第二章 最低工资政策影响评估体系
一、近年来我国各地最低工资评估现状
近年来，在国家有关部门指导下，各地在最低工资调整之前就最近一次最低工资标准调整进行评估，并在此基础上科学、合理地提出新的最低工资标准调整方案。部分先行先试地区已由2013—2014年的探索或试评估阶段发展到了逐步建立和完善评估机制的阶段。在最低工资评估方面，多数地区通过组织专项调查、多源数据测算，加以征求相关部门意见的方式获取相关素材后，进行最低工资调整方案的比较和选择。部分地区通过聘用第三方机构专家对最低工资实施效果及影响效应进行全方位评估。
（一）各地探索与改进最低工资评估机制
早期调研中发现，部分地区早在2012年左右已开展最低工资评估工作并已经或初步形成最低工资评估的文件或规定。如为掌握最低工资标准执行情况，内蒙古人社厅于2013年上半年下发通知要求全区各地对2012年当地最低工资执行情况进行评估。通知要求各地通过问卷调查、抽样调查和座谈会等方法，结合执行最低工资标准备案制度，掌握本地区最低工资标准行业和岗位分布，对照本地区社会经济发展水平、就业人员、在岗职工人数、人均生产总值、城镇居民消费价格指数、职工赡养系数、劳动力供求关系等影响最低工资标准的指标，从最低工资标准对劳动者、用人单位、社会就业等影响的角度对最低工资标准进行评估。又如广东省于2014年探索建立最低工资标准评估分析机制，7—10月在全省开展了最低工资标准评估工作。对该省20个地市的1500户制造业、批发和零售业、住宿和餐饮业、交通运输仓储业等一些低收入行业企业的1万余名一线劳动者开展了问卷调查，并在此基础上实地调研了涵盖珠三角和粤东西北地区部分地市，同百余名企业人力资源负责人和一线劳动者进行深度访谈，同时实地考察部分制造业企业生产运营及对最低工资调整的承受能力情况。最终在多方了解情况和听取意见的基础上，结合统计部门的相关数据对省内不同类别最低工资标准进行评估。上述两地的最低工资标准评估举措走在全国前列，也为本地合理调整最低工资标准提供了相对扎实和翔实的决策参考。
2013年，课题组曾组织和开展调查问卷分析[1]，被调查地区均认为有必要对最低工资调整工作进行事前或事后评估，其中近8成被调查地区认为该评估非常有必要，并提出了有关建议。
1．评估的内容
被调查地区认为最低工资评估应着重评估四个方面：一是企业承受力（人工成本）；二是就业情况；三是收入结构和差距变化；四是本地区的整体竞争力。其中，两个地区特别提出还应评估对外来流动人口的影响和低收入人群的直接受益情况。
图2-1 对评估最低工资时应着重评估内容的看法
2．评估的主体
四分之三的被调查地区认为最低工资的评估主体（机构）应是人社部门会同工会、雇主组织、学者专家等多方组织成立的专业委员会。
图2-2 对评估最低工资时评估主体（机构）的看法
3．评估的方法
被调查地区认为最低工资的评估方法主要应通过三种方式：专门调查、实证分析和实地调研，并以前两种为主。
4．评估的频率
近6成被调查地区认为最低工资的评估频率应为两年一次，近4成被调查地区认为最低工资的评估频率应为一年一次，2个地区认为评估工作应根据调整频率以及经济社会发展需要和工作需要适时组织，1个地区认为，对不同评估维度对应采取不同的评估频率。
5．评估的数据支持
被调查地区认为最低工资评估所采用的数据应来源于两个方面：一是专题调查数据（人社系统、雇主组织、工会等多方组织专门调查）；二是统计局相关数据。另外1个地区认为数据还可来源于委托的第三方机构。
图2-3 对评估最低工资时数据来源的看法
2016年以来，全国大多数地区在最低工资标准调整前进行了较为详细的评估。人社部有关部门加强了对全国各地区的最低工资标准调整前的评估工作的统筹指导，特别是全国不同地区间最低工资标准与相关指标协调关系的引导和规范逐步夯实。一些地区也加强了人社部门和协调劳动关系三方机构的沟通与联系，共同提高当地最低工资标准评估和调整的科学合理性。如上海市和北京市工会部门每月跟踪调查困难职工收支情况，做实源头参与、加强制度维权，更好地维护职工劳动经济权益，进一步加强参与最低工资标准制定工作，为能够有理有据地建议最低工资标准调整提供了有力的数据支撑；此外。也有少数地区同科研院所、管理咨询公司等机构进行合作或委托第三方机构开展最低工资标准的评估工作，逐步摸索和创新最低工资评估体制机制。
（二）各地最低工资标准评估相关结论
2012—2014年，各地主要从宏观定性角度开展研究，也进行了部分量化分析。
1．最低工资政策调整对劳动者的影响
已开展相关调研的地区认为最低工资政策所影响到的劳动者群体主要有以下几类：
♦ 公益岗位劳动者，这些由政府购买、财政出资的岗位通常是按当地最低工资标准来支付工资；
♦ 见习期、熟练期、试用期等新入职劳动者以及小时工、钟点工和劳动技能比较低的灵活就业人员；
♦ 一些低端辅助类工作岗位（如保洁员、库房管理员、值守人员等），这些岗位多数雇用外来务工人员或劳务派遣人员；
♦ 部分已破产企业的留守人员；
♦ 部分经济效益一般的企业、欠发达地区企业中的基层员工或一线员工。企业支付的工资标准一般是依据最低工资标准适当进行上浮，或者依据最低工资标准确定基本工资，再适当发放效益工资或奖金。
其中，前四类人员可以认为直接受到最低工资标准调整的影响，最后一类劳动者间接受影响，其实得工资报酬普遍高于当地最低工资标准。
关于最低工资标准所影响的劳动者数量和比例，除公益岗位有相对确切的数字外，部分地区有一些大致的测算。如，内蒙古自治区各盟市人力资源社会保障部门统计数据显示，2012年全区最低工资标准所直接涉及的职工主要集中在公益性岗位的居民服务业、小规模的住宿餐饮业等行业。这部分职工有2万人，约占全区职工总数的0.7%，占全区企业职工总数的1.3%。
北京市利用劳动力市场工资价位调查的数据测算出，最低工资标准上调所涉及的职业主要有8个专业技术人员岗位、19个办事人员和商业服务业人员工种[2]以及19个生产设备操作人员工种[3]。
对于社会上普遍关注的农民工和青年就业群体，天津、内蒙古、江西等地的评估结论都认为最低工资标准上调对其影响不大，因为其现工资收入均远高于最低工资标准。
2．最低工资政策调整对用工主体的影响
已开展相关调研的地区认为，最低工资政策所影响到的企业主要包括中小劳动密集型企业、欠发达地区或远郊区县的小部分企业，而私营企业和个体工商户在最低工资政策执行方面相对较差。
从行业上看，重点受影响的是居民服务业、住宿餐饮业、交通和仓储业、商贸零售业和纺织、制衣、家电等制造业企业，部分地区还反映铁路、煤炭等企业下设的集体企业问题比较突出。
最低工资标准影响企业的方式主要有：一是对于以最低工资标准作为劳动者工资支付标准或者基本工资支付标准的企业，人工成本有一定的上涨。二是对于以最低工资标准作为加班工资基数、社保缴费基数以及部分津贴、福利项目的标准的企业，人工成本有一定的上涨。三是最低工资标准一旦调整，企业工资体系中最低档工资标准相应提高，从而推动企业中各薪等、薪级的工资水平提高，即所谓的“涟漪效应”推动的企业人工成本上升。
至于最低工资标准上升对企业人工成本以及总成本推动的幅度，深圳市曾经根据相关调查统计数据做过推算：企业工资平均占人工成本的75%左右，人工成本约占经营成本的30%。据此推算，仅考虑直接因素，最低工资增长10%，企业人工成本将增加7.5%，企业经营成本将增加2.25%。内蒙古自治区、山西省等地估算认为，总体上最低工资调整对企业人工成本的影响不大。
3．最低工资政策对就业及收入结构的影响
少数地区考虑过最低工资标准调整对总体就业率、不同群体就业率及工作时间的影响。山西省、江西省、深圳市均认为其对总体就业影响不大，当前劳动力市场的首要问题仍然是招工难的问题。深圳市调查发现，最低工资标准上调后，该市人力资源市场普遍反映用工形势好于往年同期。
个别地区还评估了最低工资调整对收入分配、差距等方面的影响。北京市认为最低工资标准很难对地区总体收入分布、物价、收入差距及收入结构产生过多影响。吉林省认为调整最低工资标准涉及的人员比较集中，所以明显提高了低收入者的工资水平，但对本地区总体收入分布及收入结构影响不大。深圳市认为在最低工资标准上调的同时，员工薪酬差距仍然在扩大，显示最低工资政策最主要的功能在于保障，即保障低收入群体获得劳动报酬的权益和基本生活水平。在推进收入分配制度改革、缩小收入差距的整体政策框架内，最低工资政策的作用相对有限。
（三）各地探索最低工资评估过程中存在的问题
尽管过去部分地区最低工资标准调整零评估或零散评估的局面正在逐步改善，但是由于缺乏专业指导或欠缺先进经验借鉴等原因，很多地方人社系统相关人员在最低工资评估过程中没有形成系统化、规范化、指标化的体系。
1．评估主体部门有待进一步多元
目前评估最低工资工作的主体部门基本只有地方人社系统相关部门。早在2013年前后的调研中发现，多数地区最低工资调整方案先由人社部门拟定然后再征求其他部门意见。在评估最低工资方面，其他部门或组织所做的实际相关工作较少，尤其是企联和工商联部门的源头参与工作不够充分。此外，地方其他科研机构、学者团体等人员更鲜有参与评估合作。当然，也有部分地区工会部门逐步在做实参与最低工资调整工作。如2014年调研中发现，上海市总工会在体制机制安排上实现了最低工资标准协商程序制度化、工作人员专职化、数据来源系统化、标准测算模型化，在上海市最低工资标准制定过程中发挥了重要作用。此外，北京市总工会也从2016年开始加强源头参与最低工资制定工作，充分将最低工资工作作为制度维权的重要切入点，依托工会自有组织体系及人员，建立覆盖全市的调查网络，自主开展最低工资标准确定及调整影响因素的日常监测调查工作，运用科学、系统的分析方法处理调查数据，有理有据地提出最低工资标准调整建议，提升工会参与制定、调整最低工资标准的能力和水平，能够做到“主动发出声音”，进一步推动建立市劳动保障行政部门会同工会、企业代表组织共同研究拟订、政府最终决策的最低工资标准制定机制。但总体而言，大多数地区的工会和企联、工商联部门在当地的最低工资标准制订和调整过程中研究程度不深、参与力度不足，应继续加强协作，进一步参与到最低工资评估部门行列中，夯实最低工资标准调整工作中的三方协商机制。
2．评估客体范围有待进一步丰富
总体来看，各地在评估实践中关注的评估对象范围较小，重点在最低工资覆盖范围、工资分布等领域。而对于最低工资对社会就业情况、企业人工成本、企业利润、企业薪酬结构、工人工作时间等方面所造成的影响实证研究很少。我们在2013年的调研[4]中发现：超过60%的地区曾经调查或估算过最低工资标准影响的劳动者类型、数量及特点，仅有3成的地区曾经调查过或正在尝试评估过最低工资对低工资群体、农民工或青年劳动者群体的收入，有近3成的地区调查过或正在探索调查最低工资标准调整对低收入行业、企业（或中小劳动密集型行业、企业）人工成本的影响，极少数地区曾评估过最低工资调整对整体就业率、不同群体就业率及工作时间的影响，极少地区曾评估过最低工资对收入分配、薪酬差距、收入结构等方面的影响。而从近年各地评估情况来看，少数地区重视并加强最低工资调整前多方调查和评估影响，但不少地区在评估维度上仍然不够全面。2018年前后，相关课题组在调研中发现，部分经济发达地区在最低工资评估方面有进一步深入的研究，但仍有部分地区最低工资在评估过程中关注的指标和数据相对单一，未能充分利用本系统内部的调查数据进行深入挖掘和剖析相关影响效应。
3．评估方法有待进一步拓展
对于评估方法，2013年前后全国各地主要采用了三种方式：一是借助常规开展的劳动力市场工资价位调查数据或者企业薪酬试调查的数据进行深入挖掘和分析，如北京市和江苏省。二是选择重点群体开展专项调查，如山西省重点调查年收入在3万元以下的企业以及服务餐饮等行业的企业，山东省针对边远贫困地区开展调查，内蒙古一些地区选择代表性行业和流动性较强的职业及劳务人员进行调查。三是开展普遍调研或进行抽样调查，如江西、深圳等地区。总体来看，大多数地区采用统计局数据估算、抽样调查方式。有的地区在评估过程中样本调查量过低造成数据参考价值不高。而2017—2019年的调研发现，不少地区如江西、天津、深圳等地已经在借助咨询机构或科研院所的力量，采用更为科学的抽样方法，专门调查最低工资对企业或劳动者的影响，也将企业薪酬调查数据有机结合，在收入差距、职工薪酬、工作时间等方面开展进一步的影响效应分析。同时，个别地区也加强了最低工资标准的国际比较和本省内不同区域标准的协调性评估以及不同形式支付最低工资标准间的合理性。当然，也不乏一些地区仍采用较多定性的最低工资评估分析，部分分析方法及依据缺乏合理性，有待进一步用好用足薪酬相关数据和分析方法。
从国家层面和地方层面建立评估体系的角度而言，中国最低工资评估仍有很多方面需要进一步深入探讨：一是关于最低工资和社会平均工资比例。很多人认为国际经验值是40%—60%。是最低工资推动了社会平均工资增长，还是最低工资跟着社会平均工资走，目前尚无统一定论，需要进一步研究。二是最低工资调整对收入分配格局究竟有多大影响？最低工资对企业人工成本究竟有多大影响？是否有一个精确的计算方法或模型能测算出，最低工资调整一定比例，影响人工成本多少？另外，最低工资对不同群体的影响分析，特别是对居民服务业、建筑业等一些低收入行业的影响需要进一步研究。三是对社会就业率、不同群体的影响需细研究。四是最低工资对地区整体竞争力的影响也没有明确定论或成熟的研究思路。
[1].反馈问卷的地区以东部、中部省份为主。不包括甘肃、新疆、青海、西藏、海南、陕西、黑龙江、云南和宁夏等9省区。
[2].包括行政业务人员、营业员、收银员、推销员、仓库管理员、理货员、中餐烹饪工、中式面点师、康乐服务员、餐厅服务员、导游、客房服务员、物业管理员、保洁员、勤杂工、电梯工、保安员等。
[3].包括果类产品加工工、蔬菜加工工、实验动物饲养人员、基础配件装配工、部件装配工、电子专用设备装配工、专用设备维修工、维修电工、电子元件制造工、裁剪工、缝纫工、整烫工、药品生产制造工、印刷操作工、汽车驾驶员、砌筑工、产品化验员、包装工和简单体力劳动工人等。
[4].课题组于2013年5月下旬起向全国31个省（区、市）以及深圳市、大连市发放了共计33份调查问卷。问卷调查得到了各省（区、市）人力资源和社会保障厅（局）的大力支持。共回收问卷24份。反馈问卷的地区以东部、中部省份为主。不包括甘肃、新疆、青海、西藏、海南、陕西、黑龙江、云南和宁夏等9省区。