现为执政联盟和反对派联盟两大政治阵营，这一现象是拉美地区政治碎片化的集中体现。大多数拉美国家党派众多，一个政党难以单独执政，在议会中不能拥有优势席位数量，因此，执政党需要与其他政党结成执政联盟。同样，一个反对派不能形成制衡或反对执政联盟的能力，需要与其他持反对立场的政治团体结成反对派联盟。巴西联邦议会由参、众两院组成，2019—2023年任期的513名众议员分属于28个政党[54]，这些众议员可以分为4组。第一组为执政党（社会自由党，Partido Social Liberal）及其执政联盟，约占席位总数的17%。第二组为主要右翼和中右翼政党，如巴西民主运动（Movimento Democrático Brasileiro）、社会民主党（Partido da Social Democracia Brasileira）等，约占18%。第三组为反对派联盟，由劳工党（Partido dos Trabalhadores）等主要左翼和中左翼政党组成，约占24%。第四组为中间政党和无党派议员，约占41%。阿根廷联邦议会由参、众两院组成， 2019年12月就任的众议院有257席，执政联盟（全民阵线）拥有119席，约占46%；反对派联盟（我们改变）拥有116席，约占45%。墨西哥联邦议会由参议院和众议院组成，众议院设500个席位，在2018年的议会选举中，执政联盟（我们一起创造历史）赢得了众议院的210个席位，约占众议院席位的42%；革命制度党、民主革命党、劳工党3个左翼政党赢得了54个席位，约占11%；国家复兴运动、墨西哥前线、国家行动党等右翼政党赢得了236个席位，约占47%。