一、精准扶贫的目标要求

根据《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，我国当下推进的精准扶贫，其目标是“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[1]。这一目标要求可以分解为以下几个方面的内容：

一是做到“两个不愁”，即贫困人口不愁吃、不愁穿。这是基于保障人基本生存需要的视角而提出来的目标要求。马克思主义的历史唯物主义告诉我们，人们为了能够“创造历史”，必须能够生活。但为了生活，必须首先解决好衣、食、住等问题，才能从事其他的社会活动。由此可见，吃饭和穿衣是人类生存的基础条件，把“两个不愁”作为精准扶贫的第一目标要求，就是要解决贫困人口的最基本的生存需要问题。之所以提出解决好“两个不愁”这一标准，并非当下的中国农村中还存在吃饭和穿衣问题尚得不到解决的贫困人口，而是基于底线思维而提出的。其目的在于向世界宣示，在社会主义的中国，决不允许存在最基本生存条件都得不到解决的绝对贫困人口。

二是做到“三个保障”，即保障贫困人口的义务教育、基本医疗和住房安全问题。这是基于人的基本发展条件保障视角而提出来的。首先是义务教育的保障问题。保障贫困人口家庭子女义务教育的权利，无论是对个人还是对整个国家而言都是十分必要的。对生活在社会上的每一个人，教育的重要性是不言而喻的。马克思在《资本的生产过程》中曾指出：“要改变一般人的本性，使它获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和训练。”[2]在现代社会里，一个人如果没有能够接受到一定程度的法定教育，那他就无法分享人类社会千百年来所积累的知识财富，从而也就很难获得独立生活的基本发展能力。而对于一个国家而言，普及基础教育是提高整个民族整体素质的关键举措。关于基础教育的重要性，联合国教科文组织认为，“基础教育是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验”的教育，“它的目的是使每一个人能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和获得幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量”[3]。从这段论述来看，基础教育有如下几个重要的功能作用：基础教育提供的是一定社会条件下“一切人”应具备的知识、经验和准则；基础教育具有普适性，是对每个人提供的教育；基础教育是个人目的性和社会目的性的统一。由此可见，基础教育对于一个国家的重要性。我国从社会主义初级阶段的基本国情出发，将公民应接受的义务教育，规定为自从小学一年级至初中九年级，这是适龄儿童和青少年必须接受的法定教育年限，也是国家、社会、家庭必须履行的基本义务。所以，这里所说的保障“义务教育”，指的就是要通过创造条件来满足贫困家庭子女依法接受九年义务教育的需要，从而防止一些贫困家庭子女不会因“愚”而致贫。其次是基本医疗的保障问题。保障贫困人口的基本医疗，根本目的在于解决他们“病有所医”，从而使之拥有一个健康的身体，这是因为健康是生命的质量和状态。马克思认为，健康是人的第一权利，是人生存的第一前提，也是人类历史的第一前提[4]。安格斯·迪顿也认为，“人首先得活着，才能去想如何过上美好的生活。身体不健康，或者任何的生存障碍，都会严重制约人们享受美好生活的能力”[5]。在推进精准扶贫中，通过改善贫困地区医疗卫生机构条件，提升服务能力，为进一步缩小区域间卫生资源配置差距提供了基础条件支撑。通过完善基本医疗保障制度，为保障贫困人口的基本医疗提供了制度支撑，进而提高基本公共卫生服务均等化水平，使建档立卡贫困人口的大病和慢性病得到及时有效救治，就医费用个人负担大幅减轻，重大传染病和地方病得到有效控制，有效解决贫困人口因病致贫返贫的问题。再次是保障贫困人口的住房安全问题。从理论上来分析，住房是人的一种基本权利，也是一种基本的社会保障。居住权不仅是生存权和发展权的重要组成部分，更是衡量国民生活水平与生活质量的重要指标。不断满足人民群众的住房需求，实现其住有所居目标，是促进社会公平正义的题中之义，也是确保全体人民共享改革发展成果的必然要求。因此，习近平同志在主持十八届中央政治局第十次集体学习时的讲话中明确指出：“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。”[6]改革开放以来，我国在住房保障方面取得的成就是巨大的，尤其是城市，住房保障体系在制度建设方面已经有了重大进展并正在日趋完善，住房保障水平也得到一定程度的提高。与城市比较而言，农村住房保障体系建设则具有“碎片化”的特征。目前，我国农村实行的是“一户一宅”的宅基地供给制度，这为解决绝大多数农村居民的住房问题提供了有力支撑。但以“自筹资金、自主建设、自主管理、家庭自用”为基本原则的农村住房建设制度，导致不同农户在住房获取能力上存在较大差异。农村中的一些贫困人口，尤其是为数不少的孤寡残障、“因病致贫”、“因学致贫”等贫困人口，由于没有充足的经济收入来源，往往无力进行自主建房或必要的房屋修缮，导致其成为住房困难户。此外，虽然《农村五保供养工作条例》中有为“五保户”提供住房保障的制度安排，但其覆盖面非常有限，仅占农村人口的1%左右。[7]因此，在推进精准扶贫中，把保障贫困人口的住房安全作为底线性的目标要求之一，其目的在于满足这些贫困人口的基本住房需求，避免其陷入“居无定所”的困境之中。

三是做到“一个高于”，即贫困家庭人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，并确保其人均可支配收入稳定高于国家规定的贫困线（现行标准是以2010年农村居民年人均可支配收入2300元为基数，并根据物价上涨幅度每年加以调整，到2020年为4000元）。这是基于贫困人口脱贫的稳定性、可持续性的视角而提出的要求，一定程度上说，它关系到脱贫攻坚质量的高低。至今为止，国内外关于贫困衡量的研究，基本上是采用两种方法，一种是世界银行采用的“收入/消费”衡量法，即每人每天消费1.9美元（2011年的PPP）作为标准；另一种是联合国开发计划署采用的多维贫困指数法。笔者认为，贫困个体或家庭虽然致贫因素是复杂的、多样的（也就是学界所定义的多维贫困），但从贫困结果的表征来分析，经济收入来源渠道狭窄，收入水平低而导致的物质匮乏（也就是朗特里所定义的收入水平低于“基本生存需要”的贫困线）仍是其最基本的特征。进一步分析，从抽象来看，贫困的主要特征表现为物质的贫困，当物质匮乏程度低到维持不了其基本生存需求，就可称之为绝对贫困。但导致其收入水平低的因素——致贫因素则是多样（多维）的，有的是因为先天或后天的生理缺陷、遭受疾病困扰等而丧失获取收入的能力，有的是后天的能力养成不足而导致其获取收入能力低下，等等。学者王小林把二者结合起来并提出了以下的分析框架（见图2-1）。

图2-1 中国特色的贫困概念诠释

资料来源：王小林《改革开放40年：全球贫困治理视角下的中国实践》，社会科学战线，2018年第5期，p.21.

这一分析不无道理。但笔者认为，二者并非是简单的并列关系，而是具有内在关联的因果关系。可以说，“贫”（经济不足）与“困”（社会困境）是相伴相生的，“贫”导致“困”，“困”反过来加剧了“贫”。而造成“贫”的原因则是“基本能力”的不足，从这个意义上讲“贫”与“困”，前者是“表”，后者是“里”，同时“表”与“里”又是相互影响的。从现实观察来看，正因为“贫”才导致贫困家庭人力资本投资少，支撑不起孩子接受必要的教育，其智力也没有得到应有的开发利用，甚至有时生病也得不到及时治疗，从而导致其“基本能力”不足，进而加剧“贫”与“困”的程度，陷入低水平的恶性循环之中。因此，解决贫困问题，尤其是当下解决绝对贫困问题，提高贫困人口的收入水平是核心问题。

解决贫困人口的收入问题，无非就是两条途径，一条是增加其转移性收入（包括政府的财政转移支付以及慈善性的转移支付），这对于丧失劳动能力的贫困群体是必不可少的，甚至是唯一的途径；另一条途径就是增加其劳动收入。前者有赖于不断增加社会财富的丰裕度和建立起相对完善的、精细化的转移支付制度，后者需要改善贫困人口参与劳动、创造财富的各方面支持条件，以及完善有效激励具备劳动能力的贫困人口参加生产劳动的制度安排。这一举措不仅可以增加其收入，还能为社会创造更多的物质财富，把“蛋糕”越做越大，为部分需要加大转移支付力度，才可以脱贫的贫困人口创造良好条件。不言而喻，这是贫困人口稳定地、可持续地实现脱贫的关键所在。因此，习近平同志强调：“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策……如何巩固脱贫成效，实现脱贫效果的可持续性，是打好脱贫攻坚战必须正视和解决好的重要问题。”[8]

四是做到“一个接近”，即贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。何谓基本公共服务？基本公共服务是指由政府提供的非排他性、非竞争性的物化服务的公共产品。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把基本公共服务明确为教育、卫生、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等[9]。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》则明确指出：“基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应的，旨在保障全体公民基本生存和基本发展的公共服务。享有基本公共服务是公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”[10]那么，作为精准脱贫标准之一的“基本公共服务主要领域指标”指的是什么？国务院颁发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中有两处对此提出要求，首先是在“建档立卡贫困村有序摘帽”的标准要求中明确提出：“村内基础设施、基本公共服务设施和人居环境明显改善，基本农田和农田水利等设施水平明显提高”；其次是在“贫困县全部摘帽”的标准要求中又提出：“县域内基础设施明显改善，基本公共服务能力和水平进一步提升，全面解决出行难、上学难、就医难等问题，社会保障实现全覆盖，县域经济发展壮大，生态环境有效改善，可持续发展能力不断增强。”[11]从脱贫攻坚规划对建档立卡贫困村和贫困县所提出的“摘帽”标准要求中可知，“基本公共服务主要领域指标”应包括以下内容：（1）交通、农田水利等公共基础设施；（2）贫困村人居环境改善；（3）教育、文化等公共服务设施；（4）公共卫生等基本医疗；（5）养老、最低生活保障等社会保障；（6）农村环境保护；等等。这些领域的公共服务均等化要接近全国平均水平，既是保障贫困人口平等享有基本公共服务的权利，是促进社会公平正义的客观要求，也是提高贫困人口基本能力的内在要求。