自序
交通能够驱动要素流动和拉动关联产业协同，并促进经济发展。随着新时代我国社会主要矛盾的历史性变化，传统的交通发展模式越来越难以应对新时代经济社会发展的要求。而交通强国战略规划作为新时代交通工作的重要导向，能够有力支撑经济转型和高质量发展。建设交通强国，就是要加快推进交通运输发展质量、效率和动力等各方面的变革，不断提高交通运输产品和服务供给质量，全面提升综合交通体系整体效率，加快建立科技创新引领新格局，形成完善的交通现代治理体系，在全球新一轮竞争中赢得主动权。我国“交通强国”建设的总目标是建成以人民满意、保障有力、世界前列为要求的“安全、便捷、高效、绿色、经济”的现代化综合交通运输体系。党的十八大以来，我国交通运输取得了历史上建设强度最大、网络覆盖最广、品质提升最快、群众获得感最强的发展，为我国建成交通强国奠定了坚实的基础。以服务为本从而满足社会大众的交通运输需求是建设交通强国的基本任务要求之一。在新一轮城镇化过程中对交通基础设施建设的优化布局也将直接影响城乡之间的良性协同发展。然而，从现状来看，我国城乡之间交通运输发展水平存在较大的差异、城乡交通结构矛盾突出，难以有效适应新时代交通强国战略的发展要求。由于农村公路、城市公共交通等公益性基础设施建设、运营维护缺乏可持续的资金投入长效机制，而交通的资金需求将远超大多数地方政府的供给能力，造成地方交通行业背负沉重的债务压力，交通运输公共服务体系难以健全，区域、城乡之间发展不平衡，难以充分满足居民的出行需求。交通运输的发展水平和质量也关乎城乡协调发展。一方面，城乡经济的快速发展和高质量转型，要求发展高质量的交通运输服务与之配套；另一方面，城乡交通的一体化也是城乡经济统筹协调和良性持续发展的内在需求。因此，城乡交通一体化与城乡协调、良性发展是一种互动互促的关系。
交通强国建设需要构建一流的综合交通设施网络体系，而综合交通设施网络体系的构建必然要求走城乡交通一体化之路，乡村振兴、城乡协调发展也需要一体化的交通作为支撑。现有研究侧重于从支撑区域一体化发展的高效公共交通的目标出发，基于区域的交通实际，进行区域化的城乡交通一体化规划。学者们也普遍认为，城乡交通一体化能够显著消除制约农村发展的交通“瓶颈”，为脱贫攻坚提供更好的保障。同时，城乡间的互动交流日趋密切并模糊了两者在公共交通和公路对外交通的边界，城市公共交通设施和公路对外交通设施在功能和布局上越来越具有趋同性和同一性。城乡交通一体化与城乡社会经济良性、协调发展之间是互动互促的关系，也能够对城市交通和公路对外交通存在界限、交通行政等级划分制约、城镇和农村交通分割等局面进行重整，使城乡交通发展能够具有整体性、对接性、公平性和共享性等特征。
总体来看，目前关于城乡交通一体化的针对性学术研究并不多，更多为某一区域，如省、市等在城乡交通运输一体化推进过程中所取得的实践层面的阶段性成果，且呈碎片化状态，缺乏探究城乡交通一体化内在理论规律的系统研究，特别是相关的理论基础、实现原因和困境以及系统的保障路径的分析。本研究正是基于此，力图阐述清楚城乡交通为何需要“一体化”、“一体化”的困境何在、“一体化”的背向因素、“一体化”的三向度面向，从而系统阐释城乡交通一体化的理论基础、结构困境、因素分析及保障路径，促进我国城乡交通一体化的转型升级，助力我国交通强国战略的推进和落实。本书认为，城乡交通一体化是政府追求城乡公共服务均等化的重要组成部分，也是实现交通强国三大目标之一——“人民满意”的重要指标之一，体现了政府改善民生、保障经济社会稳定运行的职能。推动城乡交通一体化的发展，需要着力消除城乡二元结构并改革客运分割管理的体制，促进道路客运整体化、高级化发展。当前城乡交通一体化问题突出体现在结构困局，如道路交通设施建设全面性和系统性相对不足、管理方面不够全面和系统、各级政府和相关管理部门各自为政、枢纽站交通配套设施不完善、技术标准和规范不全面以及信息化程度不高等。这些相关问题亟待在交通强国战略推进的大发展背景下，通过相应的管理体制层面保障、规划统筹层面引导以及法制层面补缺完善的综合治理措施来寻求解决之道。
一 为何一体化：城乡边界的新动向与城乡融合发展功效的阐释
1.城乡空间和人口重构是城乡交通提供一体化的有力支撑
随着城市化进程加快推进，城乡空间结构和人口结构发生了巨大变化，这将对城乡交通一体化发展提出新的要求。一方面，从人口结构上看，农村经济迅速发展将使城市化进程明显加快，现阶段农业人口集中涌入大中城市的模式将有所改变，中小城镇和卫星城市将大规模发展，届时大、中、小城市之间的交通运输需求将更加旺盛，对公路交通的需求也将大量增加。郊区化将成为城乡一体化发展到一定阶段的必然现象。随着城市人口的增加，城市的边界不断拓展，居民由大城市的中心向周边卫星城流动，这是城乡空间格局演变的必由之路（见图0-1）。城市郊区化导致市区与郊区之间的客流与货流不仅流量增加，而且时间更趋于集中，要求城乡之间建立起一个能够与之相匹配的协调、高效的运输和联通系统，把主城区与其毗邻的卫星城镇连接为一个整体，这也将对公共交通系统的效率提出更高要求。另一方面，城市用地将随着城市化进程的持续推进向外扩张。这是城市自身延展和对周边乡村吞并并发的过程。一些原有的乡村直接成为城市建设的组成部分，也将对城市内外交通节点的合理布局、城市形态与公路基础设施（主要是城市以外）配置的协调关系、城市基础设施的合理有序等方面提出更高的要求。
图0-1 未来农村人口加速迁移方向示意图
2.《城乡规划法》对城乡交通一体化规划提出新的要求
新时期交通运输发展的重要任务之一是建立能够有效发挥不同运输方式的组合效率和优势的现代综合交通运输体系，这就要求统筹城乡交通资源，进行合理的优化配置。我国大多数城市对于城市总体规划、区县规划以及乡域规划，在规划时间上、衔接方式上并没有形成良好的协调统一。一方面，城市规划只作用于规划区内，城乡接合部的村庄成为规划的薄弱地带，使城乡一体化发展有所割裂。由于缺乏详细规划造成土地功能模糊，城乡道路等级及服务对象与沿线不协调的现象时有发生，最终导致重复建设、资源浪费以及投资的分散。另一方面，以往的城乡规划普遍存在重城轻乡的问题，乡村仅作为城市的背景存在，城市规划几乎不涉及和考虑农村地区的发展，对村镇规划的指导有所欠缺，不能与城乡统筹发展的需要相符，导致区县和乡域规划落后，使农村公路交通基础设施规划缺乏上层规划层面的指导。《城乡规划法》出台以前，城乡区域间规划不同步。如1992年生效的《北京市城市规划条例》中，市区、远郊区和近郊区的规划由各自决定；1989年第七届全国人民代表大会常务委员会通过的《城市规划法》和1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》中，就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调。2019年第二次修正的《城乡规划法》详细阐述了城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任，特别是对乡村规划的制定和实施加以明确，为正确处理近期建设和长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系提供了指导，能够促进合理布局、节约资源、保护环境并体现特色，充分发挥城乡规划对引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。根据该法，未来作为城乡规划中的专项之一——交通规划也将逐步趋向于与全部城乡规划同步和一体化规划，并纳入统一的法律管理。农村公路交通规划则要求必须与村庄规划、城镇规划等紧密结合。
3.城乡空间的发展要求干线公路规划从“适应型”逐渐向“引导型”转变
国内外的发展实践表明，干线公路是城市生产和生活赖以进行的重要条件。科学的干线公路规划对城市扩展和城乡空间布局起着重要的引导作用，可使城市具有较强的发展和扩张潜力。然而根据实践来看，我国干线公路规划布局的前瞻性问题日益突出，大量国道过境干线公路不断被迫外迁，难以发挥干线公路对城乡空间布局和城乡建设集约健康发展的科学引导作用。在城镇的发展初期阶段，由于其规模较小且空间容量相对较大，过境干线公路并不与其冲突，相反还弥补了城镇薄弱的基础设施，也实现了所贯通的人口聚集点（包括作为始终点的城市及路线上的乡村）的基本出行需求，有效强化了城乡间的联系并加速了要素的聚集，并推动了原有城市节点的形成和空间容量的充分利用。在城市化进程加速及城市规模扩大的作用下，城市形态进一步转变，城区建成区不断外扩，使原有过境干线公路成为穿越城区的城市道路，大量过境车辆从市区穿过，不仅不利于城市自身发挥其交通功能，而且降低了干线公路快速疏散过境交通和组团间交通的使用效能。如国道321酒泉段过境公路在牵引城市发展的同时，与城市交叉干扰的矛盾也日益尖锐，迫使过境公路多次被迫推移路线。这种被动和暂时的措施从整体上降低了城乡交通系统的整体通行效率，难以从根本上发挥公路对城乡一体化的引导作用。
4.城乡边界快速融合要求城乡交通道路管理进行动态配套调整
城市建设推动了城区边界向郊区延展，道路不断推展到农村地区，从而使部分村落成为城市街道的一部分。这样，原有的封闭高速公路由于道路两侧服务和出行需要，有可能需要打开各个路口，成为不收费且出入口四通八达的城市道路，同时需要改变或增设原有的道路设施；原属于某一个村或某一个单位建管的公路或桥梁等道路的性质就可能逐步发生质的改变，成为城市道路设施的一部分；原来位于市域内的公路收费站，由于居民的出行需要，有可能需要从市区外迁。由于目前管理体制的分割，以及现有法律法规尚缺乏具体相关移交程序以及管理主体和产权变更后对公路路产相应补偿的规定，导致目前公路转化为城市道路的相关管理缺失，使其在资产管理与运作协调方面的难度远大于城乡道路在硬件方面的相互衔接。这种被动追随的管理方式如果不加以调整，也将导致在相当长一段时间内，公路性质的调整速度滞后于城市化进程的速度，反应不及时，不能从根本上解决问题。
公路与城市道路的特征对比（见表0-1）。
表0-1 公路与城市道路的特征对比
二 一体化掣肘：衔接紊乱、立法不清，缺乏有效整合的城乡交通配置困局
1.多形式管理体制造成城乡客运资源配置与衔接的紊乱
对城乡客运管理体制的影响先要对城乡客运管理体制问题进行回顾。“回顾”更准确地说应是对当前管理体制现状的审视。长期以来，交通部门与城市建设部门分割管理城乡交通，形成了我国多数城市的“二元”城乡管理体制。“城市内”公共汽车和部分城市的出租汽车归属城市建设部门管理，其他营运车辆则归属交通部门管理。在城乡一体化大背景下，贯穿城市的班车客运与“城市内”的公交客运和出租汽车客运在线路、服务范围上出现了严重重叠，这些问题成为阻碍城乡交通一体化发展合理有序的“瓶颈”。
管理体制上长期的二元结构，造成我国旅客运输市场和管理体制多种形式的表现。主要有以下四种：①传统型客运市场和管理体制的“二元结构”。规模较小、经济发展落后的城市，交通运输体制改革不顺畅，城市公交滞后于出行需求，乡村客运管理体制维持“农村客运不进城，城市公交不下乡”的原始状态（如新疆、西藏等地一些中小城市）。②地域拓展型客运市场和管理体制的“二元结构”。在城区范围不断扩大的城市，城市公交客运与农村客运的界限逐步模糊，难以区分，乡村客运的市场范围逐步缩小，城市公交的客运市场范围逐步扩大。但城乡客运和农村客运仍然是公路客运的市场范围，城市公交和农村客运之间仍然处于泾渭分明的市场分割状态（如格尔木等城市）。③客运市场的“二元划分”和管理体制的“一元结构”。在一些直辖市或沿海发达城市，城乡交通纳入一个部门管理，城市公交客运线路逐步从城市向乡村延伸，城乡一体化初具规模。但是，经营主体和行业管理的“二元划分”尚未改变，客运企业仍然划分为城市公共交通客运企业和道路客运企业，两者在行业管理方面仍然分别执行城市公交管理和道路客运管理办法，仍然执行着各自不同的补贴、税收等政策（如南京、昆明、福州、杭州等城市）。④客运市场和管理体制的“一体化结构”。部分城市真正呈现出市域内城乡客运“一体化”组织和管理模式，一体化市场、一体化管理（如北京、广州、深圳、重庆、成都、武汉等城市）。上述四种形式是我国城乡交通分割管理体制，是在城市经济、规模、人口等因素发展到不同阶段的四种表现。我国多数城市处于第二阶段，处于第一、第三阶段较少，极少数城市经历了第一、第二阶段后，达到第四阶段。
多种形式的管理体制和市场情况，造成以下几个方面问题：第一，统一法规政策出台难。管理体制不统一造成最突出的问题是法规政策不一。根据旅客运输形式的不同，可以划分为公交、出租、班线、旅游、包车等多种客运形式，在运营形式和经营方式上存在不同，从服务对象上看并没有本质性差异，均为向公众提供公共服务。而以往由于部门分割，部门间利益冲突严重，很难达到协调统一，导致规范市场的法律法规出台十分艰难。政策方面，城市公交客运被划归为公共服务，享受政府财政补贴等优惠政策，而服务于城乡间的其他客运形式没有得到政策的支持，发展较为困难，也造成了客运市场的不公平竞争。第二，资源有效配置难。长期以来，班车、旅游和公交、出租等客运形式处于分割状态，块块管理，无法实现统筹决策、统筹规划、统筹建设，造成交通基础设施建设和线路运输重复性投入，线路网络覆盖不全等现象，资源闲置、浪费严重。这种分割管理使部门间权责不清、交叉严重，趋利性思维导致将管辖线路和基础设施向获利潜力大的方向转移，相互之间不能协调利用。一个典型例子是公交客运与长途运输站场不能有效衔接、综合利用，线路配置冷热不均，相互间无序竞争严重，甚至出现相互围堵等不稳定情况。第三，城乡旅客运输有效衔接难。现行道路旅客运输管理体制没有体现“以人为本”的理念。分割管理导致一部分城市的公共汽车站点归建设部门规划与管理，长途汽车客运站归交通部门规划与管理。由于两个部门之间缺乏有效的协调机制，结果是公共汽车客运站和长途汽车客运站互相脱节，旅客乘车、换乘很不方便。本来在短时间内或者在一个车站内能到达的，需要很长时间或较长距离才能到达，群众对此意见很大。
2.公路立法缺乏明确、清晰的移交程序及产权界定，也缺乏变更后相应的补偿机制
我国城乡交通分割的局面已存在较长时间，且一系列城乡有别的相关政策在法律法规方面固化了城乡有别的体制，这是城乡交通难以协调发展的症结所在。针对城乡接合部制定的公路管理法规处于薄弱状态，不能适应当前发展的新形势。为强化公路法制化管理，政府先后颁布了《公路法》《路政管理规定》等多部法律法规与部门规章，公路管理规范化、法制化局面初步形成，有效保障了公路技术状态的完好与畅通等。然而，公路立法建设（尤其是城乡接合部公路管理立法方面）与城乡经济社会发展需求之间还存在较大差距。
部分城乡公路街道化是必然且合理的发展趋势，即一部分原先的公路在使用功能和性质上将逐渐转变为城市道路。由于公路的路产主要包括三个部分，即通道本身（路基和路面）、设施（排水、防护系统、养护设施、标志、绿化工程等）和用地，因而公路产权的变更和移交也会牵涉这些内容，因此需要明晰产权才不易发生冲突。现有法规中上述产权界定不明造成公路与城市道路难以顺利过渡和交接，使城市道路和公路交界处成为城乡一体化的“梗阻”地带。
虽然《中华人民共和国公路管理条例实施细则》[1]对公路与城市道路划分做了原则性规定，但其界定标准仍然不够明确。主要体现为：首先，没有明晰公路形成街道的判断准则和时机标准，其决定依据来源于省级公路主管部门与城建部门协商；其次，城市发展规划区的范围通常依据城市总体规划，但是城市总体规划更新过程中的编制和审批时间往往较长，新规划的出台通常滞后于公路街道化的时间，失去了治理公路街道化以及公路移交城市道路的最佳时机。由此造成在落实公路与城市道路划分、产权变更、补偿及其他相应职责时无法可依、无章可循，无法适应快速城市化地区道路发展的需要。
实际上，公路产权的变更会增加城建部门的财政负担，相应改变道路的权属会增加政府的维护经费，修订法规、调整管理职能等也会增加政府的行政成本，因而城建部门及政府对城市道路的界定缺乏动力，使公共管理面临缺失且居民难以享受公平合理的公共服务。
3.城乡公共客运票价与财税政策不统一，形成了两者不公平竞争
尽管管理体制已经理顺，但目前城乡公共客运在票价和财税政策上仍有较大差距。目前在税费、补贴、票价等政策方面，城市公交与班线客运都有着较大差异，具有低成本和低票价先天优势的公交客运对同线路和相近线路的班车客运带来极大的冲击和影响，两者形成了不公平竞争。如果一条城乡客运线路能够被确认为城市公交，则可免交养路费、客运附加费等费用，拥有核定站立乘员的权利，政府也会给予扶持；但如果作为班线客运，就必须执行道路运输管理标准，不仅无法享受以上待遇，同时要严格遵守核定人数标准。例如，在广州，一辆34座客运车辆开行城乡线路每个月需要缴纳1200元养路费、3000多元公路建设附加费，加上运管费，全年需要6万多元，而在城区运行则没有此项费用。在其他费用相同和运输量相同的情况下，城乡客运要比城市公交客运多出6万元成本，加之乡村客运的交通条件差、实载率低，运价又不高，所以农村客运在没有政府补贴的情况下很难经营。又如贵州省遵义市同线路的班线客运单车运营成本（含税费）和燃油补贴分别是城市公交的2.45倍和1.83倍（见表0-2）。班线客运营运成本高必然导致运输票价高，造成了城乡居民出行不平等待遇，不利于城乡公交客运线路资源的有效整合，也不利于城市公交线路向农村的延伸。在执行票价方面，由政府扶持的城市公交的票价制定标准在对市民承受能力等的全面考量下，普遍实行相对低廉的“一票制”票价（一般1—2元）。而城乡公交（也有部分城市称作农村客运或短途客运）采用按段收费的规则，票价主要由基本运价、保险费、客运附加费和通行费等部分组成，且随运输里程增加，普遍高于城市公交票价。从城乡客运的运营情况来看，城乡公交由于客源少、速度慢、单位成本高，运输效益差，在没有政府补贴的情况下，实行与城市公交相同的票价，往往难以为继。
表0-2 贵州省遵义市同线路班线客运与城市公交的成本及补贴对比
除了财税、规费和票价政策不同外，在相关支持政策方面，城市公交和城乡公交也存在鸿沟。根据《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，将城市公共交通发展纳入公共财政体系中，对城市公共交通场站、换乘枢纽以及车辆和装备的配置、更新等设施建设进行必要的扶持，同时优先向其提供城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金。然而，由于城乡公交目前被划归为道路客运的类别，因此难以得到财政支持。例如，武汉市市财政每年给予市公交集团一定数额的财政补贴，约3000万元，在运营成本上升较快时还给予一定的扶持政策；而城乡公交自负盈亏，不享受市政财政补贴。表0-2也体现了对两者的补贴差异。城市公交车辆参加道路运输超载时不会按照《道路交通安全法》的规定处罚，而城乡公交则严格禁止超载运输。这种由管理体制二元分割造成的部门利益之争与市场分割问题，是阻碍城乡道路运输一体化实施的首要问题。
4.农村交通基础设施属性不清、归属不顺影响对其投资政策的合理定位以及投资主体的单一性难以维持农村交通基础设施作用发挥的可持续性
作为连接城乡发展的纽带，农村公路能够有效促进城乡经济的发展。由于农村公路具有显著的公益性，作为经济学中所谓的“公共物品”，需要由政府进行投资和管理以统筹城乡交通的发展，而这需要重点解决城乡之间公路资源配置不平衡的问题，要求公共财政在公共产品等领域更多地向农村和农民倾斜。由于农村公路建设不同于城市道路建设，因此农村公路建设投资资金普遍有限，无法满足日益增长的农民出行需求：后者盈利率远高于前者，有城市政府财政支持作为保障，而农村公路绝大部分不收费，即使收费也难以收回投资。即使近年来中央和省交通主管部门对农村公路建设的投资持续增长，但其比例仅为总投资的40%，其余则需要依赖于市、县自身，资金困难与建设任务重的矛盾在欠发达地区（特别是边远山村、库区）尤其突出。除此之外，农村税费改革和交通税费改革也改变了资金的筹措渠道进而增加了难度。以往农村公路中的乡村道路有相当部分通过村提留、乡统筹留成及群众集资筹措获得，税费改革后取消了这些渠道，代之以“一事一议”政策，而在推行过程中存在如难以执行等较多的问题。如果不能够有效改善这一局面，对农村公路建设资金的规模与稳定将造成十分不利的影响。同时，随着消费能力的提升，农村公路建设不仅要应对“通达工程”和“通畅工程”的压力，也会面临提升路网密度和技术等级、实现现代化的压力。不仅如此，随着农村公路建设进程的加快和里程的增长，道路养护压力也不断增加，将使矛盾越发突出。
5.城乡道路的设计及建设标准缺乏两者的衔接，阻碍了城乡道路资源一体化配置
公路街道化是城市化的必然趋势。受益于便捷的交通，在城乡接合部公路周边往往聚集了许多居民、商家和企业，形成“交通性商业街”，公路则叠加了行人过街、机动车停车、人车出入商业区等功能，逐渐承担了城市道路的功能，既要满足急剧增长的机动车出行需要，同时也要为一定数量的非机动车和行人的出行提供空间。从公路的构造及宽度而言，客观上要求达到公路使用的设计和建设标准；而从满足需求和安全角度来看，则要求公路横断面的组成及交叉口设计要兼顾机动车与非机动车两个方面的使用要求。在城市道路过渡到公路的过程中，道路的横断面有所突变使两个系统难以衔接，不但容易降低其服务水平，而且易引发交通安全问题。例如，车行道突然变窄使机非合流形成“瓶颈”、非机动车须转向绕行甚至掉头、人行道戛然而止、交叉口缺少渠化、过街设施少、安全隐患突出、港湾式公交站少、绿化少等，难以应对非机动车、行人、公共交通（慢行交通）等多种交通对象的需求，而这些情况在交通流量大时问题更加突出。宁波江北大道便是两种道路系统对接的典例。作为联系江北区与宁波市区的一条南北向的主要公路，其主要目的是沟通江北区的慈城、洪塘、庄桥三镇与市区的联系，从而带动乡镇的经济发展，因此江北大道在设计之初并未埋设雨、污水等市政公用管道。随着江北大道基本实现城市化且开口明显增多，小区的市政管道如何接入统一管网中成为难题，同时难以发挥其在快速疏散过境交通和组团间交通的作用，原有公路功能逐渐衰退。并且，由于公路主要为区域间的交通通道，因此一般在建设过程中不铺设管道、照明等市政设施，公路的竖向标高往往高于城市道路的竖向标高，且公路建设较少与用地开发相结合。
三 一体化的背向：市场、定位以及投入与法规标准不匹配的因素剖析
1.城乡客运市场特征的显著差异性客观上加大了城乡交通一体化推进的难度
城乡客运市场特征存在显著的差别。与城市公交客运一年中客流相对平稳相比，农村客运存在时空的不均衡性。从时间上看，淡旺季分明，旺季客流剧增，淡季时车辆的实载率明显下降；从空间上看，行政村的实际居住人口较少、分布不均，且大部分处在公路网络的尽头路。上述特征使农村客运发展具有较大的组织难度：一方面，农村地区客源分散，道路条件较差，行车成本相对较高，支线上客源更为稀少，不能够保障其持续运行；另一方面，农村客运的运力组织模式需要具有灵活性和高弹性，但目前客运线路、车型、座位等要求基本固定，难以根据农村客运的需求特征进行及时调整。城市公交客运由于客源充足，因此客运车辆密度大，站点间距短；农村客运的一条班线上只有几辆车，甚至只有一辆车，有的自然村不通客车，其便捷性和便利性方面的差距不言自明。
2.农村客运的属性定位不清及公共政策扶持不到位阻碍了农村交通的发展进程
与城市公交一致，农村客运也是为公众提供基本出行服务的公共运输方式，经济效益差和社会效益强是两者兼有的属性。但农村客运的服务范围更广、受益人群更多、运输成本更高、经济效益更差，依靠农民自身购置交通工具解决出行问题的能力更弱，对公共交通的依赖性更强，社会公益性更加明显，客观上要求政府给予财政扶持、提供普遍服务。综观国内农村客运发展成功的地区，普遍突出了农村客运的公共服务性和公益性。由于各地区对农村客运的认识不统一，不能明晰农村客运发展过程中政府和市场的作用，在政策上处于摇摆不定的状态，使农村客运发展较为迟缓。从当前实施的公共政策上看，农村客运在用地划拨、财政补贴、税费减免等方面尚不能够得到与城市公交同等的待遇，这对于农村客运的可持续发展有直接的影响。除了交通部门减免企业的规费外，绝大多数城市政府对城乡公交经营企业没有任何财政支持，导致城乡公交尤其是乡村公交基本处于亏损状态，入不敷出。在此背景下，农村客运市场难以得到持续稳健发展。
3.农村交通基础设施投入机制不利于进一步缩小城乡交通差距
自改革开放以来，我国城市道路和公路均飞速发展。尽管农村公路发展也取得了显著成就，然而，相较快速发展的城市基础设施，农村公路设施建设仍然显得十分滞后，整体上看农村公路网络密度偏低，基础不够扎实。当下我国农村主要是四级以下公路，且有较大数量为等外公路。不仅如此，农村公路普遍缺少桥涵构造物和配套防护设施，特别是在地形、气候条件恶劣的山区公路，由于缺少这些相应设施，难以有效抵抗自然灾害，直接影响公路的畅通和运行安全。农村客运站作为农村客运最主要的基础设施之一，是农村群众出行赖以依托的公益性设施。目前农村客运站点数量总体偏少，农村客运场站及候车设施等无法满足市场的需求，同时无法形成相对固定的候车、集散及中转客流场所，导致班车组织及运营困难的局面难以改善，居民也不能享受到高水平的交通服务。
造成我国城乡交通基础设施发展巨大差别的原因有很多，其中农村交通基础设施投入机制不健全、不合理是阻碍城乡交通差距缩小的根本原因所在。“十五”时期以来，党中央、国务院不断强化农村公路交通基础设施建设，增加投入力度，但地方投入严重缺乏，需要过度依赖中央，导致基层财政的财力无法匹配事权。另外，政府资源投入时重“大动脉”而轻“毛细血管”，农村公路中的乡道和村道得不到足够的投入，且投资主体结构相对单一而多元化投资不足。实际上我国已经具备了把财政收入向农村交通领域进一步倾斜的经济实力，然而与城市相比，当前农村交通资源依旧处于国民收入分配中的不利地位，对农村交通基础设施和服务领域缺乏财政投入的局面尚未改变。
4.城乡有别的法规标准体系不利于城乡交通统筹协调发展
随着城乡边界变得模糊，原城市周边的公路及其与城市道路的连接线逐渐承担起城市道路的部分职能，推动了城市公交与城乡客运的融合趋势。但在城乡道路的规划和建设过程中所依据的管理办法、法规和标准不同，导致两者在政策、规划、建设和运营管理等方面存在协调上的滞后和差异，城乡之间资源难以整合，无法实现共享。城市道路和公路采用两种分类标准进行规划与设计，导致城乡接合部道路衔接没有标准可以参照，造成管理真空和安全隐患突出，难以体现“以人为本”的交通服务理念。而在城市客运和农村客运发展方面，由于依据的法律法规不同，导致准入条件不同、管理办法不同、税费不同，从而矛盾不断。统筹城乡交通资源需要在法规标准层面上进行统一，这样才能较为彻底地解决交通领域城乡二元结构、构建一体化城际交通和城市交通体系。
四 一体化的三向度：管理体制保障、规划统筹引导以及法制补缺完善
围绕着“城乡交通一体化”的命题，我国诸多省、市等地区都进行了初步的实践层面的推进，但实践中也面临着不少的结构掣肘，无论是实践意义层面的推进，抑或理论层面的规律总结，都存在着亟待完善的空间。城乡交通一体化的问题不是拘于仅结构困局单个维度要素的提升，而是需要对整个“结构困局”进行综合治理，实际是一个体系化、综合性的路径探索过程。在乡村振兴和交通强国双重战略的时势助推下，我国城乡交通一体化的结构困局应从基本的管理体制的合理谋划、规划统筹的科学引导和法制层面的补缺完善三个层面合力去突破解决。
1.管理体制保障
管理体制是城乡交通一体化难以实施的焦点，是解决问题的关键。管理体制的改革是我国城市经济发展到一定阶段，城乡交通一体化需求紧迫的客观要求，符合发达国家先进管理经验，是对我国政府管理水平的提高。一方面，要进一步理顺城乡旅客运输管理体制。在中央层面，紧紧把握“大部制”改革的良好机遇，推动“三定方案”尽快出台，形成城乡统一的管理体制。在纵向业务上，包括法规、政策、规划、投资、建设、运行、应急等业务不分割；在横向区域上，包括城市、郊区、农村等地区不分块，形成统一的管理体制。具体内容有一体化拟定城乡客运发展战略、规划以及相应的方针政策，研究并组织起草城乡客运管理法律法规，监督城乡旅客运输实施。对于地方层面，在中央层面理顺管理体制的基础上，地方建立与中央政府相对应的城乡部门管理体制。根据不同城市的类型、社会经济和人口状况，确立不同类型的城乡旅客运输发展模式，根据不同的分类，出台相应的指导意见和管理措施。另一方面，还需整合公路和城市道路管理体制，统一纳入交通运输部门管理范畴，消除交通领域城乡二元结构。在全国城乡一体化加速推进的过程中，相当部分的公路已经或正在面临城市化改造，其产权关系和管理主体已引发争议。应正视和顺应公路城市化改造的大趋势，理顺路网建设管理体制，统筹路网建设时序和建设方案，提高路网建设的系统性和通达性。为此，建议将城市道路交通基础设施包括城市道路和公交站场的规划、建设和管理划归综合交通部门管理，避免多头管理和重复建设，实现城乡道路交通资源的规划、建设和管理一体化，以便布局合理、功能全面、层次分明、协调发展的一体化路网体系能够尽快建成。
2.规划统筹引导
（1）加强与城乡各层次规划的协调工作，实现城乡交通统筹规划。从一体化角度出发，公路交通基础建设必须与城市总体规划、城乡土地使用规划、村庄布局整治规划、城市综合交通规划、环境保护规划、产业规划等确定的土地利用、城镇体系布局、村庄布局、产业布局及城市交通基础设施布局等紧密融合，与乡镇总体发展趋势相结合。由于上述规划在现实中分属不同的部门，相互之间缺少合作已成为目前较为突出的矛盾。因此，应当依托于不同部门的协调和沟通以进行城乡交通统筹规划，使整体性、连续性能够体现在各个子系统内容的目标制定、管理实施等各阶段中。
（2）统筹衔接并理顺城乡道路层次结构，尽快建立城乡道路一体化的规划和设计体系。当前在注重扩大公路网络尤其是农村地区公路网络规模的同时，应更多注重城乡道路网络系统功能及结构的改善，逐步调整城乡道路功能层次结构，使其不仅自身结构合理，而且两者之间各个功能层次网络之间也要充分协调与匹配。建议尽快建立城乡道路一体化的规划与设计体系，按照“一个体系、多个层次”的原则，实行基于实际发展情况且便于向城乡道路一体化目标过渡的功能划分层级体系及规划办法与标准。具体设想和建议如下。
第一，近期需要加快建立城乡统一的道路设计标准。对于目前城市道路与公路的衔接，首先需要建立城市道路与公路过渡段的设计理念，这部分道路规划与设计需要兼顾公路与城市道路的功能，并体现规划近远期相结合。其次要加强与城市道路交通基础设施，包括技术标准和建设时序等的衔接。研究城郊公路建设标准，增加横断面、渠化、非机动车道及相关城市交通管理设施的有关规定，以有效衔接城市中心城边缘和近郊地区。要补充或调整《公路工程技术标准》和《城市道路设计规范》两份行业规范性文件的相关条款。例如，在城乡接合部可根据道路的未来使用方向，适当调整《公路工程技术标准》中的部分条文，增加灵活性。最后在城乡接合部公路的规划和建设中，在不排斥小汽车使用的基础上，其设计和导向尽可能促进公共交通的使用，超前考虑和预留公交港湾站等公共交通服务设施，注重与公交无缝衔接，同时能够为非机动车的通行创造良好环境。加快出台针对不同农村地区公路发展情况的《公路养护技术规范》和《设计标准》。其中，快速城市化地区农村公路的设计需向重视公路环境、景观、排水、防护、防灾等全方位功能设计、养护方向转变。
第二，从中远期角度考虑，制定技术政策，以功能划分标准整合城市道路和公路分级体系。立足整体，在城市道路和公路两个子系统之上建立结构合理、功能清晰的层次体系，以充分发挥系统的整体系统能力。建议尽快研究并建立以功能划分为基础的公路分类方法，使其与行政等级分类和技术等级分类三者一起形成定位清晰、互为补充的功能分类层级体系。考虑到其作为一种先进的分类方式被我国普遍认同和接受还需要一个过程，近中期可考虑采用个别省、市试点的办法，对其应用进行探索性的研究与实践。将两个系统从功能划分标准的角度来进行整合，并进一步将城乡道路划分为快速道路（高速公路与快速路）、主要道路（干线公路与主干路）、次要道路（集散公路与次干线）、支路（地方公路与支路）四个层级。城乡道路层次结构如图0-2所示。
图0-2 城乡道路层次结构（以功能划分标准整合城市道路和公路分级体系）
（3）加大对农村交通的投入与扶持力度，加快完善农村道路基础设施建设。加快乡镇客运站场（尤其是农村公交站）的建设。根据农村公交站数量不多、难以有效满足城乡公交客运发展的现实特点，应当进一步提升农村公交站的投资水平。一方面，要完善农村道路基础设施建设，发展贯通各乡镇间、行政村间的网状道路，以提升布局效率。针对低等级道路推动改、扩建工程的落实以改善路网等级结构，健全警示、防撞等安全保障设施，使其具备完备与清晰的交通标记、标线，加快改造“通路不通车”公路，使其具备候车与通车条件，最终形成技术等级合理、通行能力优化的路网体系。另一方面，还需要改善农村道路通行条件，充分保障安全运行。加快危桥改造和撤渡建桥，优化现有铁道和高速公路道口、涵洞的通行条件，充分考虑农村公交车辆的通行需求，为未来规划预留合理空间。部分农村地区路面等级较低，在修建这类公路时，应考虑在局部路段予以加宽，为农村客运公交化奠定基础。在条件允许的公路沿线设置公交化站台、站牌以及相关标志标线等，以便于乘客上下车，满足城乡客运公交化运行的需要。
（4）优化城乡接合部道路布局，保障城乡之间顺畅连接。为提升规划的前瞻性和运输的高效率，道路布局需要结合城市化进程下的城市发展形态，优化城市过境公路和出入口的布局，将处理好城市主干道路与区域干线公路、高速公路连接线的顺畅衔接作为重要工作，有效分流过境交通与城镇内部交通。条件较好的城镇可采用将过境公路外迁或者建设过境公路高架的方式通过镇区；对于资金和用地条件较差的城镇，则可采用在过境公路两侧设置辅道等方式以保证内部交通和过境交通相互不影响。同时，在乡村路网建设规划过程中，应着眼于解决乡村路网的出入口与市区路网的出入口如何有机连接，以便在乡、村内道路形成路网的同时与市区路网相连通，保障城乡间的人员流动及经济活动中的交通需求。同时在规划中也应当考虑城市的功能布局和未来发展、市区范围的动态演变特点以及支线、联络线与干线连接关系等。并加强重点中心镇和市镇发展区与对外交通干线及周边城镇联络通道的建设，提高乡村公路通达深度，使市区或重点中心镇与所属各县（市）、中心镇之间的公路交通网络能够具有布局合理、层次分明、标准较高的特点。未来干线公路应着力解决对城乡空间科学引导问题，促使城乡空间集约健康发展。建议尽快开展我国城市过境干线公路规划与布局的相关研究，促使干线公路布局能够积极有效引导城市扩展和城乡空间合理布局。
（5）推动农村公路网布局规划方法体系的形成和完善，加快促进农村公路网结构优化调整。针对当前城镇化加快发展和城乡一体化新形势下，我国农村公路网规划布局方法的不适应性，建议尽快对其开展相关研究，使其科学、合理地引导城镇发展。对布局的要求主要包括经由重要乡镇的线路优先发展、等级结构提升、重要乡镇之间的通达性有所强化、公路与城乡环境协调等，重新认识县乡公路在路网系统中的作用和地位，研究农村公路中县乡村公路功能和规划布局方法，促使农村公路在推进高级化的路网整体布局方面得以优化和完善，从而对农村公路网规划进行科学性和系统性指导。
3.法制补缺的完善
首先，在总体程序方面，要加紧调查研究工作，特别是针对城市公共交通领域的调查，掌握各地对城市公交、城乡客运、出租车客运的法律需求，并形成有指导意义的调研报告。从城乡交通一体化角度，组织全国不同城市、不同区域的管理专家、城市交通规划专家、城市交通政策专家、法律事务专家等综合专家团队，加快形成和修改《城市公共交通条例》《出租汽车客运条例》《道路旅客运输及客运站管理规定》等，在此基础上建立融合多种运输行为的《道路运输法》，尽快出台一整套新的明确申报、审批、运营和监督的部门规章，加快城乡交通一体化法制进程，以便消除交通领域中存在的城乡二元结构，构建一体化城际交通和城市交通体系。
其次，要着重修订和完善《公路法》及相关实施细则。一方面，修改和完善《公路法》及相关施细则中关于公路街道化的界定及管理等相关内容，进一步明确公路街道化标准、公路转化为城市道路后的管理责任主体和管理事权，细化产权变更后的补偿规定；另一方面，修改和完善《公路法》及相关实施细则中关于农村公路中有关县、乡、村道的定义及相关管理规定，加快制定和完善地方农村公路相关的法律法规，进一步规范并调整农村公路管理行为。针对公路客运和城市公共汽车营运之间的法律规定的部分准则存在不相一致的问题，将城市公交、出租汽车、长短途班线、旅游客车等方面的相关法律法规合理整合，保证法规统一，建立统一的城乡旅客运输法规体系。
再次，要建立统一的城乡交通标准和规范的法律法规。在公路交通基础设施方面，补充或调整《公路工程技术标准》和《城市道路设计规范》两份行业规范性文件的相关条款。例如，在城乡接合部可根据道路的未来使用方向，适当调整《公路工程技术标准》中的部分条文，增加灵活性，以适应城市化进程的需要。同时，加快出台农村地区公路的《公路养护技术规范》和《设计标准》，以便指导和推动农村公路的设计，从仅重视公路行车功能的设计、养护要求等内容向重视公路排水、防护、防灾等全方位功能设计、养护的方向转变。
最后，在城乡旅客运输方面，由地方交通主管部门根据各自城乡客运发展需要的实际情况，相应调整进行公交化改造后的车辆定员标准，参照城市公交客车核定载客人数的标准，增加适量的车辆站位，以便同时兼顾城乡公交发展与车辆运行安全。研究适合农村客运需求特点的车型，在满足安全运行条件的前提下，研究扩大农村客运车辆适用范围的相关标准，提出更加多样化的推荐车型。
[1] 我国《公路法》和《城市道路管理条例》均未对公路与城市道路的划分标准和程序做出具体而明确的规定。只有1988年颁布的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第4条规定：“公路与城市道路的划分，应以是否形成街道或近期城市发展规划区域为界限，由省级公路主管部门与当地城建部门共同商定，并随城市建设区域的发展变化进行合理调整。”