二、地方权力运行的新的环境要素

改革开放以来，地方权力运行面临着许多新的环境要素，地方权力的独特性和自主性日益增强。

（一）全球化与地方化

全球化（globalization）是当代正在持续发展的一个复杂的社会历史现象，包含着诸多的层面和维度。由于人们的立场和视角不同，对于全球化的认识和评价也就形成了巨大的理论差异甚至冲突。正像戴维·赫尔德等人指出的：“人们一般承认全球相互联系真正或者可能加强了，除此以外，对于如何最好地定义全球化，应该如何考虑它的动力，以及应该如何界定它的结构性后果，人们相互间存在着深刻的分歧。”[1]极端全球主义者（hyperglobalizers）、怀疑论者以及变革论者（transformationalists）就是在激烈的争论中形成的三个宽泛的流派，他们都是在理解并且解释全球化现象的过程中形成了有特色的理论。作为变革论者，戴维·赫尔德等人是这样来界定全球化的：“一个（或者一组）体现了社会关系和交易的空间组织变革的过程——可以根据它们的广度、强度、速度以及影响来加以衡量——产生了跨大陆或者区域间的流动和活动、交往以及权力实施的网络。”[2]“在这里，流动指的是物质产品、人口、标志、符号以及信息的跨空间和时间的运动，而网络指的是独立的能动者之间有规则的或者模式化的交往、活动的接点（nodes）或者权力行使的地点。”[3]这样一个所谓“更精确的”全球化定义就不仅囊括了经济、军事、环境、政治等领域的复杂的全球互动现象，而且也涵盖了在这些领域中出现的日益成熟和系统的制度化形式。正是后者使人们警觉于全球治理与民族国家之间的现实的与可能的冲突，从而形成了全球化与反全球化的彼此对立的浪潮。本书并不准备卷入对于全球化的价值评价之中，而是接受全球化作为一个客观事实的存在，以之作为地方权力运行的新的环境要素。

全球化主要是经济的全球化。经济全球化所带来的首先是具体经济关系的变化，表现在贸易全球化、金融全球化、全球生产网络的形成、跨国公司的出现等。[4]全球化还是新的经济组织形式的变化，这些组织具有全球性、非领土性的特点，这些强大的组织包括多国公司、跨国社会运动、国际管制机构等，如经济合作与发展组织（OECD）、国际银行、联合国机构等国际组织和欧盟等地区性组织，在培育和促进共同发展方面发挥着越来越复杂、越来越积极的作用。正是这些组织作用的日益加强，推动了国家权威的分散，即“随着权威不断被分散到地方、国家、地区以及全球层次上公共和私人代理机构手中，世界秩序不能再被认为是完全国家中心的，甚至主要由国家管理的。民族国家不再是世界治理或者权威的唯一中心或者首要形式”[5]。这便使经济全球化不可避免地影响到了国家权力的运行，从而具有了重要的宪政意义。

全球化的发展影响了当代国家的民主治理观念。在全球化民主治理观念的推动下，治理的主体由政府单中心向政府、市场、公民社会多中心方向发展，公民成为治理任务实现的一支重要的力量。此时，民主更多地被理解为是在宪政制度的基础上，依靠繁荣的公民社会和丰富的社会资本，依靠人民自治的共同体，获得参与公共事务管理的权利，并实际地参与公共事务决策和管理的过程。因此，衡量一个国家民主的最主要的标准就成为：公民是否有权获得公共领域的资源，并能够直接参与公共资源管理的过程。民主不再是像过去那样仅仅被等同于有权利的公民选择自己的民意代表，由民意代表组成的代议机构代为制定国家或地方公共事务政策，然后依靠行政的、技术的官僚执行公共事务管理任务。这种不同于代议制民主的公民直接参与观念，在实践中，势必推动一个国家将更多的公共事务决定权和行政管理权下放到地方层级，为公民的直接参与建立必要的、可行的基础。因此，全球化客观上影响了一国国内的权力分配格局，形成了向地方化方向分权的趋势。[6]

全球化对地方权力的运行提出了挑战。首先，全球化要求观念创新。全球化要求地方政府管理与时俱进，在行政管理理念上进行创新，使地方政府从“行政”转向“管理”，用企业的经营理念来改造传统的行政理念；从强调国家权力的行使转向政府通过服务创造价值；从“官僚本位”和“权力本位”转向“顾客本位”和“责任本位”；从强调“执行过程”转向“绩效结果”；从“忽视成本”转向“强调效率”。其次，全球化要求制度创新。全球化要求地方政府积极主动地进行政府管理制度创新，不仅要对传统的官僚体制，尤其是科层制的结构进行重大改革，而且要对政治体制和经济体制进行改造，以适应社会的动态发展变化，提高地方政府的竞争能力；不仅要求宏观管理体制的创新，而且要求微观管理体制的改进和改革。最后，全球化要求管理技术创新。全球化要求地方政府在组织、控制、计划、领导等方面进行学习、创新和实践，不仅要对管理的各个流程加以改造，对管理的方法和手段进行创新，还要在管理过程中充分运用和整合各种高新技术手段，打造有利于政府管理创新的技术平台。[7]

在全球化的多维特征中，一个引人注目的现象是，全球化趋势和地方化趋势相伴而生，相伴而行，强烈的地方化呼声始终伴随着经济全球化的进程。西方学者甚至创造了“全球地方化”（glocation）或“全球化的地方主义”（global localism）等术语，来描述全球化与地方化之间现实存在的孪生性和相互依赖的关系。[8]地方化是一个伴随着人类历史发展的经典政治问题，其基本的含义是“尊重地方的特殊性和独立性，赋予地方重要的政治权力，构建有力的地方制度，按照地方民众的要求和利益，根据地方社会发展状况，自主地作出决策并管理地方事务。这就暗含着，地方化要求以地方为中心，将地方发展放在优先位置，它倾向于多样性、异质性和差异化，反对强权、集中控制和一体化”[9]。地方人大既是全球化与地方化的一部分，也应该是推动地方政府融入世界潮流的重要力量。

（二）地方治理变革运动

20世纪八九十年代以后在世界各地跌宕起伏的地方治理变革运动，使我们看到了地方权力运行中新的发展方向和新的制度性因素。正如英国地方治理指导委员会（Local Governance Steering Committee）发起人之一的罗伯特·罗茨（Robert Rhodes）所指出的，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”[10]。当代地方治理思想和实践首先发源于20世纪80年代初中期的英国，紧接着向欧洲大陆国家（法国、德国、西班牙等）、北美国家（美国、加拿大）和大洋洲国家（澳大利亚、新西兰）扩展。逐渐成为80年代以后发达国家政治与行政改革的一个重要方向，并成为西方国家政治舞台上引导改革潮流的一支不可忽视的力量。“治理”的概念相当的多元化，罗茨认为“治理”至少有六种不同的用法：作为最小国家；作为公司治理；作为新公共管理；作为“善治”；作为社会控制系统；作为自组织网络。[11]但不论治理的概念是复杂还是简单，它所具有的一些核心要件为大家所公认：“第一，治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转为上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理。政府治理的策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。”[12]

从世界各国的情况来看，二战以来，地方政府在现代发达国家中的地位越来越重要，其承担的公共服务职能随着福利国家的出现也越来越多，公共开支不断增加。地方政府与中央政府的关系更加紧密和相互依赖。这种情形使地方政府成为公众关注的焦点，成为各种潜在矛盾的对象。到20世纪70年代中后期，地方政府管理体制中的问题由于全球性的经济危机而变得越来越明显。地方政府开支紧缩，而公民的服务需求仍在增加，地方政府要求改变对中央政府的依赖和减轻其负担，公共服务传送中存在的协调困难和目标偏离问题越来越突出，公民中弥漫着对地方政府与政治的冷漠情绪。在这种背景下，一股从英国开始的地方政府改革浪潮席卷全球，并持续至今。[13]改革的视角从地方政府转向地方治理。人们越来越意识到，地方公共事务的有效治理绝不能仅仅依赖于地方政府，而是需要将视野扩展到地方政府与其他横向和纵向的政府间关系，地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系。传统的由政府主导和影响的地方公共舞台成为多种组织和个人与政府共同表演的场所。政府更多的是助推者和协调者而不是指挥者和控制者，是掌舵者而不是划桨者，是服务的供应者而不是生产者。因此，传统的地方政府全能角色必须进行分解和重构。[14]从某种意义上说，当代地方治理变革路径的选择实际上是在经济全球化的背景下，在面对来自国内外经济、政治、文化各种压力的环境下，政府组织和民间社会力图摆脱困境、解决社会问题、提高公民福祉而进行的自我调整、自觉变革、自我完善的过程。[15]

地方治理变革运动似乎与中国相去甚远。但正如有学者所指出的：“如果我们使用发达国家或者联合国、世界银行等国际组织提供的有关地方治理的特征和标准来分析当今中国的现状，其间恐怕还存在相当大的差距。但是，如果我们将地方治理看做一个制度变迁、演进的过程，看做公共管理策略工具不断改进和创新的过程，那么，毫无疑问，中国政府进行的分权化改革，不断调整着的中央与地方的府际关系，演进中的政府、市场与社会的相互关系，以及基层参与性组织的发展，正是当代地方治理的核心内容。”[16]但也有学者认为，“中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革。确实，中国的政治改革不是许多西方学者所理解的政治体制改革，这种改革不涉及基本政治框架的变动。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革”。“纵观从1978年到2008年30年中国治理变革的轨迹，我们可以看到这样一条清晰的路线图：从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府；从党内民主到社会民主。”[17]

治理理论让我们看到了我国地方政府权力运行中存在的严重的弊端和改革的必然性。

首先，职能的“越位”与“缺位”并存的问题日益突出。改革开放以来，地方政府将工作重心转移到经济建设上来，经济职能成为侧重点。但实践中一些地方政府则逐步变成了“经济政府”。当前地方政府的职能“越位”，表现为管了不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项过多，政企不分、政社不分的问题比较突出。有些地方政府领导还直接干预企业的微观经济活动，热衷于帮企业跑项目、要贷款、搞销售、办会展，甚至包办代替企业的招商引资和投资决策。地方政府的职能“缺位”，表现为一些该管的事没有管或没有管好。如在市场监管方面不作为，提供的社会管理和公共服务不到位，尤其是对社会事业、社会保障、环境保护等领域投入不足等。[18]

其次，地方政府机构臃肿，虽然已经历了多轮机构改革，但始终没有跳出“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。据统计，全国省级党政机关厅局级常设机构达2 100多个；而在332个地方政府、2 860个县级政府以及39 199个乡镇政府中，其机构严格按照上下对口原则设置，因此机构数量之庞大是惊人的。[19]1978年，全国党政机关和社会团体工作人员有467万人，2005年增至1 214万人，是1978年的2.6倍。随着地方政府规模的不断扩张，行政管理费用必然呈现快速增长趋势。我国财政按功能性质分类的行政管理费从1978年的52.9亿元增至2005年的6 512.3亿元，年均增长19.5%。另据有关资料，有的贫困县自身收入加上国家财政补贴还不够开支“人头费”，县级财政成为典型的“吃饭财政”。机构臃肿的后遗症是权责不清。由于地方政府系统庞杂、部门增多、职能交叉、功能紊乱的问题很难解决，加上党政关系没有理顺，客观上导致多头管理、相互扯皮。[20]

最后，地方政府的管理机制不完善，各地普遍没有一整套健全的决策、咨询、评价、监督和反馈系统。政府管理通常以经验作为基本依据，以权威作为基本保障。决策、执行、监督等环节都存在制度缺位。运行机制的不完善，直接影响地方政府的行政能力。

地方政府的改革势在必行。环境压力也是推动地方政府改革的重要力量。其中“以足投票”现象的存在可以给我们提供很好的解读。根据个人效用极大化假定，个人要在迁移边际成本与边际收益之比相等时，才会停止寻找最好的地方政府的努力。正是由于人们总是在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用达到极大化，所以，每当他们在某地发现这种组合符合自己的效用极大化目标时，他们便会聚集在这一地区内，进行工作，接受和维护当地地方政府的管辖。这个过程，就是所谓的“以足投票”。如果社会民众都如此进行自由的搜寻，那么，各地方之间在公共服务与税收的组合上就会相互模仿，相互学习，这样下去，整个社会就会达到福利极大化。偏好相同的人会组合在一起，公共服务也会按最小的成本被提供。由于人们会自然地从公共物品成本高的城市流向公共物品成本低的城市，所以，地方政府之间会竞相改革，使之在提供公共物品成本方面的差别不会长久存在。随着经济全球化的推进，“以足投票”的领域已经扩大到全球范围，政府行政改革已经不仅是在国内各地方政府之间竞相进行了，而且融入全球化进程中每一个国家的政府。可以说，如果不改革就没有出路。[21]

有学者详细分析了我国地方治理改革的内容。“地方治理改革是各级地方公共权力机关为了增进公共利益而进行的政府创新行为。它构成整个中国政治体制改革的一个重要组成部分。这些地方治理改革分为政治改革、行政改革和公共服务改革三大类型。主要内容包括：村委会直选和部分城市进行的居民委员会直选、两票制选举村党支部书记、公推公选和公推直选乡镇党政领导等选举改革；举行立法和行政决策听证会、举办民主恳谈会、政府和民众通过网络媒体进行互动和对话等协商民主和参与决策实验过程等地方政治改革；各种形式的政务公开、强化官员责任感的各种问责制度、行政审批制度改革、公共部门绩效管理、政府工作流程再造、一站式服务等行政改革；扶贫济弱、弱势群体维权、公用事业民营化、网上办公等公共服务类改革。”[22]

自党的十六大对政府职能明确定位为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，特别是2003年党的十六届三中全会决议中进一步强调“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”[23]以来，中国围绕强化政府公共服务职能进行了一系列改革。如进一步推进了政府职能向公共服务方面的转变；推动政府法治建设，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，修订了《国务院工作规则》，全国人大通过了《中华人民共和国公务员法》；加快了行政审批制度改革，通过了《中华人民共和国行政许可法》；加强了行政决策的科学化、民主化建设，建立和完善了重大问题集体决策、专家咨询、社会公示和社会听证制度；制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并采取多种方式和渠道推动政务信息公开，提高政府工作和权力运行的透明度；建立了国家突发公共事件预案体系，提高了政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力。上述改革对推动政府管理模式的转变打下了坚实的基础。

为了明确政府管理模式转变的目标，2004年12月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上首次公开提出了“努力建设服务型政府”[24]这一政府建设的目标。之后，在2005年3月的第十届全国人民代表大会第三次会议的政府工作报告中，再次明确提出“努力建设服务型政府”，并得到了全国人民代表大会的批准。这意味着“建设服务型政府”作为政府管理模式转变的目标已上升为国家意志。2006年10月，在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，对建设服务型政府的内涵、重点、基本内容作了详尽的阐述，并明确提出了要“逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”[25]。党的十七大的政治报告把加快行政管理体制改革，建设服务型政府，作为坚定不移发展社会主义民主政治的基本任务提出来，并重点强调“健全政府职责体系，完善公共服务体系”。从建设服务型政府这一目标的提出，到强调完善公共服务体系，这标志着以建设服务型政府为核心内涵的政府管理模式的整体框架已经确立，并成为引领行政管理改革的目标模式。正如胡锦涛同志所指出的：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”[26]

---

注释

[1][英]戴维·赫尔德等：《全球大变革》，杨雪冬等译，社会科学文献出版社2001年版，第3页。

[2][英]戴维·赫尔德等：《全球大变革》，杨雪冬等译，社会科学文献出版社2001年版，第3页。

[3]同上书，第22—23页。

[4]“经济全球化与政府作用”课题组在提交给第二届“中国发展高层论坛”的报告中就指出了这方面的变化：“随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980—1995年平均增长速度达到5.6%，服务贸易异军突起，年均增长速度达到9.3%，均高于同期世界经济增长速度。国际投资日趋活跃，跨国公司在全球范围内展开生产和经营活动，累积输出资本已达35 000亿美元，成为推动经济全球化进程的主体。金融国际化加速发展，国际金融市场交易量大幅增长，各主要国际金融市场已经形成时间上连续、价格上连动的交易网络。国际互联网迅速扩张，国际间信息流动快速便捷，信息交流意义上的‘地球村’正在形成之中。区域性贸易、投资自由化安排不断涌现，成为进一步带动全球贸易投资自由化的领头羊。”（转引自王梦奎主编：《经济全球化与政府的作用》，人民出版社2001年版，第193页。）

[5][英]戴维·赫尔德等：《全球大变革》，杨雪冬等译，社会科学文献出版社2001年版，导论第13页。

[6]参见孙柏瑛：《当代地方治理》，中国人民大学出版社2004年版，第58页。

[7]参见刘靖华、姜宪利等：《中国政府管理创新·管理卷》，中国社会科学出版社2004年版，第68—69页。

[8]参见孙柏瑛：《当代地方治理》，中国人民大学出版社2004年版，第52—53页。

[9]同上书，第53页。

[10][英]罗伯特·罗茨：《新的治理》，见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第86页。

[11]参见[英]罗伯特·罗茨：《新的治理》，见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第87页。

[12]孙柏瑛：《当代地方治理》，中国人民大学出版社2004年版，第23页。

[13]参见[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编：《趋向地方自治的新理念》，杨立华等译，北京大学出版社2005年版，译丛总序第1页。

[14]参见上书，译丛总序第3页。

[15]参见孙柏瑛：《当代地方治理》，中国人民大学出版社2004年版，第48页。

[16]同上书，第8页。

[17]俞可平：《中国治理变迁30年（1978—2008）》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。

[18]参见陈广胜：《走向善治——中国地方政府的模式创新》，浙江大学出版社2007年版，第54页。

[19]参见谭桔华：《论合理政府规模与政府行政成本》，《湖湘论坛》2005年第2期。

[20]参见陈广胜：《走向善治——中国地方政府的模式创新》，浙江大学出版社2007年版，第57—58页。

[21]参见刘炳香：《西方国家政府管理新变革》，中共中央党校出版社2003年版，第24页。

[22]何增科、[德]王海、[德]舒耕德：《中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探》，《经济社会体制比较》2007年第4期，第71页。

[23]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1024/2145119.html。

[24]《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第774页。

[25]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006 10/18/content＿5218639.htm。

[26]胡锦涛：《扎扎实实推进服务型政府建设　全面提高为人民服务能力和水平》（在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话），《中国行政管理》2008年第3期，第7页。