第二节 联合国善后救济总署创建的历程

在前文所述的各种错综复杂的历史条件共同作用下，联合国善后救济总署应运而生。但是，它的诞生并非一帆风顺、一蹴而就，而是经历了较长的时间。它创建的过程大致可分为三个阶段，分别是：酝酿、筹备和成立。

一 联合国善后救济总署的酝酿

以前有人认为，联合国善后救济总署的创建及其在受灾国开展救济善后活动是美国首先倡议的。就连当年作为蒋廷黻的助手出席联合国救济善后会议的刘锴也持此观点。他说：“当时美国罗斯福总统鉴于大战的胜利已经在望，于是就注意到大战后的善后救济工作。”[18]但蒋廷黻曾经说过，他由于没有参加联合国善后救济总署前期的有关活动，因此他“于联总诞生前之历史，不甚熟悉”[19]。那么，“联总诞生前之历史”到底如何呢？换句话说，这一组织最先是哪个国家倡议成立的呢？它在正式成立前经过了怎样的酝酿、筹备过程呢？其实，率先倡议成立联合国善后救济总署并在相关国家开展善后救济活动的国家是英国。

联总的起源最早应该追溯到1940年8月。当时，随着“二战”的深入，欧洲国家间的贸易几乎陷于停顿，过去以德国、意大利、挪威、比利时、荷兰以及丹麦等国为出口市场的英国及其附属国家诸如粮食等商品“不再能找到正常的市场了”，从而引起商品过剩[20]。为了解决这一问题，英国很快成立了政府剩余物资输出委员会，又在英国经济作战部下面设立了一个救济司，专门负责将过剩问题和对已“解放”国家的救济问题综合起来予以解决。1941年4月，租借法案已正式生效，美国政府也开始慎重考虑有关救济与善后的问题。7月，美国方面表示，美国政府准备同英国就救济的问题进行合作。与此同时，欧洲一些沦陷国家的流亡政府驻伦敦代表呼吁英、美等国对它们进行必要的救济。9月，英国召集了加拿大、澳大利亚及希腊等对德作战的15个盟国在伦敦圣詹姆斯宫（St.Jame’s Palace）开会，商讨战后欧洲救济的问题，并针对这一问题通过了一项决议，中国代表郭秉文以观察员的身份参加了该会议。最后，根据圣詹姆斯宫会议精神，成立以李滋—罗斯爵士为首的盟国计划调查委员会。

1942年2月，盟国计划调查委员会提出著名的“战后救济大纲的建议草案”（史称“李滋—罗斯计划”）。该计划提出了“战争结束时预期在欧洲和远东可能会普遍出现的一些问题，例如缺乏食物和原料，财政拮据，外汇短缺”，同时提出了“为应付这些困难所应采取的手段，如物资的分配与船舶的调度，设立机构负责物资的采集并进行有效转运与分配等”，还提出救济组织工作的主要职责将由美、英国等国负担[21]。李滋—罗斯计划最后建议成立拥有充分权力以管理输送到欧洲、中国和决定给予救济的其他任何地区的救济物资和救济事宜的国际救济总会，并且考虑到美国在战后救济捐助方面将承担大多数份额，决定由美国人担任救济全会的主席。该计划送交美国驻伦敦大使馆，得到美国的积极响应。李滋—罗斯计划为联合国善后救济总署勾勒出第一份明确的蓝图，为“二战”后国际社会的救济善后事业指明了方向[22]。

至此，“二战”后国际善后救济活动正式被提上议事日程。

二 联合国善后救济总署的筹备

1942年春夏之交，应英国要求，英、美两国多次举行会谈，深入讨论了有关善后救济方面的问题，并取得了一些成果。在此前提下，1942年7月，美国国务卿赫尔（Hull）就救济善后的问题发表广播讲话：

战争的胜利已近在眼前，因此，我们现在应该更多地关心那些痛苦至极的人们的生活。伴随着战事的结束，许多被侵略国家的人民将出现粮食匮乏、房屋损毁、田地荒芜、牲畜死亡、生产工具遭抢劫、厂矿企业倒闭、交通瘫痪、不计其数的战俘及外国劳动者将流落他乡、许许多多的难民将被迫背井离乡、疫病流行以及社会的极度混乱的严重困难。战争胜利后我们必须尽快采取实际有效的行动来满足他们紧迫的需求[23]。

1942年9月，英、美签订了关于联合国善后救济总署体制的协定，并向苏、中等国作了通报，这一协定签订的目的是“早日召开全体有关国家参加的救济工作会议”[24]。在此期间，英国政府首先独自成立了中东难民救济总署（该署在1944年春并入联合国善后救济总署）；美国总统罗斯福下令设置了美国对外善后救济署，任命纽约州州长李门（Lehman）为署长。随即，罗斯福总统责令相关机构“着手组织美国参与对联合国家武装部队收复地区的灾民提供救济和其他援助等活动”[25]。

1942年12月，罗斯福总统在提交国会的《关于租借法工作的第七号报告》中阐述了在租借法框架里向受灾国家提供救济援助的必要性和设立一个相关国际救济机构的设想。

报告指出：

我们已经宣布的美国政策是：在能力许可的前提下，对我军所占领的任何地区的人民提供食品、医药和其他生活必需品，以减轻他们的饥饿和伤痛……这一政策在执行时将采取具体情况具体对待的办法。若物资流通渠道不畅，则租借法将成为恢复工作的备用手段……收复地区的救济善后事宜将是所有国家的共同责任，必须采取像军事行动那样的联合行动。成功地使我们所解放的国家恢复生机，将是加快战争进程和让已被解放的人民共享战争胜利果实的一个重要方面[26]。

1943年初，美国国务院再次邀请中国、英国和苏联的三位大使聚会，进一步探讨战后的救济事宜。会议由美国助理国务卿艾其逊（Dean Acheson）主持。当时中国与会的代表是魏道明大使。

经过几度商讨后，美国方面提出了一个更完备的方案。会议结束后，艾其逊便向罗斯福总统汇报了会议的情况，罗斯福对会议取得的成果表示满意。根据这次会议的成果，3月，罗斯福致函美国对外善后救济署署长李门，对即将成立的联合国善后救济总署的权限及服务范围等问题做出明确规定。其要点如下：第一，分发食品、燃料、衣物及其他生产、生活必需品，提供居住、医疗和其他公共服务设施等，以使得到救济的地区重新获得生产、生活必需品制造和运输的能力；第二，联合国为遭受战乱伤害的国家人民进行救济善后服务的机构成立后，美国的对外救济善后署做出必要的调整，以便最大限度地发挥它的作用；第三，承诺政府及其有关职能部门将尽一切努力配合将要成立的联合国善后救济总署的工作[27]。

根据罗斯福总统的指示精神，1943年4月，李门前往伦敦，讨论联总未来的各种救济计划。在李门的主持下，国际救济工作会议起草了“美国代表团工作手册”，此手册即为稍后召开的第一届联合国善后救济成立会议的指南。5月底，国际粮食会议在美国举行，中国派遣郭秉文与会。会上，苏、法等国代表提议：增加生产并预先购买和储备粮食，以供救济与复兴沦陷区域之用。其间，美国助理国务卿艾其逊与会，并特意与中国代表郭秉文举行了个别会晤，告知郭秉文联合国救济善后会议已准备就绪，待此次会议结束后即可召集有关联合国家的代表进行《联合国善后救济总署协定》的签署和第一届大会的正式召开。

6月，李门在纽约市外交政策协会发表演说，在演说中，他全面、系统地阐明了美国政府在善后救济问题上的政策及实施方案。他强调：“所有善后救济业务必须坚定不移地服务于重建被援助国经济的目的。那就是结束救济的坦途，那就是我们向往的目标，那就是获得解放的国家的灾难深重的人民必将完全实现的目标”，由于此次大战造成的问题和灾难远远超过任何政治家的判断，因此，“美国与联合国家除了责无旁贷地担当起这项任务外，已别无选择，我们必须从事这项工作的目的是明白无误的，根本没必要探讨他们深层次的道德层面上的事情，营救那些正处在水深火热中煎熬的人们的活动本身，就是最好的证据”。[28]李门的演讲在美国国内外引起了较大反响，人们对即将开展的救济善后活动表示理解、支持乃至期待。

至此，联合国善后救济总署的成立已是瓜熟蒂落，水到渠成，筹备工作基本结束。

三 联合国善后救济总署的成立及《联总协定》的签订

在各项准备工作基本就绪的情况下，1943年11月9日[29]下午，共计44个国家派代表团参加联合国善后救济总署成立大会。他们分别来自欧洲、美洲、亚洲、非洲和澳洲五大洲。其中，欧洲国家12个，包括英国、苏联、南斯拉夫、比利时、捷克斯洛伐克、法国、希腊、冰岛、卢森堡、荷兰、挪威和波兰；亚洲国家5个，包括中国、印度、伊朗、菲律宾和伊拉克；美洲国家21个，包括美国、玻利维亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、多米尼加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉；非洲国家4个，包括埃及、埃塞俄比亚、利比里亚和南非；澳洲国家2个，包括澳大利亚和新西兰。不难看出，在所有与会国家中，来自美洲的国家最多，欧洲国家次之。

来自44个国家的代表在美国首都华盛顿的白宫签署了《联合国善后救济总署协定》（简称《联总协定》），罗斯福总统代表美国政府第一个在协定上签字，也是唯一一个在协定上签字的总统。这令中国政府的代表蒋廷黻十分感动。他说：“代表美国签字的是罗斯福总统，足证美国对这件事的重视。”[30]然后，各国代表依次在协定上签字。这一协定的签订，为联合国善后救济总署的最终成立提供了法律基础。

签字仪式结束后，罗斯福在华盛顿发表了热情洋溢的广播演说。他在演说中指出：

联合国及协合国四十四国之代表，目前欢聚于白宫东侧、富有历史意义之一室中，此四十四国之人民，占人类全体之百分之八十，现在因共同尽瘁于文化，及因共同决心建立世界将来之正义安全与和平而联合一致，此四十四国之代表，顷方签订协定，创立联合国善后救济总署。此项机构，将使一九四二年一月一日联合国宣言所宣布之若干崇高目标，获致实现。此项协定，签订于莫斯科协定以后，这可表示吾人民在此次战争中，对于政治与人道之重视，正不亚于军事……所有联合国家，一致同意，在联合国救济善后总署中合作，并切实工作[31]。

关于《联总协定》，其实早在1943年1月至5月，美、英、中、苏四国代表在华盛顿举行的预备性会谈期间，就初步讨论了协定草案。在互谅互让的基础上，5月底协定草案出台，并将其分发给其他40个盟国政府。在充分听取各盟国意见的基础上，协定草案作了适当修改后再次出炉。

《联总协定》由序言和条文两部分组成，总共大约4000字。

序言首先明确规定此次联总救济善后活动的主要任务，包括三方面：（1）在“任何区域，一经联合武力予以解放或因敌人撤退而解放时”，应该让其居民“立即获得衣食住以及为防止疫病与恢复人民健康之援助与救济”；（2）帮助“俘虏流亡”之人民回乡；（3）协助战争受害国进行“农工生产复兴”[32]。

正式条文共有10条，其主要内容包括以下四方面。

（1）联总的权力与作用。本协定决定“设立一联合国救济善后总署”。协定明确规定了联总的权力，即“总署有权购置、保持及转移财产，缔结契约，承担义务，指定或设立代理机构，审查此项代理机构之工作，管理业务，并实行一般与其目的及宗旨适合之任何法律行为”[33]。接着又明确了联总的目的与作用，包括计划、调整和执行等，“以救济任何联合国控制下之任何区域内之灾民，供以食物、燃料、住所、医药及其他主要之必需品，并依救济之适当需要，于此等区域内对此类物品之生产运输，以及各项工作设备之供给，予以便利”；提出“对于战争停止以后采购物资，使用船只，及其他物资获得之办法”等，各国救济善后总署应该遵照执行[34]。

（2）联总的“会员”。协定规定联总之会员原则上即为44个参加《联总协定》签字的国家，若以后有其他国家要求加入的，必须经联总全会讨论批准，当然，必要时，在全会休会期间，全会可授权联总中央委员会讨论决定是否接收新会员[35]。

（3）联总的领导机构。《联总协定》规定联总全会应该由每一个会员国选派一名代表组成；全会为联总最高决策机构，“全会每次开会时推举委员一人为会议主席”，“全会自行决定其议事规则”，全会由中央委员会召集，至少每6个月开会一次，全会中央委员会由中国、苏联、英国、美国四国代表组成，“以署长任主席”，但是，署长在表决时没有表决权；关于全会下的各专门委员会，《联总协定》强调，“供应委员会应以可为救济善后物资主要供应国政府代表或代理代表组织之，其委员由全会任命”，“欧洲委员会由领土在欧洲之会员国政府以及其他与欧洲区域之救济善后问题直接有关之政府代表或其代理代表，经全会任命组织之”，“远东委员会由领土在远东之会员国政府及其他与远东区域之救济善后问题直接有关之政府代表或其代理代表，经全会任命组织之”。《联总协定》还规定，在必要时，可以“设立其他区域委员会”，对各常设委员会和专门委员会的设立等问题也一一做出了明确规定[36]。

《联总协定》详细规定了署长的权限，指出，“联合国救济善后总署之行政权属于署长”，“署长有全权在可利用之资源，与全会或其中央委员会所定广泛之政策范围内，实施第一条所规定之救济工作”，如有必要，署长应该设立副署长、相关官员、技术人员和一般职员[37]。

（4）联总援助物资与经费。《联总协定》规定每个会员国政府都应该以捐献支持联总的救济善后事业为宗旨，各国向联总捐助的数额及品种，应该由该国政府提出，并经过其立法机构批准；总署的日常开支费用，应该由署长向大会提出预算，各国按比例分摊[38]。

最后，《联总协定》分别就一些补充事项作了规定。例如，当一地的战事尚未结束时，联总是否在该地开展救济善后活动，必须与当地军队取得联系，征求他们的意见。若得到他们的同意，便可在该地区开展救济善后活动，开展这一活动时还可请他们予以协助；若没有得到当地军事长官的同意，救济善后活动不得在该地区开展；本协定所规定之条款，可根据客观实际情况作适当修改，但是，修改的内容必须得到全体会员国代表的三分之二赞同才能产生法律效力；等等[39]。

这一《联总协定》，最初是在美国第78届国会于1943年提出的授权美国政府为即将成立的联合国善后救济总署拨款的联合决议案的基础上，不断补充、完善的。起初，美国总统罗斯福及国务院计划以缔结多边行政协定的形式使美国加入联合国善后救济总署，并在政府拨款及联合国善后救济总署的行政事务上发挥主导性作用，要求美国国会在美国政府为其拨款提供支持。为此，罗斯福于1943年6月9日，特意将美国参议院、众议院主要负责人及共和党、民主党等政党领袖请到白宫，向他们通报美国政府的有关计划。参、众两院负责人等当时并未就此提出异议。但是，当参议院负责人事后向参议院议员通报此事后，遭到了包括共和党议员范登堡等人的强烈反对。他们认为，这样，政府可以规避参议院三分之二议员必须同意的规定，从而损害国会的权限，同时，这一协定“将会使美国在战后担负太多的国际义务”，严重损害美国人民的利益[40]。因此，美国参议院一些议员要求将《联总协定》按照条约的标准接受国会的审批。很快，国会就此达成一致意见，要求国会组成以范登堡等为代表的特别小组，与国务院进行严正交涉。经过多次艰难商讨，双方同意：美国必须在一定条件下才加入联合国善后救济总署，美国只能承担适当的义务，美国向其拨款，必须征得国会大多数议员同意。围绕《联总协定》，美国政府与国会的斗争，反映了两者的矛盾，最终达成妥协，对双方来说是一个双赢的结果，同时也为《联总协定》在40多个会员国中得以签署与执行，为联总开展善后救济事业扫清了障碍。

四 联总一届大会及其决议

《联总协定》签订后，美、英、中、苏等14国代表旋即前往大西洋城，举行联合国善后救济总署第一届大会（以下简称联总一届大会）。1943年11月10日下午，联总一届大会第一次会议在美国小城大西洋城隆重开幕。各国代表及秘书随员等，齐集克拉芝旅馆之长方形舞厅中，主要国家之代表则坐于厅端马蹄形桌前。美国总统罗斯福也出席了会议。美国助理国务卿艾其逊担任此次会议的主持人。他首先发表演说，对联合国救济善后会议第一次大会之开幕表示欢迎，并宣布正式成立联合国救济善后总署（简称联总）[41]。艾其逊接着指出：“此次会议，乃莫斯科协定签字以来之外交人员第一次集会，且为美国空前之大集会。”[42]罗斯福在会议开幕之际接见记者时再次强调联总的重要性，指出：“各国之着重点在于救济，使饥馑难民得以复苏。第二步则为复兴阶段之开始。”[43]

翌日，会议继续举行。大会经过热烈讨论，首先确定了联总援助国，共计17个。主要有，欧洲的波兰、希腊、捷克斯洛伐克、南斯拉夫、奥地利等，亚洲的中国、菲律宾、越南、朝鲜等。

接着，大会一致推选美国前纽约州州长李门为联合国救济善后总署署长，副署长8人，中国前东南大学校长、前财政部次长郭秉文当选为副署长兼秘书长，美国助理国务卿艾其逊当选为总署会议之永久主席。联总的组织机构由两部分组成，即决策机构和执行机构，由各会员国代表共同组成的全体大会为最高决策机构，以简单多数的办法进行决策表决。全会下面设立多个专门委员会，分别是物资、财务、农业、难民、卫生、工业和社会福利等，它们负责向全会及执行机构提供咨询和建议。执行机构由三厅四处组成，分别主管财务、物资、服务与联系等工作，各司其职。署长为最高执行长官。

李门在接受署长一职时表示，“我将为一切会员国政府之代表，而不单独接受任何一国之命令”，他还明确指出，“本会之主要任务，在考虑沦陷国家之福利问题”[44]。关于大会的主要任务，正如蒋廷黻所说，“有两方面：一方面是组织，一方面是事业”。所谓“组织”，就是成立联总与组建其下属机构；所谓“事业”，就是通过相关决议案[45]。所以，会议在选举李门为联总署长后，便在他的主持下，进行联总政策的制定以及组织机构的创建工作。截至12月1日大会闭会时，各国代表向会议提出了许多议案，经过讨论共通过了41个决议案。联总及其下属机构也逐步建立起来，并随即投入工作。

至此，联合国救济善后总署正式完成了创建的神圣任务。必须指出的是，“此处所称‘联合国’，并不是两年后在旧金山所产生的联合国组织，而是指当时对轴心国家作战的各个盟国”[46]。

联总第一届大会期间总共通过了41个决议案，包括方方面面的问题。现择其要点如下。

第一，关于救济善后的范围、程序与类型。

关于大会确定的“救济”与“善后”的范围，就是：所谓救济，自为共同努力防止饥馑及瘟疫，其范围易于厘定；至于善后之范围，则较为繁复，与会代表们经过长时间的讨论，终于寻出将来联总工作之现实标准，确定了善后的范围，即限于恢复被救济国家生活必需品之生产及运输，如该项生产运输确因战争而遭破坏。决议强调：“联总署长应该根据不同国家的实际情况，事先与当地权力部门或行政机构充分协商和沟通并征得他们允许后才能决定在那里开展救济善后活动以及活动的类别。”决议还指出，如果盟军占领的敌国范围内需要进行救济时，联总必须事先得到驻扎在那里的军队首长及民政部门的批准，然后才能进行。不仅如此，“此类援助活动的规模、类别和发放标准必须提交联总全体大会讨论批准后才能付诸实施”，但是，由此产生的所有相关费用必须由敌对国家或前敌对国家的政府部门承担。至于救济善后的重要项目，共包括四种不同的类型。它们分别是救济物资、救济服务、善后物资与服务、公共设施与公共服务等。救济物资又包括食品、燃料、衣服、房屋和医疗卫生用品；救济服务指的是收容、登记难民，给难民发放生活必需品及提供医疗卫生服务，遣返难民回乡等；善后物资与服务主要有提供农业生产所需的种子、化肥、农用生产工具、渔业设施、工业生产所需的原材料及机器设备等，为接受援助的国家提供工农业技术人员的培训服务，帮助他们恢复急需的工农业生产等；公共设施与公共服务主要是修缮照明、供水、污水排放、交通运输、邮电通信、中小学校临时性仓库等[47]。

第二，关于受援对象的公平性问题。

决议着重强调，联总用于援助的各种财富和服务等资源，不论何时何地，“都会以这一地区人民的相对需求为依据，公正合理地予以分配或分发，不得因为种族、宗教信仰以及政治立场上的差异而进行歧视”[48]。这一原则即为蒋廷黻所称的“一视同仁”原则[49]。

第三，关于救济善后物资的用途问题。

第一届大会决议明确指出，一方面，“不管在任何情况下，救济善后物资都不得用于政治目的”；另一方面，“生活所需的救济物资，务必按人头计算，每个人只能被一视同仁地发放一份的标准进行。如果救济善后物资确需通过市场销售给广大消费者时，其价格的确定应该以是否有利于使应该获得这些物资的消费者购买为标准，当然，还需以不破坏当地的市场价格体系为条件”；此外，“救济善后援助物资的分发应该以有效的按量分配和适当的物价控制等为基础予以进行”；等等[50]。

第四，关于工交及服务业善后的范围。

决议强调，工业、交通运输业以及其他服务业的善后活动必须确定在恢复已遭破坏的公共设施和公共服务方面。工业善后方面，联总将为接受救济的国家提供必要的原材料、机器设备及其配件以帮助他们在尽可能短的时间内基本恢复照明、供水、能源、交通及通信等人民生产生活必需的系统；使食品企业、房屋建设和服装加工行业、医药和医疗器械制造厂尽快重新生产；能源善后方面，主要有开采煤炭的矿山的重建等。关于运输和通信事业的善后，联总不但要使受援国的运输和通信事业恢复到较好的工作状态，而且要帮助它们尽快复原设备制造厂、维修车间及船坞等。但是，“善后活动的开展决不能被看做新的建设的开始，它只不过是救济事业的延伸而已。善后工程必须在《联总协定》序言部分确定的善后范围内进行，除此之外，不能开工新建或重建其他项目”。还有，决议规定，不管有多么必要，联总开展的善后活动不承担帮助受援国解决劳动力就业的职责[51]。

第五，关于联总救济善后的经费来源问题。

联总用于进行救济善后活动的经费应该“由那些本国领土没有被敌军占领的各成员国捐献筹集，其比例为1942年7月1日到1943年6月30日该国一年全体国民收入的1%”；“所有捐款国在它所捐出的救济善后经费总额中，必须具有不低于10%的能够在此捐献国以外的地方进行商品交易的现金外汇，其余部分则可以该国货币开设信用账户，以方便联总在购买该国物资和社会公共服务时结算”；任何地区，“凡其政府具有适当外汇支付能力和手段的”，联总一概不予以救济善后援助[52]。联总在被解放地区开展救济善后活动时的所有支出应该尽量由所在地政府承担，这笔开支一方面可以使用本国货币直接支付，另一方面也可通过出售联总分配的救济善后物资的办法获得。“除了购买十分需要的供应品和公共服务外，无论在什么情况下，联总都不应该给任何国家的政府分配黄金或者可兑换的货币资源，不管该国是否是联总的成员国。”[53]

此外，还有决议提议，所有联总成员国的政府都应该采取适当的办法，对救济善后物资的购买、运输、出入境等进行免税，以保证联总所有的力量都能够运用于开展救济善后活动；为使联总在该国的救济善后活动顺利开展，各接受援助的国家应该在联总物资、财产、收入以及联总在该国服务的职员的薪酬等方面给予力所能及的方便和照顾等。

《联总协定》详细规定了联总的主要任务、总署的权限、宗旨、职能、体制等问题。这一协定的签订，向世界表明了英美等国对“二战”结束后国际人道主义救济事业的重视，其重视程度“甚至不亚于军事”。此协定确定了团结合作、互相帮助的原则，它还成为“使联合国于应付彼此需要及利益时，互相合作之又一坚韧之一环”[54]。这一协定的签订为联总的正式诞生奠定了法律上的基础。中国国民政府对这一协定也给予了高度评价。《联总协定》正式签订的第二天，《中央日报》即发表长篇社论，认为“这个协定不但是人道主义的杰作，并且是政治技术的结晶。这个协定有崇高的理想，有具体的方法，有伟大的组织力，有实现的必然性”，因此，“此协定意义之重大，远在我们过去传闻以上”[55]。

联总第一届大会共通过了41项决议案。这些决议案的内容十分丰富，可谓包罗万象。它确定了联总开展救济善后活动总的指导原则和各种具体工作的规程，完成了联总的立法和组织机构的创建工作。尤其值得一提的是，在联总一届大会上通过了“一视同仁决议案”，确定了联总在开展救济善后活动时“不得因其政治观念、宗教信仰及种族差异而有所歧视的原则”，即一视同仁的原则。这一重要原则也是联总署长李门本人孜孜以求的目标。正如蒋廷黻所言：“联总署长李曼想把联总作为一个国际服务机构，各级人员，一进联总，就不得再带国家偏见去办理公事。”[56]这一原则的确定，为受灾国人民平等合理地获得救济善后援助提供了法律保障，具有重要价值。因此，中国首席代表蒋廷黻称赞此项原则为“联总精神之基石”[57]。这41个决议案实际上就是41个规范联总及其开展的救济善后活动的早期规章。汤因比等人认为，联总第一届大会通过的41个决议“成为联总政策法规的最初组成部分”[58]。此后联总制定的一些法律法规就是在此基础上进行完善与提高的。正因为联总第一届大会硕果累累，所以，在蒋廷黻看来，“在大西洋城举行之联总第一届大会乃最富有建设性之会议”[59]。

当然，《联总协定》与第一届大会决议也作出了一些不适当的规定，给后来联总的救济善后实践活动带来了一定的负面影响。例如，第一届大会决议指出，联总职员在受灾国开展救济善后活动时，该国政府应该给予他们较高的薪酬以及各种便利、优待和豁免等。这就为一些联总职员乃至官员在受灾国工作时生活铺张浪费、养尊处优大开方便之门，增加了被救济国的财政负担，影响了联总职员同当地人的感情，在一定程度上损害了联总及其开展的救济善后事业的声誉。

总之，《联总协定》与第一届大会决议做出了许多重要规定，这些规定无疑成为联总在各国开展救济善后活动时的指导思想，《联总协定》与联总第一届大会决议这两者都既有精华又有糟粕，但精华要大于糟粕。它们为联总的成立及其救济善后事业的全面开展创造了较好的条件。

联总成立之初，44个成员国包括33个联合国与11个协合国，后来又增加了白俄罗斯、丹麦、土耳其和乌克兰4国，使联合国善后救济总署的成员国达到48个。联总依据《联总协定》及联总一届大会决议等重要法规，团结48个成员国在战后举办了一场惠及17国人民的善后救济事业。一些遭受战争灾害损失相对较小的联总成员国在联总募集经费时慷慨解囊。1944年3月28日，美国参议院和众议院相继票决同意美国政府牵头从事善后救济事业。同日，罗斯福总统递交的拨付13.5亿美元给联总的报告获得参议院批准。美国巨额资金的转入，为联总其他成员国树立了榜样，英国、澳大利亚、加拿大、新西兰与南非等纷纷为联总捐款，它们所捐金额分别为：3.2亿美元、0.384亿美元、0.87亿美元、0.085亿美元。巴西等其他国家及部分国际组织共捐款0.82亿美元。此次联总共募集资金约19亿美元。这一数目本来已不算少，但，美、英等国认为这一规模与联总所需资金存在缺口，于是他们发起了第二次募捐，共筹集资金约20.68亿美元（南非因当年遭受严重旱灾而未参加第二次捐款）。两次共计募集资金39.68亿美元，其中美国约占73%，即29亿美元左右[60]。

总体上看，美国人在联总中起了主导作用，个中原因，“惟因救济物资美国捐助较多，因而工作职权大部为美国人所掌握”[61]。联总利用这笔近40亿美元的经费，在欧、亚两大洲的17国兴办了善后救济事业。这对世界上在战时遭受严重摧残的国家帮助很大，使他们迅速得以恢复，尤其是希腊和波兰。正如伍德布里奇所说：希腊人民“差不多就是由联总救活的”[62]。

联总的成立，其意义之深远，足以表示人类智慧及组织能力之进步。在世界历史上“诚为空前之事业及最有建设性之国际组织”[63]。英国历史学家也称赞道：“联总的事迹是人类历史上的一段光辉插曲。”[64]但是，它毕竟历时太短，仅2年多时间，因而成效也较有限，它“不过是第二次世界大战遗留的黑暗中的一次短暂的闪光”。尽管如此，其善意和功绩不容抹杀，因为“它确实为人类指明了正确的前进方向”，给饱受战乱之苦的各国灾民送去一丝温暖[65]。