第一篇 县域治理体系现代化
条块关系：博弈与均衡
悖论现象：“条条专政”与“块块扩权”并存
最近几年在县域调研，笔者发现从中央到地方部门的权力在强化，同时县一级党委政府对部门资源的整合能力也在增强。这是一个悖论现象。
按常理，条线部门代表中央权威。十八大之后，中央权威增强，条线部门的权力增加，其不受地方党委政府干预执行政策的能力增强。从条线部门的隶属来讲，条线部门的垂直程度增加，而其直属地方党委政府的程度减弱。这一点在环保部门体现较为明显。中央加强生态环保工作，各省对相关机构的隶属关系进行调整，县区一级的生态环境局不再是本级政府的隶属部门，而是转由地级市直接管理，改称“市分局”，其领导班子成员由地级市生态环境局任免。与之类似的还有工商局。垂直程度最高的当属四大银行驻县区分行。生态环境局的垂管化减少了地方党委政府的干预，后者对其资源的整合能力减弱，而中央对各级局机构的直接调动权力增强，即中央命令可以通过条线系统直达基层，而中间受各级党委政府的妨碍较少。国家环保风暴及相应的约谈制度，对地方的震慑作用很大。
部门权力从中央直达基层，绕开了地方党委政府，可能产生一些问题，那就是不顾地方实际刚性行使权力，政策会带来一些负外部性，对地方（基层）党委政府的治理产生消极影响，需要地方党委政府“擦屁股”。由于带着“尚方宝剑”下来，条线部门对地方（基层）意见置之不理，表现出权力“傲慢”的一面，因此常常被斥为“条条专政”。
在县一级，既然县级党委政府对条线部门的整合能力减弱，就意味着其权力或权威受到削弱，能够组织动员的资源减少，可自主做事的空间被压缩。但是，事实刚好相反，县级党委政府在这一时期也完成了权力扩张。主要表现：一是对条线部门资源的整合能力增强，整合的速度加快、力度加大；二是县委书记自主的空间加大，只要他想干的事情，全县条线部门就会集中资源助其实现。县委书记可以组织动员全县资源，依照其战略意图“经营县城”，实现县城在短期内变化的目标。
在不唯GDP之后，省委书记、市委书记如何看待一个县委书记的政绩与能力，除了大家都能做到的考核过关之外，主要是“看变化”。很多地方的市委书记每年都要抽个时间带着下面的县委书记到各县区走走，叫“走两区，看变化”，就是到工业园区、城区去看看到底有哪些变化，激发县委书记们的比较意识、竞争意识、看齐意识。一个县委书记要在短短的两三年任期内出政绩，就要使这两个方面起“变化”，让市委书记有印象，甚至让其县城成为全市现场会的召开点。由此，县委书记就要集中资源招商引资和经营县城，就要整合全县资源，但要在短期内使县城发生“与众不同”的“翻天覆地”或“看得见”的变化，仅靠县财政就是不吃不喝也不够，必须加大力度整合分散在各部门内部的资源。显然，县委书记能够做到。
那么，县级党委政府是如何在部门垂管程度强化的情况下，还能扩大对它们资源的整合力度的呢？
以政治的名义：块块对条条资源的整合
实践中，县级党委政府主要是以政治的名义来调动条线部门的资源。十八大之后，中央权威大大增强，中央部门不仅加强政策的执行力度，而且重视的事情越来越多。这样，政令出中南海之后就不变形，各级地方政府在中央重视的事情上层层加码。这些事情就是常说的政治任务或中心工作，诸如党建、扶贫、环保等工作，地方政府对这些工作不能含糊，必须重视，必须做或者必须配合做，否则就是“政治不正确”。
到县域，县级党委政府要把党建、扶贫、环保等工作作为中心工作来对待，还要把它们当作政治资源，用于整合县域内其他部门、单位的资源。即县级党委政府会以某项工作为龙头、为抓手来统领县域内其他的工作，不仅其他工作要配合，还要通过该工作来带动其他工作。
比如扶贫。这是2014年以后中国最大的政治任务，五级书记抓扶贫，县乡两级不脱贫不换将。陕西省某县的县长，在2017年时调任其他县任县委书记，三个月后因为不得换将的政令又返回原县任县长，从而出现“双县委书记”主政抓扶贫的局面。南方某镇镇委书记是2013年任命的三十岁出头的年轻干部，一直干到现在，八年有余，成为该县资格最老的乡镇党委书记。
县级党委政府以脱贫攻坚的名义统领全县经济社会发展全局。一般成立由县委书记、县长任组长（双组长制）的指挥部，下设九大职能部室，如指挥部办公室、宣传部、产业发展部、项目建设管理部、金融服务部、社会保障部、纪律作风部、资金管理部、扶贫协作部，将不同的党政部门、企事业单位作为成员纳入相关部室。这使不同单位在相关部室内部的关系，由之前的部门间关系转变成组织内部关系，这样便于调用相关部门的资源及协调行动。如社会保障部，主要涉及人社局、民政局、卫生局、保险公司、扶贫办等多个部门，与贫困户就医相关的事务、资源动员就在该部室协调解决。如在资金整合上，由金融服务部、资金管理部负责。资金管理部在整合涉农资金方面发挥了很大作用，它将不同层级来源的资金，包括水利发展资金、农业生产发展资金、林业改革发展资金、农村危房改造资金等14类资金整合起来，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各司其责、形成合力”的原则，统筹集中用于支持全县贫困村的重点项目。金融服务部则通过政策杠杆向金融机构获取信贷额度，用于支持贫困户发展。某县共青团向该县农商银行存入青春创业扶贫行动风险防控资金190万元，按1∶5的倍数向贫困村创业致富带头人、青年领头雁等符合青春创业贷款申请条件的对象发放贷款。
县级党委政府以脱贫攻坚的名义整合各条线部门的资源。一方面，条线部门要讲政治、讲大局，会积极主动配合和支持县委县政府的工作。这既是为了完成县级党委政府交办的任务，也是为了完成部门本身的扶贫任务。它们做的扶贫工作越多，越能体现它们的“四个意识”，也就越能向县级党委政府及上级对口部门“邀功寻赏”。另一方面，即便县委县政府对资源的统筹使用改变了渠道、用途，从而使部门工作“为难”，它们也不得不遵从，否则就会被认为不支持当前“最大的政治”。这样，县级政府要实现自己的意志，就容易将脱贫攻坚作为政治资源，以脱贫攻坚的名义整合相关资源做自己想做的事情，这会比以一般政策的名义要容易得多。
还比如党建。十八大以后，以“党建+”的形式来做其他事情，会相对容易。比如，某村支书与村主任有矛盾，村主任不参与村支书搞的村级治理行动，但是如果村支书在村级治理中嵌入党建内容，作为党员的村主任就不得不参与和支持了。还例如，县委书记要进行旧街改造，既要干部群众支持也要部门资金支持，思想动员工作难度大，而如果说搞“党建文化一条街”，工作就容易做多了。
跟扶贫、党建工作一样，生态环保、发展集体经济、乡村振兴工作都是很重要的政治资源，是基层体制内的政治正确。越是讲政治，就越要政治正确，以它们的名义开展工作，就越能达到事半功倍的效果。在县一级，书记县长承担这些政治任务的主体责任，他们以这些政治任务的名义开展工作名正言顺，进而也就成了加强部门资源整合百试不爽的政治资源。
常态治理中的条块博弈：达成两个均衡
在县域内，作为块块的党委政府拥有最高权威并掌握最大权力，能够统领和整合全县资源；作为条条的政府部门则掌握专业资源，拥有独立行使职能的权力。县域条块关系既有合作也有博弈。合作表现在块块对条线部门的权威支持，及条线部门对块块政策的拥护和贯彻。条线部门要在本职工作中体现同级党委政府的中心工作，块块对条线部门的考核也主要是其贯彻中心工作的情况。
条块博弈体现在以下两个方面：
一是条线部门对块块权威资源的利用。党委政府拥有权威资源，条线部门若能获得党委政府的支持，就能更好地贯彻落实自己的政策任务，包括其他部门更能给予配合，乡村两级会调动更多资源放在这些政策任务上。特别是县级部门的政策任务都得到乡镇来落实，若是获得了乡镇党委书记的重视，那么其部门事务在乡镇就是重点工作，乡镇党委书记就会给予重点关注、调动优质资源予以完成，对于县级部门而言，其政策任务落实的质量就较高，也节省了其人力、物力等资源支出。而要乡镇党委书记重视，就得先让县级党委政府重视，最好能够成为县级党委政府的工作任务。
但是，县级党委政府的政策、县级主要领导的注意力是稀缺资源。不是所有政府部门的事务都能轻易转变为县级党委政府的工作任务，更不可能轻易引起县级主要领导的关注。只有让县级主要领导觉得重要之后，才可能成为他们重视的事情。有以下方式能够引起县级主要领导关注：其一，部门管辖事务出了较大问题，甚至引发了舆论问题，主要领导必然会过问；其二，部门领导游说县级主要领导，先让分管领导觉得重要，再由分管领导向县长、县委书记游说；其三，创造部门亮点工作，引起县级主要领导关注；其四，打擦边球，挂靠在其他中心工作之上，如在县级党委政府下发的文件或工作委员会的文件中夹带“私活”，将部门事务纳入其中，从而成为县级综合考核的一项内容。
县级主要领导有自己的意志、判断及关注重点，并不会轻易“上钩”，其注意力资源不会轻易倾斜。即便是领导予以“关注”了，也会对部门事务进行注意力“定级”：如有的非常重视，有的相对重视；有的长时期重视，有的短时期重视；有的会亲自盯着要求有回应，有的则交代下去而不再关注；有的会召开现场会，有的则召集联席会议；有的出台文件，有的只是口头表达；有的主要领导关注，有的分管领导重视。如果领导对什么事情都平均用力，就会把自己累死，工作还不一定干得好。如此，部门领导也就知道自己的事情要引起领导关注不是一件容易的事情，要游说领导就要拿得出过硬的理由，否则就是自讨没趣。亮点工作也不是随随便便就能创造的。因此，部门领导只有在真正重要的事情上才会厚着脸皮找领导。
所以，在条块关系互动博弈中，只有真正重要的或事关全局的部门事务才会成为县级党委政府的政治任务，县级主要领导才会倾注注意力。而一般性的部门事务，则很难受到县级主要领导的重视。这是条块博弈中达成的第一个均衡。
二是块块对条线专业资源的利用。党委政府并不掌握具体事务治理的资源，尤其是除人力、财政之外的专业资源，包括专项经费、专业人员、专业技术、专业设备、专业权力等。这些资源掌握在政府部门手中。专业资源都是法定的，要使用它们需要法定资格、权限，走法定程序，条条框框很多，不能随便动用。政府部门按照法定原则使用资源落实专业事务，承担了绝大多数县级治理事务。但是，县域内有些事务是综合性的，非某一个部门能够独立完成，需要协调多个部门的资源，其中就包括县级主要领导为实现自己的政治抱负自行创设的治理和政策议题，俗称“领导推动的工作”，诸如各种运动式治理，具体如小城镇建设、涉农资金整合、创卫行动、三改一拆、全域旅游等。县级主要领导要让自己推动的工作落地，就要调动和整合相关部门的资源。
对于相关部门的领导来说，一方面，县级党委政府交办给他们的这些事情是其专业事务之外的“社会面事务”，是额外的事情，他们并不想多干活。因此，一开始领导找他们谈的时候，他们本能地会找各种理由推掉，希望最好是让领导推动的工作“胎死腹中”。另一方面，领导推动的工作有时间紧、任务重、压力大的特点，在调动和整合部门资源过程中，往往要改变部门资源流动的渠道、方向、路径等，这些都会给部门工作带来被动局面。支持党委政府的工作，就可能要突破规则；不支持党委政府的工作，则给领导的印象不好，严重的话，部门领导还要被调离岗位、不被重用。例如，某区区长发现全区涉农资金使用分散、混乱，致使事倍功半，想对各口涉农资金进行改革整合。区长先到财政局调查研究，现场某分管副局长和主管科长反对了区长的提议，认为这项工作不合规，区长火冒三丈，后来，二人被降职到乡镇工作。
对于政府部门的领导来说，他们要在不违规和支持党委政府工作之间“走钢丝”，既不能完全不支持领导推动的工作，又不能明显违规。他们一般会在态度上支持主要领导的工作，但同时也会找出许多理由来修正领导的思路，不能完全被领导思路牵着走，更不能完全按领导的意思办。主要的理由就是相关政策与法律、规范。规范摆出来了，领导就说调规、变通，部门的挡箭牌是规范太死、太硬，调规太麻烦，要到省里去，耗时太久。如果要让领导完全放弃自己的想法，就要给出足够硬、足够正当的理由，让领导知难而退。这种情况一般较少。
对于领导来说，他要将自己的想法变成县级工作推动下去，首先要让相关部门的领导理解自己的想法、意图，变自己的想法为他们的想法，进而支持工作、共同制定政策并落实。这就需要领导频繁地参加各种调研会、讨论会、协商会、动员会等，领导的主要注意力要放在这里。县级领导在与部门的沟通协商中，既要根据部门的实际情况提出应对策略，也要及时修正自己的想法。领导要坚持己见，也要拿出合适的理由说服部门领导，不能全是命令。一来一往的博弈，有争辩、妥协，有较劲，有斗争，会耗费领导大量的时间和精力。
由于政府部门并非完全“听话”，也非胡搅蛮缠，于是乎，它们就会对领导想推动的工作有“牵制”“监督”作用。领导的注意力是稀缺资源，而“领导出面”则是最稀缺的资源：只有真正最重要的事情，领导才会出面，才会身体在场。而领导要推动工作，就要与部门进行面对面的沟通、协调和博弈，就要消耗最稀缺的资源。由于政府部门的牵制，领导不能轻易完成“推动工作”的事情，那么，对于领导而言，他要推动的工作就必须是真正重要的、部门认可的事情，而不会将一般的事情放到这个台面上来推动。
即是说，在条块关系体制下，县级主要领导要干成一件事情并不容易，于是他就必须拣重要的干。在这样的体制下，干好事不容易，干坏事也相对不容易。因为有部门牵制，干坏事的概率就要低一些，干大家都接受的好事就可能多一些。表面逻辑如此。这是条块博弈中达成的第二个均衡。
综合以上两个均衡，部门业务转化为党委政府政治任务的是重要的业务，而党委政府要整合部门资源的工作也是重要的事情。只有重要的事情才能转化为政治任务，只有事情重要才能去整合部门资源。
条块天平的倾斜：块块对条条的整合能力增强
在常规治理下，县域条块关系达到两个均衡，使县域治理有重点、有主次、有条理，政府部门主要做专业事情，县级党委政府推动重要工作，部门偶尔配合之，也不会浪费资源和扰乱阵脚。但是最近若干年，县域条块关系发生了很大变化，打破了上述两个均衡。其中一个变化是党委政府权威加强，整合部门资源、推动工作的能力增强，条块关系的天平向党委政府倾斜。
在县域条块关系中，县级主要领导的政策动议要得到部门的支持，就要有依据。政策动议的依据越充足，就越能说服部门领导。中央的政治任务是县级主要领导推动工作的重要依据。中央越有权威，政治任务的政治正确性越强，它们作为政策依据的效果就越好。正是因为县级主要领导在工作推动中，加持了诸如“脱贫攻坚”“党建”“环保”“集体经济”等政治正确标签，才使得原本相对平衡的条块关系被打破，条块天平的重心向党委政府倾斜。
党委政府以“贫困帮扶”的名义整合部门资源，让部门干活，底气更足，因为这是在讲中国最大的政治。有这个理由就可以不要其他理由了。部门要讲政治就要配合工作，主动清除工作推动过程中的拦路虎。部门合法合规的说辞，在政治正确面前底气不足，更不用说它们的小九九。
由于天平向党委政府倾斜，政府部门就起不到对党委政府的牵制作用，更谈不上监督、制约。如此，县级主要领导就可能越来越任性乃至妄为，他们给政府部门施加政治压力，其推动的工作容易得到政府部门的支持，较容易地就能调动部门资源，工作也就容易落实落地。
比如，过去县委县政府要向四大银行贷款搞建设，四大银行是纯垂管单位，与县级党委政府只有属地联系的关系，因此四大银行就不太买账，或者对县级党委政府的要求大打折扣。如今县级党委政府以“脱贫攻坚”的名义来调动资源，四大银行知道只有风险没有利润，但也得咬牙支持。农商银行对此就更加积极。县里成立城投集团整合各类公共资源，再以公共资源作为抵押向银行贷款，银行一看公共资源“有价无市”，一般不愿贷。但是，若城投集团以“扶贫开发”“环境整治”的名义贷款，就要容易得多。城投集团整合分散在各部门、各单位的公共资源，如水利局的水面、林业局的林场、自来水公司的饮用水、公交集团的公交线等，也更加容易。
由此，推动工作本身就不会消耗县级主要领导太多的时间和精力，这样会有两个结果：一是他们推动的工作会增多。以前认为不重要、不紧迫的工作，他们也会通过做批示、出政策给予关注。这意味着，乡镇政治任务一大堆，事无巨细，几乎所有的工作都变得重要。二是干好事的能力增强，做错事的可能性也增加。由于没有部门的牵制和监督，许多大而无当、不计成本、消耗浪费、寅吃卯粮的政绩工程就可能堂而皇之接二连三地推出。
条块之变：从条块结合到条块合一
部门的业务工作政治任务化趋势加强，也是县域条块关系变化的内容之一。表现在三个方面：一是中央省市重视的事务增多，到了县域就成了中心工作。这些事务许多原本是部门业务（如环保、党建、安全工作），成了县级中心工作之后，事权、责任向乡镇压实，职权、监督权则掌握在部门手中。二是中央省市重视的事务有不少是综合性的、社会改造性的，如环境卫生整治、改厕、乡村振兴等，涉及不同部门的某些相关业务。于是，这些部门就将部门的其他业务也纳入综合事务中，或者其他部门千方百计地将自己的业务纳入综合事务中，从而把自己的业务工作转变为县委县政府的工作。三是县级主要领导重视的事情增多，与这些工作相关的部门的业务也顺带转变为县委县政府的事务。
这样，一方面县委县政府整合部门资源的能力增强，另一方面部门业务转化为县级政治任务的趋势加强，就很可能出现这样的局面：条块关系一改过去合作、竞争、博弈的“条块结合”状态，转变成“条块合一”的状态。所有的工作（无论重要与否）都变成县级党委政府重视和推动的工作，部门从过去完成业务工作转变成推动落实县委县政府的工作，主要扮演协调、督查、考核的角色。那么，事权、责任都到乡镇了，乡镇要重视所有部门的事务，对所有事情都使较大的力。
在县一级条块合一了，县域条块关系问题由部门与县级党委政府的目标不一致矛盾，转变为部门与乡镇的权责不匹配矛盾。
2021年4月17日