第一章　地方人大监督权力运行的制度背景

“地方”在社会学意义上是一个极具相对性的概念。例如，对于全球而言，国家就可以算做一个地方。而以欧盟为代表的区域一体化，也被视为全球一体化条件下的地方化倾向。如果我们将视野放在一个民族国家之内，相对于国家而言，省就构成地方；相对于省级区域，县、城镇、村落又是不同层次上的地方。[1]“地方”既可以是全球结构中的民族国家，是国家结构中的区别于中央政府的低层级政府，也可以是公民社会中的社区与村落。本书所称的“地方”是指传统政治学意义上，基于国家结构形式理论，根据我国的行政区划，除“中央”之外的以省、市、县、乡等权力层级为载体的“地方”。地方人大的层级结构与地方政府的层级结构具有一致性。就政府的层级结构来说，除了中央政府和地方政府之间的层级结构之外，地方政府内部也存在着层级结构，因此，政府管理的层级结构就包括中央和地方政府、地方政府内部的层级结构。[2]地方人大也不例外，既存在着全国人大与地方人大这种一般意义上的层级结构，也存在着地方人大之间的层级结构问题。在我国，现有两级制（直辖市—市辖区）、三级制（直辖市—县[市辖区]—乡，省—地级市[县、县级市]—市辖区[乡]）、四级制（省—地级市—县[县级市]—乡）等地方结构。[3]“地方人大”指的便是与上述层级结构相结合的从省级人大、市级人大、县级人大到乡级人大的地方权力机关。

近年来，有关人民代表大会制度的专门性研究著作并不多见，有影响的则更少。自2000年至今，在国家图书馆网站上可以查询到的相关著作不过40多部。可以说，与人民代表大会制度的重要性相比，对这一制度的研究还远远不够。但值得注意的是，在为数不多的关于人民代表大会制度的研究著作中，有一半左右是关于地方人大的研究。在对人民代表大会制度的研究整体偏冷的情况下，地方人大的研究显然有升温之势，特别是关于地方人大监督权的研究。[4]何以如此？这显然与我国中央与地方的独特的权力运行过程以及社会发展需要相关。

在我国，地方人大不仅是地方国家权力机关，更是地方权力运行中的重要环节。对地方人大监督权的研究不可能摆脱中央与地方关系的基本制度背景及其内在的权力运行逻辑。改革开放以来，地方人大在由计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，不仅面临着中央与地方的权力博弈，而且参与着地方政府之间的竞争以及地方利益的维护。我国现行《宪法》第九十九条规定地方人大“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”，在强大的地方利益的掣肘之下，在地方权力运行的惯性之下，地方人大的上述职权目标并不会轻易地得以实现。因此，有必要依托于地方权力运行的独特矛盾，深入分析地方人大权力运行的内在逻辑和外在价值，从而深化对我国人民代表大会制度的研究。

注释

[1]参见孙柏瑛：《当代地方治理》，中国人民大学出版社2004年版，第29页。

[2]参见刘靖华、姜宪利等：《中国政府管理创新·管理卷》，中国社会科学出版社2004年版，第39页。

[3]参见任进：《当代中外地方制度比较》，人民日报出版社2002年版，第35页。

[4]相关的著作主要包括：《地方人大监督机制研究》（卓越，2002）、《地方人大调查概论》（梁华，2004）、《加强和完善地方人大监督》（冼庆彬主编，2005）、《地方人大监督司法工作研究》（马永贵主编，2007）、《权力与权利：地方人大法律监督实践研究》（浦兴祖主编，2003）、《地方人大监督研究》（王霞林主编，2003）等。