第一章 研究问题与文献回顾

一 问题的缘起

（一）耕地所有制：从原始共有到私有再到集体所有

耕地制度涉及耕地的所有权和整个产权结构安排。在原始社会中后期，人类利用天然河滩或通过烧荒等来开垦耕地。氏族一般实行耕地共有制，未产生耕地归属和所有权意识。摩尔根（Lewis Morgan）认为，在“开化时期”的晚期，耕地制度发生了巨大变化。此时氏族部落组织日益衰落，耕地共同体所有制随之衰落，开始出现国家所有制与个人所有制，共有耕地大多化为个人所有，出现大土地所有者，其规模可达150英亩，国家逐渐对耕地进行登记和管理，并出现抵押耕地的现象。人类在进入开化阶段后，耕地逐渐为个人所有，并形成了耕地个人私有的财产观念。[1]在奴隶和封建社会，耕地名义上属于君主个人私产，但实际为各类私人所有。我国自1840年进入半殖民地半封建社会后，耕地制度无本质变化，但集中程度提高。自耕农日益丧失所有权，沦为贫农和佃农。民国时期，孙中山的“三民主义”并未实现，耕地反而日益向官僚、军阀和大地主集中。

在新中国成立前的土地革命时期，共产党在革命根据地通过土地革命，暴力剥夺地主富农耕地，按“耕者有其田”的理想目标将耕地平均分配给农民耕种，推行耕地个人小私有制。抗日战争时期，党在边区实行减租减息政策。解放战争时期又没收地主多余耕地平均分配给农民，回归耕地小私有制度。从1949年到1952年，全国通过土改平均分配实行耕地个人小私有制，绝大部分耕地为农民私人所有。获得耕地的农民释放出空前积极性，农业生产和国民经济迅速恢复。

不过，党和国家主要领导人站在历史高度，发现农民个人小私有制生产规模小，不利于农业生产力发展、社会主义制度的巩固和社会主义工业化，且农民之间很快出现分化，与马克思主义和革命历史逻辑相抵牾。因此，在个人小私有制仅仅实行三年左右时间后，[2]1952年底全国开始建立农业互助合作社，其特征是耕地属于农民个人私有并分散经营，但农民实行劳动互助。1953年又开始大量建立农业初级合作社，其特征是改变分散经营，耕地交给合作社进行集中生产经营，产品由合作社统一分配，农民被组织进更高层次的联合生产。1955年下半年开始，初级合作社迅速向高级合作社转变，其特征是取消入社分红制，耕地由个人小私有制迅速变成合作社集体所有制。耕地集体所有制从此确立。

（二）耕地产权结构：从复杂到简单再到复杂

传统中国尽管耕地属私人所有，但产权结构复杂，特别是租佃制度、经营权和收益权制度安排都比较复杂。大地主往往拥有所有权和占有权，却不会直接参与农业生产经营，而是把耕地租给佃农；有的地主甚至居住在城镇成为“不在地主”，委托专业收租人收租。佃农只要完成交租交税，就可长期拥有租佃权，地主无正当理由不得随意剥夺，甚至地主出卖耕地时也不会影响佃农的租佃权，从而形成田面权与田底权之分。一些佃农将租来的耕地再次转租，形成“二地主”与“二佃户”之分。一些地主会自己耕作自己最肥沃的那部分耕地，而把其余耕地出租。自耕农在自有耕地不足以满足生存时也会租入地主耕地，从而形成一些中间性阶层类型。传统中国还存在各种数量较小的“公田”，为地方共同体共有。公田往往出租给佃农耕作，所得租金用于共同体公共支出，包括修路架桥、村学及鳏寡孤独者救济等。此外，还存在村庄级别、宗族级别和家族级别的祖产田，租金用于祭祀与节日支出。相对于同一时期的其他国家来说，中国封建社会耕地产权制度结构安排相对复杂。

始于1958年的“大跃进”运动将高级社合并为人民公社，实行大规模、高度集中的集体劳动以及分配平均主义，基层政权和集体经济组织合为一体，农工商业全归政府直接经营管理。1962年后实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的耕地所有、经营与收入分配制度，恢复了自留地和家庭副业，但生产队仍政社合一、集中经营、工分计酬。这是一种相对简单的产权制度安排。集体共有、集体生产、平均分配的产权结构，既使农民无恒产无恒心，也使生产过程监督十分困难，导致大量机会主义行为，劳动者积极性低下，生产力日益下降，亩均产出日益减少。

1978年改革开放后确立家庭联产承包责任制，其产权结构相对复杂。所有权与承包经营权分离，所有权归村组集体，农民与集体签订承包合同获得承包经营权后自主经营。集体与承包户相结合实行双层经营，种子、化肥等环节由集体通过合作社或农技站统一购买。在一些地方耕地分为口粮田与责任田，前者由农民自主经营，后者由集体耕种或规模经营者经营。不过，在全国范围家庭联产承包责任制是最主要的形式。

（三）家庭联产承包责任制：制度红利与边际效用递减

家庭联产承包责任制属于农民的一种自发选择，具有演化生成制度的共同特征。其始于安徽省凤阳县小岗村农民的创造，做法主要是坚持耕地集体所有制，同时按人口平均把耕地分给农民家庭，实行以家庭为单位的承包经营，承包户向国家交纳“公粮”和向集体交纳提留后，剩下粮食全归自己。党中央在1982年发布了《全国农村工作会议纪要》（第一个“一号文件”），肯定小岗做法，正式确立有统有分、统分结合、双层经营的集体所有家庭联产承包责任制。其主要内容是将耕地产权分为所有权和承包经营权，所有权归村组集体，承包经营权按户平均发包给农户自主经营，农民愿意采取哪种经营形式都有其自主权；[3]集体负责监督承包合同的履行，建设公共设施。到1983年，全国基本完成家庭联产承包责任制改革。1986年的《土地管理法》又明确规定农村集体主要是指村集体，如果村集体已分成数个组则是指组集体。农村耕地归农村集体所有，主要是指归村、组集体所有。

从生产组织管理角度看，相对于人民公社的队生产体制，家庭联产承包责任制解决了劳动过程监督困难和分配非正义问题，也符合传统小农思维方式和耕作理想，因此在短期内极大地促进了农民生产积极性，提高了农业生产效率。改革后尽管大型机械普遍退出农业生产，但水稻杂交技术等现代农业生产技术得到村组推广，一些农作物优良品种通过农民自己逐渐扩散。加上农民精耕细作，“雕刻土地”，亩产量普遍大大提高。集体公共产品提供在退步，但农民普遍重视对承包耕地的维护改良。“经济发展比较快的是一九八四年至一九八八年。这五年，首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅度增加，乡镇企业异军突起。广大农民购买力增加了，不仅盖了大批新房子，而且自行车、缝纫机、收音机、手表 ‘四大件’和一些高档消费品进入普通农民家庭。”[4]改革后农业生产力得到了提高，农民物质生活水平得到改善。

但不可否认的是，1980—1990年，广大农民生活水平仍较低下，生存状态改善不大。一般农民家庭一日三餐主要以素食粗粮为主，每人一年只能做一次新衣，无论大病小病往往依靠赤脚医生，子女较多的家庭负担沉重。商品经济不发达，农民出售农副产品并换取食盐和煤油等生活必需品。家庭联产承包责任制虽使农民“一夜跨过温饱线”，但“三十年也难过富裕坎”，不能使农民过上富足的生活。

随着时间的推移，家庭联产承包责任制的内在缺陷开始显露。其一是耕地的小规模、分散化、细碎化增加了家庭经营成本。家庭承包改革为了公平，按耕地肥力与距离平均分配耕地，不仅使农业经营规模不断下降和碎片化，也使耕作“转场”成本高。1988年全国户均承包耕地面积为9.2亩，但户均拥有9块耕地。[5]其二是由于经营规模小，农户无力投入资金改进技术，阻碍了农业机械化，增加了农民体力劳动强度。为了摆脱之，参军、考学、进城、经商等成为大量农村青年选择。对许多农民来说，乡愁的浪漫是离开之后才有的情愫，缺少的是离开的机会。越来越原始的人力耕种方式与农业现代化趋势背道而驰。其三是使农民市场权力弱化。小规模家庭分散经营具有自给自足的保障性质，一般不会根据市场需要而生产，也很少关注市场需求信息。信息闭塞导致农民不了解产品市场行情，抵抗市场风险能力低下，没有任何谈判权力，在工农业产品价格剪刀差面前毫无反制能力，产品利润多被中间商赚走，更无法面对全球市场竞争。其四是刺激男性生育偏好，加剧性别失衡。小规模分散经营需要男性作为主要劳动力，农民生育男孩偏好越来越强，导致性别比例失衡日益严重。其五是削弱集体经济。改革过程中很多地方操作过于简单，大型农机被贱卖甚至被拆分。集体积累被分光，经济实力弱化，农田水利等公共基础设施日益老化失修。其六是农村行政组织与集体经济组织“政经合一”状态没有改变，[6]基层政权组织与自治组织日益“厂商化”，农民日益难以参与村庄和乡镇集体企业决策管理，贪污腐败现象日益增多，集体企业收益利润很难为村民成员共享。

家庭联产承包责任制的制度红利在较短时间内就消失了。以家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制看似稳妥，其实蕴藏着极大风险。其导致的是一种小农社会，农民无法“脱农入工”。[7]其只是短暂激发了农业生产力，边际效用很快显著递减，农业很快又进入了新的徘徊期。[8]城乡差距日益拉大，农民收入年增长率日益下降。在全球大环境特别是新自由主义模式日益盛行的背景下，我国政府公共财政支出大幅压缩，农业财政补贴不增反降，农业生产资料价格不断上涨，农民就医、子女上学、建房等费用直线上升，生活负担日益增加。乡镇企业和集体经济增值收益分红越来越少，农民无法再“离土不离乡”就近就业。集体提留逐年增加，农民负担日益沉重。农村矛盾急剧恶化，农民抗税群体事件不断出现。[9]三农日益陷入“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的状态。

而自1980年代中后期开始，东部沿海地区出口加工产业迅速发展，形成巨大劳动力市场需求。在多种因素的“推”“拉”作用下，农村劳动力纷纷外出务工，甚至大量村组干部都外出务工，一些村庄基层公共事务开始停摆。这一时期农村劳动力转移就业增速达8.71%，超过同期城镇化率4.28%一倍多。在农业生产效益低下，税费负担日益严重而外出机会增加的情况下，一些农户希望退出耕地承包权，但当时村集体担心的是无人种地而不准退出；在无法退出耕地承包的情况下，一些农户开始外逃式务工，承包地闲置和抛荒现象日益增多，有的地方高达30%的承包户选择弃耕，面积高达23.7%。[10]

自2006年起中国取消农业税，城市和工业开始反哺农村农业，国家日益加大农业补贴以及对农民医疗、上学、居住、养老等方面的社会福利与保障投入，农民生存状况得到改善。但农业衰败和农村空心化趋势仍在继续，家庭联产承包责任制面临深层结构的挑战。[11]

（四）耕地流转兴起与政治风险的规避

早在1984年，中央的“一号文件”就已明确提倡耕地向种田能手集中，鼓励耕地“转包”。[12]但耕地流转最初同样是农民自发的选择。一部分农村适龄劳动力因各种原因留在了农村，弃耕与抛荒为他们提供了机会。他们开始自发流转邻里耕地，以期改变过密化耕作方式并获得更多利用自然力创造的财富。外出务工农民担心耕地长期抛荒承包权被集体收回，也往往愿意把承包地托付给他们耕种，并由后者代替完成公粮和费税义务，于是耕地自发流转慢慢增多。2006年“一号文件”进一步鼓励耕地流转，提出发展多种形式规模经营。外来工商资本或农村本地精英在市场利润和政府补贴作用下，开始有意识流转耕地用于种植经济作物。乡镇政府和集体经济组织也逐渐参与进来，加快了耕地流转。由乡镇政府、村集体组织和土地整治公司主导的耕地流转规模逐渐变大，通过整治耕地得以连片然后大面积流转给规模经营者。一些地方农民户口迁入城市定居而退出的耕地承包权被集体收回后，不再调整给农户而由集体作为主体进行流转。2008—2014年，耕地流转面积年均增长率达24.4%，全国家庭承包耕地面积流转比例逐渐达到30.4%，京津、环黄渤海、长江中下游等经济相对发达地区以及东北等传统优势农业区，耕地流转走在全国前列。[13]

但这一时期人们对耕地流转客体一度存在模糊的甚至不正确的认识。有的把耕地流转视为承包经营权流转甚至所有权流转，有的认为实质是买地卖地。如果任由耕地的实际私有化和大规模集中，社会可能陷入两极分化，导致深刻危机、引发社会动荡，重演历史悲剧；[14]国家将面临较大政治风险，执政党将面临严重执政风险，社会发展将面临方向性风险，社会主义制度将面临合法性风险。[15]因此，党和国家对耕地私有化高度警惕，在促进耕地流转的同时，始终坚持较为稳健的耕地流转政策，特别是始终坚持耕地集体所有制，绝不突破耕地集体所有的政治红线，有效规避了严重的政治风险。

（五）三权分置与耕地经营权流转：成就与风险的显露

但是，面对耕地闲置抛荒现实、口粮安全挑战以及全球市场严酷竞争，我国必须抓住难得机遇和空间，实现经营权流转和适度规模化经营。这就需要耕地产权结构创新，为此党中央开始总结各地经验，2013年7月提出要厘清耕地所有权、承包权、经营权之间关系。2014年一号文件指出要不断探索承包经营权主体与经营权主体的分离以及集体所有权的有效实现形式，开始提出做实所有权、稳定承包权和放活经营权的三权分置重大改革思想。2014年提出要在稳定农村耕地承包关系长期不变并坚持最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对所承包的耕地的占有、使用、收益、流转和抵押担保权能，特别是肯定了经营权可以抵押贷款融资用于农业规模经营。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式确立耕地所有权归农民集体所有、承包权归原承包户所有、经营权归实际经营主体所有的三权分置的产权结构安排。党的十八届五中全会和十九大报告又提出要完善三权分置办法，明确三权各自权能并对三权平等保护。至此，耕地三权分置最终得以确立，我国农村耕地制度实现了又一次重大创新。

三权分置是改革后我国耕地制度的又一次重大创新。首先，其坚持耕地的集体所有，强调做实集体所有权，以有效避免重大政治风险。尽管集体所有在实践中可能出现集体成员主体地位虚置，集体领导行为异化并违反成员意愿出售或流转耕地从而侵犯成员承包经营权等问题，但从整体上能够防止耕地私有化，有利于农业现代化。其次，其强调稳定耕地承包权。承包权是村民基于集体身份的成员物权，事关其生存而不得随意剥夺。承包耕地经营权是否流转必须尊重承包权人的意愿，村集体和政府不得强迫命令，承包权人才是流出决策主体。[16]承包权人只要不放弃承包权，流转的都只能是经营权。稳定承包权符合广大农户既想流出经营权又想保有耕地承包权的意愿。再次，其强调促进经营权流转，以缓解耕地抛荒弃耕和促进适度规模化经营。规模经营主体合法流入耕地经营权，其相应权利得到法律的保护。

此后，耕地经营权流转迅速增多，很多地方政府把其作为系统性工程来主动推进。首先是对耕地确权登记颁证。至2016年全国完成确权面积8.5亿亩，占家庭承包耕地的68%。[17]2018年底，这项工作已经基本完成。各种经营权流转平台纷纷出现，新型规模经营主体数量迅速增多，2016年已超过398万个，[18]耕地经营权再流转、抵押贷款现象也逐渐增多。短短几年时间，我国农业生产经营已经发生了翻天覆地的巨变，取得了难以置信的成就。粮食主产区大规模机械化联合收割场面十分壮观，整个农业生产过程日益机械化、专业化、智能化，粮食、水果、蔬菜连年丰收，创造了巨大的物质财富，人民物质生活水平显著提高。

不过，由于三权分置产权结构安排的复杂性、涉及利益主体的多元性、价值目标的多重性、所涉因素的系统性与多层次性，在实践过程也出现了各种纠纷矛盾、冲突，面临诸多风险。耕地经营权流转内含公平与效率、自由与强制、开放与封闭、市场配置与行政干预、本地适当规模经营与外来工商资本超大规模经营等多重内在矛盾，以及国家政策价值目标、新型经营主体工具理性、传统农户生存理性、官员科层合法性之间的多重冲突。与之相关的风险则包括承包户事实上一定时间内失去耕地经营权的风险、经营者面临的经营风险和市场风险、整个农业产业面临的耕地非粮化非农化风险等。如果这些矛盾、冲突和风险得不到及时有效的化解，就会逐渐积累、相互叠加而形成恶性循环，导致系统性风险，进而影响社会稳定。

党中央和国务院一再强调“三个相适应”，即农业适度规模经营发展要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，要与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，要与农业社会化服务水平提高相适应。但是，目前很多地方的耕地经营权流转和规模化经营并不符合“三个相适应”的要求，也导致了各种利益纠纷、矛盾和冲突以及系列风险。如何在促进耕地经营权流转和规模化经营的同时，进一步完善产权结构中各大产权的权能，建立合理的流转价格确定和增值收益分配机制，保障耕地、粮食的品质与总量安全，预防、缓解和消除相关的系列可能风险，已成为当下我国必须面临的重大理论与实践问题。