第二节 行政执法程序

一、行政程序的界定

厘清行政执法程序的概念，需要先对行政程序进行界定。目前，关于行政程序的界定概括起来主要有以下四种：[1]

一是行政程序是指行政机关实施行政行为所应遵守的程序，由步骤、方法和时限等要求构成。

二是行政程序是指行政主体和行政相对人在行政活动中应遵守的程序。

三是行政程序是指人（行政主体）与人（行政相对人）之间协调过程的规则。

四是行政程序是指在行政活动中，体现为复数以上的人按照一定的步骤、方式、顺序、手续和时限来作出决定的过程，以及在这一过程中当事人（行政主体、行政相对人）之间的相互关系。

上述关于行政程序的概念，是学者从不同角度来进行界定的。当然，在不同历史时期、不同政治制度背景下，可以对行政程序予以不尽相同的界定，即使在同一政治制度背景下，不同历史时期也会有不同的界定。事物是发展的，其概念自然是变化的。过去、现在、未来关于行政程序的概念同样不是一成不变的。那么，当下该如何界定行政程序呢？

我们认为，首先，必须在当今民主政治制度的语境下来考察行政程序。在专制政治制度下，广大人民群众纯粹是管理的对象，将行政程序界定为行政机关实施行政行为所应遵守的方式、步骤、时限和顺序是可行的。但在当代民主政治制度下，这种界定是过时的，不符合当今行政的实际。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从我国根本大法的这条规定来看，人民已经从纯粹的管理客体转变为管理主体，从根本上确立了人民当家作主的地位。然而人民是个抽象的概念，它由无数个个体组成，同时，我国地大物博，人口众多，不可能像古希腊小城邦雅典那样，由有投票权的公民在一个广场上开会投票决定国家大事，而必须有适当的制度安排来保证人民当家作主。这个制度安排就是人民代表大会制度。我国《宪法》第2条第2款也规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会及其常委会根据人民的意志制定法律、地方性法规以及决定重大事项，行政机关执行法律、地方性法规和实施重大事务，从而保障人民当家作主，这是人民代表大会制度的根本要义。但是，人民代表大会制度也有其不足。人民代表大会及其常务委员会不可能每时每刻召开会议来保障人民通过多种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，必须对该制度进行补充安排。在政治实践过程中，我们探索出了作为人民代表大会制度的补充制度安排，即公众参与制度；在司法实践中，我们探索出了人民陪审员、人民监督员制度；在行政管理实践中，我们也探索出了一系列公众参与的制度，如在行政过程中的听取意见制度，陈述、申辩制度，告知制度等。总之，在当今民主政治制度下，人民代表大会制度和公众参与制度是充分保障人民当家作主的制度安排，对行政程序的界定也必然要符合现代民主政治的要求。

其次，必须从行政法律关系的角度来考察行政程序。我们认为，行政程序是法律意义上的行政程序，是一种制度化、规范化、法制化的行政程序。行政法律关系，是指行政法律规范调整的因行政活动而形成或产生的多种权利义务关系。[2]行政法律关系可分为行政实体法律关系和行政程序法律关系。行政程序法律关系的主体包括行政机关（或称行政主体）、行政相对人，行政程序法律关系的内容则是行政程序法律关系主体享有的权利和承担的义务。传统的行政法理论并不承认行政程序法律关系的主体包括行政相对人，但在当今民主政治制度下，行政相对人应当是行政程序法律关系的主体。因此，我们对行政程序进行界定，必须正视行政程序法律关系主体的变动这一重大事实，否则不能把握行政程序的本质特点。

通过上述考察，我们认为，行政程序，是指在行政活动中，行政机关和行政相对人按照法定的步骤、方式和时限相互行使权力（利）和履行义务，从而实现行政目的的过程。