第一节　打造共建共治共享的社会治理格局

中国社会要如何治理？这个问题，在2017年10月中共十九大的报告中，有完整的阐述。概其要者，主要是这样三句话：第一，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这主要讲的是通过制度性的设计和安排，实现中国社会治理相关四大主体——执政党、政府、社会、公众的多元、协商、依法、共治，这其中特别强调以法治为保障。第二，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平” 。这主要讲的是不断提升治理能力建设的努力方向。具体来说，“社会化”就是广泛动员全体社会成员，激发出强大的社会参与和自主能动力量；“法治化”就是坚持以法律和法理为依据，界定权利义务、明确责任界限、规范社会行为、整合社会秩序、保障社会治理良性运行；“智能化”就是构建智能化社会治理平台体系，实现精确、高效、便捷的新型社会治理；“专业化”就是着力培养一批专家型的社会治理队伍，用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准，为加强和创新社会治理提供各种专业服务。第三，“打造共建共治共享社会治理格局” 。这主要讲的是中国社会治理的目标，也是期待呈现的社会治理模式与特征。“共建、共治、共享”，既是目标，更是路径，凝聚了党的十八大以来党和人民探索社会治理的集体智慧，根本上体现了“以人民为中心”的主体定位，内含着对全体人民意志的遵从，对全体人民参与权利的肯定，对全体人民利益的敬畏，也是外界观察中国以及浙江社会治理的窗口。

1.1.1　从“社会管控”到“社会管理”

以农业文明为主的传统中国，曾经是一种超稳定的社会结构：自上而下的以皇权为代表的政统和自下而上的以绅权为代表的道统作为社会结构的两极，其余阶层皆处于两级之中的一种双轨的社会格局，即美国人类学家罗伯特·芮德菲尔德（Robert Redfield）所说的大传统和小传统并存的社会结构。(1)但这种双轨制社会结构，自近代中国国家主权受到外部帝国主义侵略，以及受此影响内部产生士绅的科举制也同时被废除——自下而上的小传统被彻底破坏后，整个社会开始出现了马克思曾经描述过的“一袋马铃薯”的格局，也即一盘散沙的格局。

面对近代中国这种一盘散沙的社会格局，人们开始探索重新将社会组织起来的方式方法。学界的“国家政权建设（state building）”(2)命题开始成为有识之士解决近代中国应对内外危机的首要共识。建国初期，中国效法苏联模式，通过对城市和农村的社会主义改造从而进行社会建设——在城市的社会建设依赖城市的国营单位和集体单位进行，在乡村的社会建设依赖乡村的人民公社进行——成为当时形势下能够采取的唯一办法。于是，从中华人民共和国成立到1978年改革开放前，中国社会呈现的主要是党和政府与社会一体的政治力量单一主导的国家管控模式。这种模式的最大特点是“集中”，集中带来的最大优势是能够集中力量办大事。而这种“强政府、弱社会”格局明显的弊端，则是社会系统被全面纳入到党政系统之中进行“管控”，严重限制和削弱了社会自我发展的能力和自治的有机更新功能，长此以往，就给社会成长带来了很大的负面影响。

1978年以后，以邓小平同志为核心的中国共产党第二代领导集体，重新正确研判了当时社会的主要矛盾——“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，并据此解放思想、大胆改革，为中国国家治理趟出了一条全新的道路：在由计划经济向市场经济转型的背景下，政府逐渐向市场、社会和企业放权。这一时期，虽然政治力量依然是主导，但经济力量逐步发展并发挥出越来越重要的作用。其主要特征之一是以经济建设为中心推进改革开放，之二是确立“依法治国”的基本方略，政府在社会重构中逐步调整优化职能，并鼓励引导社会组织和人民不断参与到社会公共事务的管理活动中去，社会力量逐渐形成。从1978年推行改革开放后到21世纪初，中国社会从“强政府与弱社会”的“政府与社会高度一体化”模式走向了“政府与社会的二元分立”。之所以称这一时期是政府与社会的“二元分立”，因为两者开始走向合作，但并未有机融合：由于“全能政府”的惯性使然，一定时期内，党政资源在社会管理中仍处于绝对的支配地位，社会力量逐渐成长，不过参与社会公共事务的广度和深度仍然有限。但是，我们都清晰地感受到了，社会不再被全面“管控”，而是逐步走向高效有序的“社会管理”。

1.1.2　从“社会管理”到“社会治理”

伴随着经济增长，以及城市化、工业化的发展，一定程度扩大的贫富差距和社会不公现象也在显现，所表现出的是社会矛盾增长、社会冲突增多、社会问题积累，加强社会治理创新和社会系统改造的需求日益突出。问题与希望同在，为了更加有效地实现“善治”，党委、政府与社会、公众走向合作的努力在不断得到调适。

这一调试过程，在中国有着非常明显的痕迹。比如，始终处于中国社会领导者的执政党，其突出化解社会问题的战略部署，在过去二三十年里就呈现有序、快速而稳健的创新、提升过程。在执政战略中，中共中央先是在1986年党的十二届六中全会上提出经济、政治、文化现代化“三位一体”的总体布局；2002年党的十六大确立“科学发展观”以后，提出构建社会主义和谐社会战略任务，调整为经济、政治、文化、社会“四位一体”的总体布局；2012年党的十八大报告明确提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。从政治、经济，进而逐渐向其他泛社会问题领域拓展。及至党的十九大在统筹推进经济、政治、文化、社会、生态建设的基础上，确立并完善到建党100年时全面建成小康社会，到建国100年时建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的“两个一百年”奋斗目标，中国共产党不断深化其对执政规律的认识，也领导着中国社会对治理规律的认识不断跃上新境界。在对社会建设问题更加重视的同时，理念上也逐渐从“社会管理”向“社会治理”转型。

在中共十八大召开前夕，中国出台了《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》（中发［2011］11号），这是新时期中国关于社会管理的一份纲领性文件。文件明确提出了中国社会管理的总要求是“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”，为此要创新“社会管理理念、体制、机制、制度、方法”，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制，促进政府和社会各归其位、各担其责，努力实现社会善治。从那时开始，更加明确了涉及“四个主体”的中国社会治理是由中国共产党领导，政府组织和主导负责，吸纳社会组织和公众等多方面社会力量参与，对社会公共事务进行多元主体合作的治理活动。

区别于“政府与社会二元分立”的“社会管理”，“社会治理”更强调是一种各种公共部门、私人机构、社会组织和公民个人在管理其共同事务过程中采取的诸多方式的总和。治理理论的引入，在动态发展中诠释了政府、市场、社会在国家治理中互动的必要和合作的可能，由此，中国社会治理特征开始转向“强政府与强社会的合作伙伴关系”。

中共十八大以后的部署中，在四个主体的基础上，又新增了“法治保障”的正式表述，形成了更加完善的社会治理体制。而党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，更是开启了以实现国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革行动，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。这个决定及此后开展的一系列举措，在社会治理方面，为中共各级党委、中国各级政府、各类社会组织和社会大众等四个主体间合力创新发展提供了改革框架，明确了系统治理、依法治理、综合治理和源头治理等主要社会治理方式，逐步展示出打造共建共治共享社会治理格局的一整套完备、稳定、管用的制度体系。

1.1.3　从“平安浙江”到“平安中国建设示范区”

无疑，正在进行中的当代中国社会治理格局的最大变革，始于改革开放的政策。而作为中国改革开放的前沿阵地——浙江，是公认的创业激情最高、创新活力最强、市场主体最为发达、经济发展速度最快的省份之一；还是城乡居民收入最高且差距最小，人民群众的获得感、幸福感、安全感最强的省份之一；也是政府服务效率最优的省份之一。所有这些既已形成的优势，是改革开放40年来浙江不断突破固有体制机制藩篱的必然结果，也是浙江时刻念想并努力保持继续走在中国改革开放前列的自然结果，更是中国过去40年社会治理走过道路的缩影：从“强政府、弱社会”发展到“政府与社会的二元分立”再发展为“政府与社会的合作伙伴关系”，浙江在中国社会治理变革中留下了生动的身影。

而回望历史，浙江更是在中国社会治理探索史上有过精彩亮相的一个有着典型意义的省份。

1953年12月28日，凌晨2点，毛泽东率领的宪法起草小组成员一行，乘坐火车从北京抵达浙江杭州。在西湖边的刘庄和北山路84号院，毛泽东每天亲自参加，用了77个日夜写就新中国第一部宪法草案初稿，期间，反复送往北京讨论，再反馈杭州修改。1954年6月，宪法草案正式公布后，又经过全国人民历时两个多月的讨论，期间共有各界人士1.5亿人参加，共提出118万多条修改、补充意见和问题。历时9个月，发动占全国人口四分之一的公民参与了宪法制定，这在世界制宪史上极为罕见。从此，杭州作为新中国第一部宪法的诞生地，被赋予了“法治中国”的特殊印记。

1963年11月，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众在社会主义教育运动中，创造了把矛盾化解在基层的“枫桥经验”，被作为全国政法战线一个脍炙人口的典型得以广泛推广。半个多世纪以来，“枫桥经验”与时俱进，不断创新，始终是基层自治、善治的典范。时代在变，“枫桥经验”的核心却从未改变。红枫义警、枫桥大妈、枫桥乡贤联合会……如今在7.4万常住人口的枫桥镇，活跃着47个大大小小的社会组织，这支5000多人的社会力量，在治安巡防、矛盾化解、社区矫正等领域发挥多种的作用。如何有效把群众自己能够办的事交给群众，把社会组织能够办理的事交给社会组织，降低社会治理和服务成本，减少社会治理中可能出现的摩擦的治理之路？一直以来，“枫桥经验”提供了“共建共治共享”的鲜活样板。

……

而始于2004年的“平安浙江”的战略决策，堪称当前浙江社会治理的一大重要抓手，也是浙江打造“共建共治共享社会治理格局”的一个最典型的实践平台。

国际经验表明，在人均GDP处于1000—3000美元这一阶段，既是加快发展的黄金期，也是各类矛盾的凸显期。作为经济发达的东部省份和市场经济的先发地区，浙江2003年的人均GDP是2400美元，更早地遇到了由经济结构、社会结构和利益结构调整所带来贫富差距扩大，阶层分化加快，利益诉求多元等普遍性矛盾和问题。此外，在经济高速增长的同时，教育、科技、医疗、卫生、文化、环境等社会事业发展相对滞后，生产安全、交通安全等事故上升较快，公共安全问题更加凸显。正是这些经济社会不协调的倾向性、苗头性问题，引起了时任浙江省委书记习近平同志的高度关注。经过一段时间的深入考察调研，2004年5月，在习近平同志倡导下，浙江省委作出了建设“平安浙江”的重大战略决策。省委的决策，积极回应了群众“不仅要生活上富裕，更要有精神上的富有”“不仅要共同富裕，更要公平正义”“不仅要‘金山银山’，更要‘绿水青山’”等意愿和呼声。在推进“大平安”决策中，浙江从解决群众反映强烈的突出问题入手，什么问题突出就重点解决什么问题、哪里问题复杂就集中整治哪里，标本兼治、重在治本，从“六个确保”(3)、“二十八个方面”明确了平安浙江的战略目标和战略举措。因此，“平安浙江”语境中的“平安”，不仅是治安好、犯罪少的“小平安”，还是涵盖了经济、政治、文化、社会和生态各方面宽领域、大范围、多层次的“大平安”。

“大平安”需要全社会的“大合唱”，而不再可能是党委政府唱“独角戏”。比如，我们注重在源头上“尽可能减少社会问题，及时化解社会矛盾”。那么，在“大平安”的目标下，如何预防和化解社会矛盾？浙江既发扬传统、又结合社会发展趋势，探索了不少治本之策。

一是建立重大决策社会稳定风险评估机制。凡是推出涉及人民群众切身利益的重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措，出台前都要采取公示、听证等方式广泛听取意见，充分考虑可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素，及时发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题。把社会稳定风险评估作为前置程序、刚性门槛，使重大决策的过程成为党委、政府倾听民意、改善民生、化解民忧的过程。2010年至2016年，浙江全省共评估重大决策31835件，其中准予实施30827件，取消或暂缓1008件，占比3.16%，凡经过评估的决策事项，目前未引发一件群体性事件。

二是建立矛盾纠纷多元化解机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。首先是建立健全县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）与楼门院（小组）四级纵向调解网络，充分挖掘民间资源，充分利用乡规民约，充分动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷。其次是改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，认真办理行政复议、行政调解案件，纠正违法或不当行政行为。再是完善司法调解格局，把调解优先的原则贯穿到执法办案工作中去。最后是通过“大调解”，形成社会治理合力，及时有效地把矛盾化解在基层，实现案结、事了、人和。

三是建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，更好发挥中国特色社会主义体制机制优势。发挥人大、政协、人民团体、行业协会以及大众传媒等社会利益表达功能，完善公共决策社会公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度，畅通网络公众参与渠道，引导群众理性合法表达利益诉求。同时，加强社会矛盾化解工作，针对所在地区社会治理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，进而依法按政策进行解决。

四是深化改革信访(4)工作制度，实现维护群众合法权益与维护司法权威相统一。坚持依法按政策办事，切实做到诉求合理的解决到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理到位。特别是坚持党的群众路线，落实领导干部接访、下访、回访、联系群众制度，用群众工作统揽信访工作，把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事，认真解决事关群众利益的信访问题。

这些做法和实践，把全社会的资源都有效地整合了起来。尤其是始终坚持“平安不平安，百姓说了算”，把群众的知晓率、参与度、安全感满意率作为考核的主要内容，建设群众满意的平安浙江。十多年来，浙江把“平安建设”放到经济更加发展、政治更加稳定、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加安康的总布局中来谋划和推进，使得群众安全满意率连续14年走在全国前列。

2017年，浙江人民的群众安全感满意率达到96.58%。其中，全省各类生产安全事故、死亡人数同比分别下降26.3%、19.2%；道路交通事故四项指标（交通事故的发生起数、死亡人数、受伤人数、直接财产损失）同比分别下降11.61%、5.11%、13.78%、16.89%；刑事案件立案起数同比下降26.34%，降幅居全国第二位；群体性事件同比下降42.53%。

数据向好的背后，是浙江严织的一张公共安全风险防控网络。“群众最关心什么，我们就解决什么。”这几年，大家最为关注的是吃得放心不放心、水和空气质量好不好等问题，我们就加大对食品药品安全事件、污染破坏生态环境行为的联合执法力度，坚持有案必查、违法必究，查处到位、执行到位。据统计，2017年，浙江人民群众对食品药品、生态环境的安全感分别达到93.67%、94.85%，同比均有明显提升，特别是食品药品安全感提高了7.4个百分点。近年来，电信网络诈骗事件高发，对人民群众的财产安全造成威胁，也成为平安浙江建设过程中的一大关注点。我们的公安部门就牵头会同相关部门开展源头防控、综合治理，不断提升对电信网络诈骗的打击水平和反制水平。2017年，浙江公安机关共受理的电信网络诈骗案件同比下降18.85%。

在2017年的浙江省第十四次党代会上，我们在过去平安浙江建设的基础上，明确了深化平安浙江建设，打造“平安中国建设示范区”的新五年奋斗目标。具体来说，就是要把中国共产党的群众路线贯穿于平安浙江建设的各个方面，加大社会协同、群众参与的力度，既要有为政府，又要有效市场，通过专门力量与社会力量相统筹，体制机制改革与现代科技应用相融合，树立法治思维与发挥德治作用相结合，着力提升防范化解政治安全风险、社会治安风险、公共安全风险、经济金融风险、社会矛盾风险、网络安全风险等各类风险预测预警预防能力，进一步提升社会治理和平安浙江建设的能力水平。至此，浙江形成了一套比较完备、行之有效的平安建设制度体系，为建设更高水平的“平安中国”战略的实施提供了先行先试的浙江经验，也为共建共治共享的社会治理格局提供了重大实践平台。