城市更新中政府与企业的角色与互动

文／夏　雨

上海产业转型发展研究院
首席研究员

2019-05-20

当下，随着城市发展进入存量时代，城市更新也逐渐成为许多城市，尤其是一、二线城市建设的主线，如上海、深圳、广州等地都相继出台了一系列相关政策和办法，并积累了一批各种类型的试点和案例。其间，大量传统的房地产企业也纷纷“转型”，涉足城市更新领域。

城市更新的核心是“风貌保护、建筑修复、结构改造、功能重塑”，不同于以销售为目的的增量开发。概括起来主要有“五个为主”：一是以存量为主，涉及领域包括工业、商务、商业、社区等；二是以改造为主，包括维护、修复和重建等；三是以内容为主，重在完善和提升功能；四是以融合为主，强调各种功能的复合与组合；五是以运营为主，通过持有经营，实现更新。所以，这也使得城市更新较传统以新建为主的城市发展模式更复杂、更具个性化、非标化、综合性和挑战性。由此，也对政府和企业提出了不少新的要求。

作为社会管理主体的政府，在城市更新中扮演什么角色呢？除了要制定规划、出台政策、做好统筹外，在以下方面也扮演着重要角色：

第一，从行动上落实新发展理念。“创新、绿化、协调、开放、共享”这五大发展观提出已经有好多年了。但从实际情况看，“急功近利”，只看眼前，不顾长远的习惯思维仍然比较顽固和普遍，热衷于“一年一个样，几年大变样”的增量开发，关注于当年财政收入的百分之几的增长。而城市更新正是落实新发展理念、走内涵式发展，高质量高品质发展道路的具体实践。因此，看待城市更新不能“近视眼”，要看到它是城市发展的方向和趋势，政府首先要有这样的眼光和格局。

第二，学会算大账和综合账。城市更新从眼前直接的财政收益上看当然比不上卖地建楼销售的房地产，但是如果换一个角度看问题，这本账还是值得的：一是存量盘活符合绿色发展，资源消耗最低，环境污染也最小；二是投入小，但提升和改善区域功能的效果显著、速度也快；三是保护历史传承文脉，少动迁、少征地、少扰民、社会稳定，属于可持续发展。

第三，善于选择好的企业和团队。与成千上万做增量开发的企业不同，在城市更新领域能做、会做、做得好的企业并不是很多，原因也简单：二十多年来，绝大多数企业都涌到挣快钱的房地产增量开发领域了，能够耐得住寂寞、坚持做以自持运营为主的城市更新的企业自然也就不多了。当然，打着城市更新旗号纯粹做“二房东”的也不少，如有些特定地区的人，就擅长把存量的老厂房、老仓库、老建筑租下来，然后分割到极限再出租出去，成了城市中“群居”和消防、安全隐患的集聚地。所以，选择和支持会做又有社会责任的企业，不仅关系到城市更新项目的品质，也体现政府的责任和眼光，需要有这样的慧眼才行。

第四，要支持社会各方面的探索创新。城市更新的非标性、个性化特征明显，加上量大面广、领域分散，不可能通过一个政策、一种规范、一套标准来解决。而且在我国的实操时间也不长，还需要通过大量实践、案例的积累来逐步成熟完善。所以，从这个意义上讲，政府不仅要支持、引导，在很大程度上还要鼓励、包容、宽容各种尝试、探索和突破。

作为市场配置资源的主体，企业在城市更新中应该担当什么责任、角色，有什么作为呢？对应社会管理主体的政府，企业可能要发挥更多的操作、实施和实践的任务。概括而言，主要有三个方面：

第一，要树立多维度的效益评估思维。追求经济效益对任何企业而言都天经地义，但和以往单纯以销售论业绩不同，城市更新涉及的利益主体会更多，所以，社会效益与经济效益应该放在同等重要的位置，从区域发展、区域功能、百姓需求等多维度来评估项目的效益，只有几方面的需求得到平衡和满足，企业才能取得自身效益的最大化。

第二，要用长线思维来看待投资。所有急功近利、赚快钱的想法在城市更新中都是要碰壁的，这也是当下不少传统房地产大佬举着“城市更新”的大旗，又抱怨不赚钱的重要原因，道理很简单，他们表面上虽然也有符合城市发展趋势的新概念，但骨子里、思维深处仍然是过去房产增量开发的那一套，无论从策划规划、还是成本控制，以及运营管理，都与城市更新的“五个为主”特点相去甚远，结果自然也谈不上赚钱了。相反，有一批长期从事城市更新的企业，则显得驾轻就熟、如鱼得水，社会和经济效益俱佳。究其根源，是因为那些企业家耐得住、有定力、看长线，最后形成了存量开发运营的核心竞争力。

第三，要练就综合的投资运营能力。与传统的以销售为主的房地产商相比，城市更新往往与产业转型紧密相连、互为依存；与城市可持续发展、区域功能优化紧密相关、互为促进；而且，城市更新的种类繁多，既有条件差异性大，改造建设的难度和复杂性都非新建可比。因此，除了要掌握基础的规划、建设等相关知识外，从事城市更新的企业，尤其是企业家必须具备学习型、创新型的特点，要善于接受新思想、新事物，涉猎面要广，既要了解产业发展动向，又要有较高的文化素养，还要有坚忍不拔的毅力和善于化解各种新矛盾、新问题的能力。同时，对自己所从事的领域有一份使命感和成就感，通俗而言，就是还要有点情怀。从上海的实际情况看，凡是社会各方面比较认可的城市更新项目，其背后都有这样的企业作为支撑。

最后，回到本文的题目，我们就可以比较清楚地看到，如果政府和企业都能够在各自的范围内看长远、定好位、尽好责，在城市更新的过程中，两种主体就能很好地互相理解、支持、包容和互助，正可谓：政府要有眼光和胸怀，企业要有能力和情怀，城市更新的步伐就能够大大加快。