二、跨境数据流动

跨境数据流动本质上是信息化和全球化两大浪潮共同催生的，信息化浪潮大大提升了数据的内在价值和应用领域，全球化浪潮则为数据跨境流动提供了基本前提和现实渠道。跨境数据流动极大地推动了世界经济的发展，为信息化和全球化注入了强劲动力。

（一）跨境数据流动的定义和价值

1980年，经济合作与发展组织（OECD）发布的《隐私保护与个人数据跨境流通指引》（Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data）中首次提出了跨境数据流动（Cross-Border Data Flows）的概念。早期针对跨境数据流动的研究仅仅针对个人数据，随着数字经济和新型数字技术的不断发展，越来越多的数据类型参与到跨境流动的大潮中。目前，国际上对跨境数据流动的概念界定还存在差异，尚未形成统一认知。综合比较来看，国际上对跨境数据流动的内涵与外延界定主要包括两类：一类是数据跨越国界的传输、处理与存储；另一类是尽管数据尚未跨越国界，但能够被第三国主体进行访问。

随着信息化进程的不断推进，大数据、云计算、人工智能等信息化领域前沿技术飞速发展；各国纷纷制定信息化发展战略、推进信息基础设施建设，数字信息总量不断扩张。根据全球权威咨询机构IDC估算，2020年全球数据总量达44ZB，我国数据量达8060EB，约占全球数据总量的18%。与此同时，随着数字产业的持续发展，数据价值越来越受到重视，数据的资产属性正日益凸显。

全球经济的数字化趋势，不仅推动了各国内部的数据流动，同时也推动了数据的跨境流动。主要原因在于数字化进程使得数据的收集、分析和储存等过程中的每一步都可以在不同国家进行。

总的来说，跨境数据流动在推动经济发展、赋能创新、助力全球化等方面都具有重要的作用。跨境数据流动已成为全球化的重要组成部分，通过各种有形和无形的方式深刻影响着世界格局，也改变着每个人的生活。

一是推动经济发展。数据的跨境流动可以弥合国境带来的壁垒，海量的数据作为新型生产资料在国际社会进行流动的同时，也创造了大量机会，使得各国企业能花费较为低廉的成本对世界各地的产能进行更加合理、高效的利用。经济数据的自由流动能大幅优化资源配置结构，提升资源的投入产出比率。此外，传统行业通过和数据产业的深度融合，也可以开拓新的发展空间，搭乘信息化发展的便车，实现业态的转型升级。除支撑商品、服务、资本、人力等传统的全球化要素更高效流通外，随着跨境数据流动的不断发展，其发挥的作用也越来越独特。知名互联网企业思科公司公布的数据显示，跨境数据流动能极大地优化企业的生产运营流程，进而为企业带来巨大的商业价值。据预测，2015—2024年，跨境数据流动带来的商业价值（包括增加的收益额和降低的成本额）约为29.7万亿美元。可见，跨境数据将在全球范围内大幅推动经济发展，为各个国家和各企业的发展贡献极大的力量。

二是赋能创新。数据在跨境流动的同时，也承载着信息碰撞、文化交流和技术传播等使命，对国家和企业的创新能力有重要的推动作用。根据知名市场研究公司Frost&Sullivan的分析预测，数据在未来对创新和变革的支撑作用极其强大，90%以上的重要创新或变革性发展都根植于数据的流动带来的信息交流。当下，大多数行业都极其重视提升对跨境数据流动的分析把握能力，希望以此为基础推动其供应链、运营架构和商业模式的创新。跨境数据流动极大地提升了新思维、新技术在全球范围的传播速度，凡是有互联网连接的地方，就能实时了解和学习最前沿的技术和创新成果，并在此基础上进行本地化改造，再次催生新想法、新业态、新模式，打造创新和变革的良性循环。但同时需要认识到的是，跨境数据流动在赋能创新、激发变革的同时，也对知识产权的保护带来了严峻挑战。新技术加持下的数据生产、存储、挖掘和访问在很大程度上模糊了传统知识产权的国别边界，促使各国积极研究探索如何在享受跨境数据流动带来红利的同时，更好地对本国知识产权进行保护。

三是助力全球化。一方面，跨境数据流动能够帮助跨国企业寻找最理想的投资目的地，助力资本跨境流动，为推动打破贸易壁垒，实现经济全球化作出重要贡献。另一方面，全球化浪潮和互联网的开放特征与企业的全球扩张和经营需求完美吻合。数据被视作当代企业运营发展的“血液”，跨境数据流动必然促进企业走出国境，拓展面向全球市场的商业版图。以跨境电商为例，阿里巴巴、亚马逊等电商巨头以互联网为载体收集、处理、储存并跨境传输商业数据，将电商业务的触角延伸至全球各个角落。跨境数据流动在助力企业扩大规模、拓展用户群体的同时，也将企业本身更加深刻地融入全球产业链中。除此之外，以互联网为基础的跨境数据流动平台也极大地降低了企业参与国际贸易的门槛，为数量庞大的中小型企业提供了参与国际贸易的机会。

四是在一定程度上弥合数字鸿沟、保障用户数字权利。由于信息化发展水平存在差异，国与国之间存在的数字鸿沟一直是业内关注的焦点之一。在理想状态下，完全自由的跨境数据流动能够充分缓解欠发达地区在教育资源等方面的不足，进而从一定程度上弥合数字鸿沟。但需要注意的是，部分国家可能利用自身在数字产业和数据技术上的优势，对其他国家实施“数字掠夺”，进一步加剧不同国家间的“数字差距”。此外，基于云计算的跨境数据流动模式弱化了存储地理位置的约束，而由用户根据服务内容、质量、成本等在全球范围内灵活地选择云计算服务商，可以提升用户服务水平和体验，更好地保障用户合理的数字权利。

跨境数据流动在给世界发展带来诸多好处的同时，也孕育着一定程度的风险，如个人生物识别信息、日常行程轨迹、账号密码等个人数据被恶意利用或出售，将对个人隐私和财产安全带来巨大隐患；企业运营数据、核心平台代码等商业数据若发生泄露或被不法分子窃取，也将导致企业的商业机密和知识产权面临严重威胁。

（二）跨境数据流动中的数据分类

总的来看，跨境流动的数据的分类方式有很多种。根据数据所有者性质不同可以分为私立部门数据和公立部门数据，根据所有权或使用权的不同可以分为专利数据和公共数据（公开数据），根据数据主体的不同可以分为个人数据和组织数据，根据数据来源不同可以分为用户产生的数据和机器产生的数据（见表1-1）。本节将以个人数据和以企业数据为代表的组织数据为例，阐述不同类型数据的跨境流动。

1.个人数据

全国信息安全标准化技术委员会制定的《信息安全技术个人信息安全规范》将个人数据定义为：以电子或其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动情况的各种信息，如姓名、出生日期、身份证号码、个人生物识别信息、住址、通信联系方式、通信记录和内容、账号密码、财产信息、征信信息、行踪轨迹、住宿信息、健康生理信息、交易信息等。

早在1980年，OECD发布的《关于保护隐私与个人数据跨境流动的准则》中就提出了个人数据跨境流动的概念。从1980年至今的40多年时间里，个人数据跨境流动的规模、渠道及相关法律规制都已经发生了翻天覆地的变化，正呈现规模快速扩张、类型不断丰富等新趋势。

一方面，个人数据跨境流动规模不断扩张。随着经济全球化和信息化发展浪潮的同步推进，跨境电商等新兴业态不断发展壮大，同时也助推个人数据跨境流动的规模持续扩张，用户姓名、性别、年龄、电话、地址等个人信息在不同国家间的流动日益频繁。海关数据显示，2020年我国跨境电商进出口额为1.69万亿元，同比增长31.1%。中国人民银行数据显示，2020年跨境贸易人民币结算业务发生6.77万亿元，直接投资人民币结算业务发生3.81万亿元。

另一方面，跨境流动的个人信息类型也持续丰富。移动通信技术在硬件和软件领域的高速发展催生了当前以手机为主的移动网络应用平台的高速发展。手机的功能已经从最初的音频通话、短信演化到覆盖视频通话、直播、游戏娱乐、移动支付、导航等诸多领域。借助相关新兴技术，跨境流动的个人数据类型也日益丰富，位置信息、支付信息、社交网络信息等也成为跨境流动的个人信息的重要组成部分。个人数据在跨境流动中由单一逐渐走向丰富的过程见证了信息化和全球化浪潮给个人带来的巨大便利，也使得个人隐私保护成为全球跨境数据流动治理中的一个重点领域。

2.组织数据

组织数据，顾名思义，是由组织采集、持有、使用的数据，其中占比最高、最具代表性的当数企业数据。通常而言，企业数据是指所有与企业经营相关的信息、资料，包括公司概况、产品信息、经营数据、研究成果等。

在信息化、全球化进程高速发展的当下，很多企业借助数字技术，打破了地域、国境限制，结合自身优势进行全球布局。互联网企业作为全球范围内跨境数据流动的重要参与者和主要载体，享受着数据流动带来的资本、市场等方面的利益。

一方面，跨境数据流动能支撑企业全球布局。以互联网企业为例，由于互联网天生具有的开放互联的特性，以及互联网企业业务线上化、运营国际化等现实需要，跨境数据流动就成了促进互联网企业在全球范围内大发展、大扩张的巨大动力。以阿里巴巴、亚马逊等为代表的电商平台，以抖音等为代表的短视频平台等企业通过互联网采集、分析、处理并跨境传输数据，实现了其业务全球化的商业目标。

另一方面，跨境数据流动能显著降低企业运营成本。企业可以通过互联网以远程方式提供跨境服务，也可以在线签订商业协议、完成资金交付等操作，这是跨境数据流动在企业运营环节带来的巨大便利。美国国际贸易中心发布的报告估算，跨境数据流动在促进全球贸易规模扩大的同时，也将贸易成本平均降低了26%，通过互联网平台在全球实现交易行为的中小型企业存活率高达54%，比单纯依靠线下运营的企业高出30%。数量众多的中小型企业在相关技术和平台的支撑下，也能尽享全球化和信息化浪潮的东风。

但同时，企业数据的跨境流动也会带来一定风险，主要体现在用户隐私保护、外国政府监控、本国政府监管困难等方面。

其一，企业用户隐私数据面临泄露风险。在企业数据中，用户数据占据了相当一部分比重。由于各国数字产业发展水平不一，对数据安全及用户隐私保护等方面的立法标准和水平也不尽相同。企业数据如果从数据保护体系较为完善、保护水平高的国家向保护水平较低的国家流动，就不可避免地存在用户隐私数据泄露的风险。

其二，跨境数据面临外国政府监控风险。在数据跨境流动过程中，关系企业核心技术、重要战略方向等方面的重要敏感数据可能会被外国政府监控。“棱镜门”事件更充分地体现了相关风险的真实性，使得越来越多的国家充分意识到企业数据及个人数据与国家安全的紧密关系。企业数据跨境流动过程中遭遇窃听、监控和滥用是企业全球化运营面临的重要风险之一，也是越来越多的国家加大对企业数据流动监管力度的根本原因所在。

其三，加大本国数据保护执法难度。随着互联网平台成为重要的社会生活领域，政府部门对通过互联网治理维持现实社会秩序和安全的需求与重视程度也日益增加。以互联网企业为代表的跨国企业数据在流动到境外时，无疑会增大本国政府对相关数据的监管执法难度。虽然目前已建立起一些跨国数据执法的机制，但现实操作时仍然困难重重。因此，很多国家要求跨国企业将数据的采集、分析、存储等流程本地化，以此应对相关风险。

（三）跨境数据流动与数据本地化

数据本地化是指主权国家通过制定法律或规则限制本国数据向境外流动，要求将数据存储在生成数据的国家/地区内的设备上，其基本的规则是任何本国或者外国公司在采集和存储与个人信息或关键领域相关数据时，必须使用该国境内的服务器。

数据本地化监管通常有两种类型的措施：一是要求特定数据存储在境内，出境需经有关部门审批许可；二是部分关键数据只允许存储在境内，禁止出境。前者往往采取清单式管理措施，而后者则常见于涉及重要安全领域的数据。

自从数据本地化概念出现以来，相关讨论和争议就从未停止。反对数据本地化的学者认为，数据本地化有违全球化发展的大趋势，在给跨国企业增加运营成本的同时，也会阻碍不同国家/地区之间的政治、经济、文化交流。当前，数据本地化的弊端主要有以下两点。

首先，数据本地化会抑制数字贸易的发展。一方面，随着全球服务贸易的高度数字化，越来越多的国际贸易行为严重依赖数据的跨境流动。而数据本地化相关措施会降低数据的流动效率，增加贸易双方的交易成本，进而阻碍全球数字贸易的发展；不同国家对于数据本地化的不同态度也会引发国际贸易纠纷，不利于营造稳定的国际贸易环境。另一方面，数据本地化还会对所在国内部经济发展带来不利影响。数据显示，欧盟因数据本地化措施带来的经济损失高达1930亿美元，印度的每个劳动力因数据本地化措施平均损失月工资的11%。

其次，数据本地化不利于中小微企业的发展。以云计算为代表的前沿技术正是在数据自由流动的前提下发展起来的，它们大幅提高了资源流通效率，有效推动了企业发展。数据本地化措施则在一定程度上阻断了云计算的发展路径，将服务供应商和其潜在客户隔离开来，这将极大地削弱部分中小微企业的发展动力，进而影响所在国的整体经济活力。

但当下的现实情况是，各国信息化发展水平存在极大差异，发达国家和发展中国家之间的“数字鸿沟”令人触目惊心。数据本地化是当前信息化发展格局下维护国家数据主权的重要抓手，通过法律法规的形式出台数据本地化相关规定，能有效协调国家参与全球化发展和维护自身数据安全之间的平衡，对提升政府的网络治理能力、促进本国信息产业发展都具有积极作用。具体而言，数据本地化有如下好处。

首先，数据本地化能有效维护国家安全。信息时代，网络安全已经成为国家安全不可分割的重要组成部分，而数据安全则是网络安全的重中之重。一个政府如果无法保证其数据安全，国家安全便无从谈起。以2013年美国的“棱镜门”事件为例，美国国家安全局利用微软、雅虎、谷歌、苹果等企业对世界各地的用户进行秘密监听，监听对象不乏各国政要。此事在世界范围内引发强烈反响，不少国家意识到本国数据安全面临严重威胁、数据主权被肆意侵犯，纷纷出台政策大力推动数据本地化，加大本国数据保护力度。

其次，数据本地化能提升政府的数据管理能力。近年来，数字经济规模持续扩张，不断为各国经济注入新的发展动力。但与此同时，个人信息泄露事件日益多发，新技术、新业态也给现有的数据保护机制带来了新的风险和挑战，数据应用的规范化及个人数据的安全性持续引发公众的关注和讨论。数据本地化相关措施将数据的存储、分析、访问等操作限制在境内，能够从一定程度上震慑不法分子。即使发生数据泄露，有关部门也能通过技术手段溯源，快速查清泄露原因，将损失减少到最小。如果相关数据存储在境外，溯源侦查工作将面临极大困难，个人或行业重要信息安全将无法得到有效保障。从这个角度来看，数据本地化能有效规范数据的使用，是切实提升政府数据管理能力的重要一步。

最后，数据本地化能有效推动相关产业发展。任何产业的发展壮大都离不开完善的基础设施，数据产业亦是如此。随着大数据的应用领域不断扩大，数据的采集、存储、分析等环节对相关基础设施的要求也在不断提高，新型数据中心的建设需求便应运而生。以贵州为例，由于在电力、气候、地理环境等方面有着得天独厚的优势，贵州成了很多大型企业建设数据中心的首选地。《中国数字经济发展白皮书（2020年）》显示，2019年，贵州省以大数据为引领的电子信息产业收入达到1500亿元，当地数字经济增速连续5年位居全国第一，已经形成数据基础设施建设持续推进、数据治理能力不断提升、数字技术应用日益成熟的良性循环。

综上所述，数据本地化有利有弊。但在实际操作中，只要把握好保护民众隐私、捍卫国家安全和数据自由跨境流动之间的平衡，就能在维护关键数据安全的同时，享受国际贸易数字化带来的巨大便利。如何找到这一平衡点，已经成为越来越多国家积极探索的关键问题。当前应对这一问题的策略主要包括：坚持必要利益保护原则和市场损失最小化原则，分类分级推动数据本地化监管等。可以确定的是，随着数字技术的持续发展，未来数据本地化监管将面临更多新挑战，谁能妥善应对这些挑战，谁就能在信息化发展的全球竞赛中占据先机。