第二节 古罗马时期的监察制度
一、古罗马政治体制概述
（一）古罗马的地域与历史分段
古罗马发源于意大利半岛，拥有便利的交通水运条件。这不仅有利于古罗马工商业的发展，也有利于其接受外来文化的影响。希腊人与伊特鲁斯坎人对古罗马的发展产生了比较深远的影响。希腊人在对外扩张的过程中，在意大利南部和西西里建立了殖民地，不仅给罗马人带来了先进的生产经营方式，还带来了文学与艺术。而伊特鲁斯坎人则把信奉的神、占卜等习俗带给了罗马。
公元前8世纪到公元前510年是古罗马的王政时期，先后经历了七个国王。这一时期的古罗马还有氏族部落组织的遗迹。伊达拉里亚人塔克文据说是王政时期的最后一个国王，他暴虐无道，实行暴政。最终，罗马人通过起义推翻了塔克文的统治，并于公元前510年进入古罗马共和国时期。
公元前510年到公元前28年是古罗马的共和国时期。这一时期的罗马不断进行对外扩张，扩大疆域，逐渐成为横跨欧、亚、非三大地区的强大帝国。扩张中最著名的是布匿战争。布匿战争发生在古罗马与迦太基之间，前后共进行了三次，双方都意图争夺地中海西部的统治权。第一次布匿战争发生于公元前264年到公元前241年，争夺的焦点是西西里岛，最终以罗马胜利而告终。然而，由于迦太基的汉尼拔不顾罗马的警告，穿过埃布罗河侵入意大利，从而引发了第二次布匿战争（公元前218—公元前201年）。在这次战争中，迦太基彻底丧失了海上霸主的地位。在第二次布匿战争之后，迦太基国内经济得到了发展，古罗马担心其卷土重来，在公元前149年又发动了第三次布匿战争（公元前149—公元前146年）。最终迦太基被罗马攻占，其公民也成了罗马的奴隶。
古罗马共和国时期，平民与贵族之间的斗争十分激烈。平民对抗贵族的一种重要方式就是进行“撤离运动”。公元前494年，当敌人压境时，平民携带武器离开罗马，导致贵族由于兵力的削弱而产生心理上的恐慌，从而不得不作出让步，同意平民选举自己的官吏，由此出现了保民官。此后，平民多次通过“撤离运动”来争取自己的权益。公元前367年的李锡尼—绥克斯图法案规定，罗马的两名执政官之一必须从平民中选任。次年又通过法案，由平民中选任的这名执政官可以担任狄克推多。公元前364年，平民还取得了担任高级市政官吏的权利。公元前351年，平民进一步取得了担任监察官的权利。公元前326年，平民在占有土地和取消债务奴隶方面取得了重大胜利，这一年通过的波提利阿法案等有关法律，对贵族占有土地作了最高限制，每户不得超过500犹格；同时规定债务人只以他的财产而不以人身对债主负责，从而废除了债务奴隶制度。史学家一般认为，公元前287年温图斯·荷田希乌斯法案的通过，使平民会议获得了完全的立法权，其通过的决议在全体罗马公民间具有了法律效力。这也意味着平民在与贵族的斗争中取得了最后的胜利。[29]
这一时期罗马确立了公民权的内容。公民权包括四个方面：（1）对土地和其他财产的占有权及对公地的占有权；（2）公民之间的通婚权及由婚姻引起的财产继承权；（3）参加公民大会权；（4）担任公职权。只有同时享有这四项权利才算取得罗马公民资格。[30]这标志着平民和贵族在法律上获得了平等的地位。
在古罗马共和国后期，罗马的奴隶和被统治地区的人民不断发生起义，威胁着古罗马共和国的统治。同时，以农民为主的军队由于农民的破产难以维持，使得罗马的军队出现了很大的问题。因此，马略在成为执政官后对罗马的军制进行了改革。他把公民义务兵役制改为了募兵制，扩充兵源，规定罗马的自由民可自愿入伍并且没有财产的限制，同时由国家供养，提供武器。他还进行了兵种和编制方面的改革。在雇佣兵制下，军队逐渐职业化并被军队将领控制，也为军事独裁统治奠定了基础。
公元前81年，马略的部将苏拉被选为独裁官，罗马进入军事独裁统治时期。苏拉在上台后进行了一系列的改革，用“公敌宣告”的方法对马略的支持者进行不经审判的迫害。他加强元老院的权力，裁撤监察官，削弱民众大会的权力，对罗马进行血腥的军事独裁统治。公元前78年，苏拉去世，罗马饱受阶级斗争和军人争权之苦，历经了数十年的内战，先后经历了克拉苏、恺撒、庞培的三头政治和安东尼、雷必达、屋大维的后三头政治。
公元前27年，屋大维被元老院授予“奥古斯都”的称号，古罗马由共和国时代转为帝国时代。公元前27—公元前284年，是罗马帝国的早期，也是元首制时期；公元前284—公元前476年，是罗马帝国的后期，也被称为君主制时期。
屋大维之后的四个统治者，即提比略、卡里古拉、克劳狄乌斯和尼禄在罗马帝国实行暴政，这一时期也因此被称为恐怖统治时期。在此之后，在涅尔瓦、图拉真、哈德良、安东尼·庇护和马可·奥勒留的统治下，罗马帝国进入了全盛时期。然而在马可·奥勒留之后，他的儿子康茂德即位。康茂德以及他之后的统治者大都昏庸无能，并无多少历史建树，罗马帝国陷入了政治、经济、军事等方面的重重危机，经历了长达百年的混乱。直到284年戴克里先即位，才使罗马帝国得到了稳定。
284年，戴克里先夺取了政权，并通过一系列的对外战争使得罗马获得了稳定的局面。他把自己称为德米纳斯，罗马帝国进入了最后阶段，即君主制时期。[31]戴克里先为了更好地镇压国内起义，对抗外部侵略，把罗马帝国划分为东西两个部分，又把东西两个部分各划分为两个大区，分别由4个人管理，即四帝共治制。然而这种划分却加速了罗马帝国的分裂。戴克里先之后的君士坦丁一世在324年成为唯一的君主（废除了四帝共治制），330年迁都拜占庭。395年，狄奥多西一世把帝国按照东西两部分分给了自己的两个儿子，西罗马帝国定都梅蒂奥拉努，东罗马帝国定都君士坦丁堡。476年，奥多亚克逼迫罗慕路斯·奥古斯都卢斯退位，西罗马帝国灭亡。东罗马帝国则于1453年被奥斯曼帝国灭亡。
（二）古罗马的政治制度
1.王政时期政治制度
古罗马的王政时期，氏族开始解体，奴隶制得到了发展，社会逐渐有了奴隶主与奴隶、贵族与平民之分。每个氏族中的首领一般按照习惯从同一个家庭中选出，随着生产力的发展，氏族内部的不平等逐渐加剧，这些家庭逐渐垄断了氏族公职，占有了氏族公有土地，成为氏族贵族。平民一般是被征服地区的土著居民以及迁移过来从事工商业的居民。他们可以从事农业、工商业活动，但是不能参加库里亚大会，也不能参加罗马氏族的宗教仪式，被排除在罗马氏族之外。
古罗马在王政时期实行的是军事民主制，其国家机构主要由勒克斯（部落首长）、元老院和库里亚大会组成。勒克斯是军事首长，同时也是最高祭司和最高司法长官，但他没有行政权，也不能任意处置公民的生命、财产和自由。元老院由氏族首领组成，公共事务要先由其进行处理。元老院有权决定媾和，有权讨论和提出法律。库里亚大会是最高权力机关，负责选举勒克斯和一切高级公职人员，负责决定是否宣战。它可以通过或否决元老院提交的法律。库里亚大会也是最高审判级，有权对公民的死刑作出最后裁决。
公元前6世纪，由于平民人数的增多，平民在战争中的重要地位以及部分平民经济实力的提升，他们开始反对贵族特权，平民与贵族之间的斗争也越来越激烈。为了缓和平民与贵族之间的矛盾，赛尔维·图里阿——王政时期的第六个国王——进行了一系列的改革。首先，他把罗马人按照财产分为五个等级，有人认为财产划分是以钱币数量为标准的，但也有人认为是按照土地进行划分的。之后根据不同的等级，为其规定了不同的兵役义务。“根据罗马历史学家第奥尼西的说法，第一等级公民须购置全套武装，包括铜圆盾、矛、铜盔、铠甲和剑，有的还须购置马匹，担任重装步兵或骑兵；第二、三等级的公民须备较轻的装备，担任装备较轻的重装步兵；第四、五等级的公民亦须备弓箭等武器，担任轻装步兵。无产者不能参加战斗部队，只能担任号手、工兵或辎重兵。”[32]其次，他创立了贵族和平民都可以参加的森都里亚大会，并设立了百人团。百人团是公民按照兵役等级组成的参加森都里亚大会时进行投票的单位。每一个百人团都有一票表决权。第一等级由80个步兵百人团和18个骑兵百人团组成，第二等级由22个百人团组成，第三等级由20个百人团组成，第四等级由22个百人团组成，第五等级由30个百人团组成，无产者则为1个百人团。一共有193个百人团，即193票，采取半数通过并按照等级进行投票的规则。由于第一等级的票数已经过半，所以其他等级常常没有投票表决的机会。森都里亚大会还取代了库里亚大会有关选举、审判等方面的权力。赛尔维·图里阿把罗马划分为四个区域，取代了旧有的三个血缘部落。[33]“这样，在罗马也是在所谓王政被废除之前，以个人血缘关系为基础的古代社会制度就已经被炸毁了，代之而起的是一个新的、以地区划分和财产差别为基础的真正的国家制度。公共权力在这里体现在服兵役的公民身上，它不仅被用来反对奴隶，而且被用来反对不许服兵役和不许有武装的所谓无产者。”[34]
2.罗马共和国政治制度
罗马共和国时期的国家机构由民众大会、元老院和高级官吏组成。罗马共和国的民众大会包括库里亚大会、森都里亚大会和特里布斯大会。库里亚大会在共和国时期只拥有一些形式上的权力，例如举行大会通过把管理国家的权力授予高级官吏的授权法。平时库里亚大会还会组织宗教活动，解决家庭和遗产纠纷。森都里亚大会有权选举高级官吏，起初的法律也需由其通过。它还有权审理关于剥夺罗马公民权的刑事案件。特里布斯大会是公元前471年，在平民与贵族的斗争中，平民大会获得的称号。特里布斯大会有权选举平民保民官，其通过的决议最初只对平民有约束力，直到公元前287年以后，它所作出的决议才对罗马的全体公民都有约束力。特里布斯大会起初只由平民参加，在其获得了立法权后，贵族也加入该会。其中，仍由平民单独举行的会议被称为特里布斯平民会，其主要负责选举平民保民官及其他与平民相关的官吏，解决平民事务。由贵族和平民共同参加的称为特里布斯民众大会，由执政官、行政长官或者高级营造官担任主席。特里布斯民众大会有权选举罗马官吏，有权审判与罚金有关的案件和刑事案件。
元老院是实际上的最高权力机关。元老最初由执政官任命，后来由监察官从离职的高级官吏中选任，并负责审查元老名单。元老院中的元老有等级之分，由元老投票决定。第一等级的元老（曾经担任过执政官、监察官等）地位高于第二等级的元老（曾经担任过平民营造官、保民官等）。元老院在形式上虽然没有立法权，但是它有权讨论和提出法律，并且就罗马的内政外交等重大事项作出裁决。元老院有权任命狄克推多（独裁官），也有权宣布国家进入非常状态。元老院还享有最高的行政权以及军事上的最高领导权。在行政方面，其有权管理国家的财政税收，有权制定预算、决定钱币铸造。在军事方面，其享有在征兵、任免、奖惩等方面广泛的权力。[35]
罗马共和国时期的高级官吏主要有：执政官、行政长官、监察官、平民保民官、高级营造官和高级财务官。执政官由森都里亚大会选任，是军队首脑和最高行政官。事实上，执政官享有立法、行政、司法和军事等多方面的权力。在立法方面，他有权向元老院和民众大会提出提案或者建议；在行政方面，他负责执行元老院和民众大会的决议并可以命令强制执行，可以召集主持元老会和民众大会，同时负责管理国内行政事务；在司法方面，他有权判处死刑，下令逮捕罪犯，同时负责国内的治安，维护国家安全；在军事方面，是军队首脑，可以任命部分司令官，进行征兵，还有权签订停战协议。行政长官被认为是仅次于执政官的罗马高级官吏，主要享有司法审判方面的权力。他有权任命法官，发布司法指示，担任审判团主席。公元前242年，行政长官由一人增加到两人。其中一人是城市的行政长官，负责罗马公民之间的诉讼；另一人是其他城市的行政长官，负责各行省自由民之间的诉讼。监察官在罗马共和国有重要的地位和职责，主要负有人口普查、审查元老院名单、监督公民道德、管理国有财产和公共工程等职责。平民保民官的职责是保护平民的利益，他可以帮助平民反对贵族的侵害，在后期还享有否决官吏的命令（除狄克推多），否决元老院的决定、提案的权力。对于违反其命令者，保民官可以对其采取诸如逮捕、罚款甚至死刑的强制措施。然而由于保民官的否决权采取单独行使、一人否决的规制，所以保民官之间无须协调一致，也没有相互的制约，因而十分容易导致权力的滥用。高级营造官主要负责警察和公安，其由民众大会选任，四名营造官中，两名是由平民担任的一般营造官，两名是由贵族担任的高级营造官。他们有权维护和监督罗马城的社会秩序和市场交易，有权监督保护公共设施、城市环境卫生。由于他们还负有举办公共娱乐竞赛活动的职责，并时常需要用自己的钱来补贴活动经费，因此担任营造官的人一般都很富有。高级财务官负责国库管理、政府开支、军事开支等，还负责管理国家重要档案文件和军旗，其地位低于上述其他高级官吏。
罗马共和国时期在法律方面的贡献，主要是《十二铜表法》的颁布。公元前462年，平民保民官就曾在森都里亚大会上提议制定一部成文法，但是遭到了反对。公元前449年，在平民的斗争下，贵族被迫制定了成文法，即《十二铜表法》。《十二铜表法》是罗马的第一部成文法，虽然它是罗马习惯法的汇编，主要维护和反映的是贵族的利益，但是它限制了贵族和法官任意更改和解释法律，在一定程度上维护了平民的利益。《十二铜表法》主要涉及传唤、审判、执行、家长权、继承监护、物权、私犯、宗教等方面的规定。其中注重对私有财产和债权的保护，赋予了家长对家庭成员的绝对权力，规定财产在氏族内部进行遗嘱自由继承，惩罚措施保留同态复仇。《十二铜表法》表现出了氏族制度的痕迹，但亦是罗马奴隶制发展的法律表现。
3.罗马帝国政治制度
公元前27年，古罗马进入罗马帝国时期。屋大维成为集立法权、行政权、司法权、军事权和宗教权于一身的国家最高独裁者，被称为“披着民主外衣的君主”，罗马帝国的官僚体制逐渐形成。
屋大维在位时期，在中央设立了元首顾问会议，负责为元首出谋划策，讨论提交给元老院的决议草案。元首顾问会议是一个依元首需要而设立的临时机构，具有随意性。在元首之下还设有一些行政机构，如处理其家庭事务的中央办公厅和各种零散的委员会（粮食供应委员会、河道管理委员会等）。屋大维十分注重军队的建设，既注重军队整体素质的提高，也注重军队装备的提升，为罗马配备了常备军和近卫军。
在地方上，行省被分为由元老院管理的行省和由元首直接管理的行省两类。对元老院管理的行省，元首可以进行干预，派遣全权代理官，而由元首直接管理的行省，元老院则无权进行干预。行省的最高行政长官是行省总督，主要负责税收和司法。在总督之下设有一些配合总督工作的行政人员。
帝国的中央机构主要由管理元首个人事务的部门逐渐演变而来，形成于克劳狄乌斯时期。宫廷总秘书处、宫廷财务处、宫廷司法处、宫廷庄园和不动产管理处逐渐变成了帝国中央的三大部门：“第一，帝国总秘书处，负责接受各行省和各地方军事首脑的报告，按照元首指示起草和发布各种命令和敕令，负责掌握内政、外交和军事的各种信息，成为协助元首管理内政、外交和军事的重要部门。第二，帝国财政部，集中管理帝国的财政和税收，计算罗马的粮食供应，管理建设、铸币、官吏的薪俸和各种财政支出。第三，帝国司法部，接收各地区官吏和居民交来的控诉，发布元首所作的关于审判和司法原则的各种指示和决定，这些指示和决定自然就成为帝国重要的司法根据。原先负责管理元首庄园和不动产的管理处逐渐为帝国财政部所取代。”[36]
罗马帝国的元首制使得罗马维持了200多年的稳定局面，但是罗马在此之后又陷入了混乱。284年，戴克里先即位，结束了罗马长期的危机和混乱。戴克里先把自己称为“德米纳斯”（意为君主），公然抛弃了共和国的外衣，建立了四帝共治制，罗马进入了君主制时期。君主制时期，皇帝的意志成为国家立法、行政、司法等方面决策和工作的依据。在这一时期，民众大会停止召开，元老院也成了行政机关，负责管理罗马城内事务。皇帝垄断司法大权，可以亲自审理案件。诉讼多为不按照诉讼程序进行的特别诉讼，即审判官依照皇帝的意志发布强制命令或者采取特殊保护措施。戴克里先还建立了一套帝国官僚体制，设立了枢密院，负责根据皇帝的意志进行决策并对全国进行管理。枢密院成员由皇帝任命，是皇帝主持的最高国务会议。罗马帝国后期，由于国内的各种尖锐矛盾，加之奴隶、贫农的不断起义，以及“蛮族”的频繁入侵，帝国统治千疮百孔，摇摇欲坠。西罗马帝国灭亡是历史的必然，不过是时间的问题。
东罗马帝国又称拜占庭帝国，是以皇权为中心的君主专制政体。皇帝在政治、司法、军事和宗教上享有最高的权力，是国家的象征。拜占庭帝国在加强皇权的过程中受到了东方和希腊王权思想的影响，同时融入了君权神授等宗教因素。东方的王位世袭制、宫廷化和仪式化形式下的专制主义对拜占庭帝国产生了较大的影响。宗教在加强皇权的过程中发挥了重要的作用。“东正教教会的神学理论是基督教神学与晚期罗马异教成分和以新柏拉图主义为主的晚期古典哲学相结合的产物。”[37]它认为“皇帝是被上帝施涂油礼者，是从上帝那里获得天惠的”[38]，皇帝也成了上帝在人间的代理人。教权在这一时期受到皇权的控制，教会从属于帝国是被公认的原则。皇帝有权召开宗教会议，有权干预教规的制定。主教选举也受到皇帝的控制，皇帝可以拒绝接受主教候选人名单中的三位候选人，也可以从中挑选一位。除此之外，皇帝还享有对大主教职务的免除、新设或撤销主教区等权力。
东罗马帝国的御前会议是非常重要的中央机构，由执事长官、军队司令、司法大臣等官员组成，是皇帝的咨询机构。执事长官是东罗马帝国的重要官吏，其选任以才干能力为根据，而不注重出身和等级。执事长官负责内政外交事务，有权缔结条约、主持外交活动，亦有权任免监督官员，对军政相关事宜进行监督。司法大臣是御前会议的主席，负责起草法规、处理请愿书等事项，同时协助皇帝行使最高的司法权。在军事方面，设有近卫军长官负责招募和军队供应的工作，军事将领则负责训练和指挥。在财税方面，设有国库长官、“圣库伯爵”和“皇家私产伯爵”等官员负责管理国家的财政税收。宫廷大总管主要负责皇室生活事务，由皇帝的亲信担任，在5世纪时与司法大臣平级。由于君士坦丁堡是东罗马帝国的首都，所以君士坦丁堡的市长也是很重要的官职。“君士坦丁堡市长的职责包括：君士坦丁堡及郊区范围内的一切事务，市政建设与改造、城内食品用水的供应、城内卫生和消防、罪犯惩罚与监管、治安的维护、商品物价、高等教育等，都在其职权范围内。”[39]
东罗马帝国的地方行政管理制度是在戴克里先对行省制度改革的基础上发展起来的。他一改原来由皇帝和元老院分别管理各自行省的做法，把所有的行省都纳入皇帝的管辖范围。在12个行政区下划分行省，由总督负责管理。总督是文职人员，仅有行政权力，督军有军队的指挥权，但是不可以干预行省的行政事务，从而形成了军政分权的局面。君士坦丁在位时，划分出高卢、意大利、伊利里库姆和东方四大行政区，并由大政区总督进行管理，但大政区总督没有军事权力。地方总督是不同于大政区总督的一种在特殊地域设立的官职，如埃及、巴勒斯坦地区，负责管理地方事务并对皇帝直接负责。
罗马帝国时期的法律贡献主要是在查士丁尼时期编纂的《查士丁尼民法大全》，由《查士丁尼法典》《查士丁尼学说汇编》《查士丁尼法学总论》和《查士丁尼新敕》四部分组成。这部法典整理了罗马共和国时期到查士丁尼时期的法律、法学著作，是一部完备的奴隶制成文法，标志着罗马法发展的完备，为东罗马帝国的统治提供了有效的法律手段。
二、古罗马的监察制度
（一）古罗马王政时期监察制度
以军事民主制度为背景的王政时期，一定程度上形成了各个国家机构在权力上的分配，但由于权力间的界限并不明确，因而又形成了国家机构之间的相互牵制。因此，王政时期对国家机关的权力限制和监督主要表现在国王、库里亚大会和元老院之间的相互牵制。在立法方面，库里亚大会有权通过或否决法律，但是由元老院负责法律的讨论和提出；在司法方面，国王是最高审判官，但是在行使死刑权时，需要征求元老院的意见；在军事方面，国王是军事首长，但是如媾和、宣战等重大事项需要咨询元老院，由元老院决定媾和，由库里亚大会决定宣战。库里亚大会还有权选举国王等高级官吏。国王去世后，由元老院提名临时执政者，再由临时执政者推荐国王候选人。国王候选人需要通过库里亚大会的投票并经过元老院的批准才能成为国王，而国王有权任命元老。
（二）古罗马共和国时期监察制度
1.古罗马共和国时期的分权制约机制
古罗马共和国时期延续了王政时期国家机构之间通过权力分配形成相互制约的模式。元老院、民众大会和执政官等国家机构在分别握有不同职权的前提下，又通过对同一权力的分割，形成了机构之间的权力制约和相互监督。
民众大会有权表决法律和提案、选举高级官吏，但是提案都是事先经过元老院讨论通过的，它无法提出新的提案，也不能对提案进行补充和修改。其选举的官吏由元老院提名且其对提名人选亦无权讨论。它还有权通过宣战和缔结和约的决议，但是相应的准备工作都由元老院主持。
执政官是军队首脑，同时还拥有行政、司法等方面的权力，但是其受到元老院和民众大会的监督制约。执政官需要由民众大会选举，并经元老院批准产生。他虽享有征兵、任命司令官等权力，但元老院有权“决定征兵的时间、数额、各地区各阶层的分配比例，任命军事将领，批准军事预算，奖励战功卓著的统帅，罢免和处置战败无能的将军，等等”[40]。执政官还拥有最高的司法权，他可以下令逮捕，判处死刑，但没有死刑执行权。重大案件则需要由元老组成的特别审判法庭来审理。而特里布斯民众大会还可以受理罚金案件。
古罗马共和国时期的分权思想不仅体现在各个国家机构之间，还体现在同一机构内部同僚性质的人员设置上。在多数职位的设置上，古罗马共和国都采用了设置多名权力地位平等的官员的方式，以达到机构内部权力的相互制约。例如，设有两名执政官，重要问题需要两人意见一致，但在执行上一般通过抽签或协商，或者元老院裁决的方法来决定由谁执行。由于他们之间的地位权力平等，都拥有对对方决定的否决权，所以在执政官的内部也形成了一种权力的制约。
2.平民保民官
平民保民官是平民在与贵族的斗争中设立的官职，其目的就是维护平民的利益。平民是军队的主要战斗力，为了保证军事战争的胜利，平息因债务奴役而激起的民愤，行政长官塞维利乌斯颁布法令，改变了参军平民被奴役的现状，并且规定任何人不得没收或者出售服役期间的公民的财产或土地。然而，另一个行政长官克劳狄乌斯却在战争胜利后拒绝执行法令。这一行为引起了平民强烈的不满。公元前494年，平民发动了撤离运动，他们全副武装撤离罗马，使得正面临敌军的罗马贵族大为惊慌。最终，罗马贵族迫于无奈，同意从平民中选任平民自己的官吏，即保民官。“在初设的时期，这一官职具有革命的和阶级的特点，因为它设立的目的在于保护平民免受贵族长官的权力危害，后来这一官职被整合到了城邦的宪法中。”[41]
起初，保民官的权力被称为“帮助权”，“帮助权”是指保民官负有帮助平民抵制贵族侵害的权力。保民官有义务接待任何来访的公民。为履行职责，不仅他们的家门应当时刻开放，同时其离开罗马的时间也不得超过一天。为保障保民官能够有效地履行职责，保护平民的利益，其人身不得受到侵犯。侵犯者不仅会遭到诅咒，还会受到严厉的惩罚。[42]在此权力的基础上，保民官的核心权力“否决权”逐渐形成。保民官有权反对官员、元老院、民众大会的命令和决议，在保护平民利益的基础上，形成对执政官、元老院等国家机构的监督和制约。
3.罗马共和国监察官
（1）古罗马监察官概述
监察官的产生与古罗马时期平民与贵族的斗争息息相关。一方面，由于作为国家征兵征税依据的公民人口普查搁置已久，贵族想把人口普查的权力掌握在自己手中；另一方面，由于执政官因战事而无暇顾及此事，因而把本属于执政官的职责独立出来，设立了监察官。最初，监察官只能由贵族担任。但是，随着平民与贵族之间斗争的展开，贵族对监察官职位的垄断最终被打破。根据公元前339年《关于建立平民监察官的普布利利亚和菲罗尼法》的规定，在两名监察官中必须有一名非贵族。为了进一步对监察官的选任进行限制，公元前265年颁布法律规定，公民仅能担任一次监察官。[43]
由于在苏拉执政时期没有做过人口普查，所以通常认为在苏拉的独裁统治期间监察官制度一度被废除。在庞培和克拉苏时期，监察官制度虽然被恢复，但其权力的行使受到了一定程度的限制。根据保民官克劳狄制定的法律的规定，对于把元老从元老院中驱逐的意见，两名监察官不仅要达成一致，同时还必须遵守特定的程序。[44]随后由于罗马帝国疆域的扩大和人口的增多，使得人口普查、财产统计变得十分困难，同时侵略战争掠夺的财产可以满足国家的开支从而免除了公民缴纳直接税的义务，再加上监察官对贵族的严厉监督与当时上层阶级奢靡的生活方式相悖，所以在公元前22年以后，罗马便没有再设立监察官。
监察官是常设的高级官职，一般有两名，多由退任的执政官担任。监察官的选任不仅对身份地位、道德品行有所要求，同时由于双方之间的协议性质，也为选任带来了许多的限制。在当时，具有贵族身份、任职履历丰富、品德高尚的人容易得到选民的青睐。起初，两名监察官中如果有一名在任期内死亡，则必须进行补选。公元前393年后，补选制度被重新选举制度所替代，两名监察官之间体现出一种“共同进退”的模式，即一方的死亡所带来的是另一方的辞职。两名监察官在此种情形下必须重新选举。两名监察官之间的“共同进退”还体现在法律规定双方必须在同一天产生，如果其中一名没有在当天产生，那么另一名监察官的选举结果也无效，从而需要另行挑选日子重新选举。监察官的选举与执政官和行政长官不同，选举前要进行占卜，占卜仪式结束之后，执政官主持百人团大会选举产生两名监察官。根据五年一次人口普查的惯例，监察官最初的任期也是五年。公元前434年颁布的《艾米里法》把监察官的任期改为了18个月。监察官在任期结束后，为了显示与神之间的热诚关系，会与市民共同举行斋戒会。[45]虽然监察官的任期相对于其他官职较长，但是由于其颁布的政策仅在任期内有效，因而缺少连续性，所以监察官可能出现不作为或者政策难以产生实际效果等问题。
监察官由百人团大会选举产生。虽然其权力不如执政官，没有最高统治权和侍从，并且强制权仅限于财产方面，如判处罚金，但是监察官仍然被认为是除独裁官之外的“最神圣的长官”。首先，监察官在履行职责或者出席隆重场合时有权坐于“牙座”之上。“牙座”代表着一种特权和荣誉，是赐予具有最高统治权的长官的一种特殊的座位。监察官虽非握有最高统治权的官员，但却拥有列为牙座官职的荣誉，可见其地位之高。[46]其次，监察官在死后埋葬时必须用紫色长袍包裹尸体，享受过去只有王室成员才拥有的“国葬待遇”。最后，随着被授予的各种重要职责的增加，监察官逐渐成为共和时期“极其有威信的和受到尊敬的高级官吏”。
（2）古罗马监察官的职权
第一，人口普查。人口普查是指对公民人口和财产进行登记，并作为古罗马共和国实施各项政策的基础。这是监察官在设立之初就有的职责，也是其首要职责。人口普查五年一次，公告宣告人会在占卜结束之后召集公民去特定的地方，按照部落由监察官对各家长进行询问。询问的内容随着等级划分的复杂化和严格化而逐渐增加，包括姓名、年龄、身份、家庭成员和财产状况等，后又增加了健康、品德等内容。对上层等级，如元老、骑士等，调查的范围更加广泛，不仅涉及官员在履职过程中行使权力的行为，还涉及私生活的领域。为了保证调查内容的真实性，避免家长故意低估财产，不仅设有咨询团来对各人财产进行重新评估，家长还要在回答前先以神的名义起誓保证自己所说内容的真实性。监察官在人口调查中所获得的有关公民品德、财产等方面的信息，是罗马共和国日后举行公民大会、进行征兵征税的重要依据。
第二，监督或指导公民道德。监察官的这一职权反映了监察官权力的扩大。该权力以公民的调查权为基础派生而来。监察官对公民道德的监督一方面是由于在早期的罗马，道德与法律相比对公民有更多的约束；另一方面是由于监察官对人们的日常生活更为了解和贴近，从而便于进行监督。监察官对公民道德的监督集中在公共领域，如盗窃行为、军队服役过程中的违纪行为等，以及私人生活领域，又如生活奢靡、不生育等。其主要针对法律没有规范的事项。监察官也会对家长权产生一定的限制。如果家长滥用权力，则可能被判为“丧廉耻”。监察官对这些人的惩罚方式包括降低公民等级、排除在百人团之外等。即使没有严重到适用降级的惩罚，该公民也会被标记为有污名之人，从而使其名誉受到减损。“监察官评注”是对公民品行的书面评价，由监察官每五年出具一次。虽然监察官的评注不是法律对人的制裁，但却是公职竞选过程中重要的参考依据，同时也是评价一个人品格的重要依据。
古代社会都重视家族和个人的名誉，古罗马也不例外。名誉不仅会影响个人参加社会活动的资格，甚至会影响个人的政治权利。如果一个人被判为丧廉耻，将会失去选举权和被选举权，被剥夺服兵役的权利，丧失做证人或请他人做证的资格。丧廉耻分为直接和间接两种，直接丧廉耻是指在选举或登记户口时，执政官和监察官根据掌握的事实，将被判为丧廉耻者排除在选举名单之外，或者在户口簿上进行标记。虽然这种判决当事人不能申诉，但是其具有临时性，仅在监察官的任期内有效。
监察官对道德的监督是非常严厉的。例如，监察官曾因普布利乌斯·科内利乌斯·鲁菲努斯（曾担任过执政官）拥有价值3360赛斯特斯（30镑）的银餐具，而把其从元老院中开除。又如，监察官伽图曾因马尼利乌斯在白天当着女儿的面拥抱他的妻子而将其驱逐。[47]
监察官虽然在监督公民道德方面拥有很大的权力，但是这种权力没有强制性。公民是否遵守，监察官在此方面是否具有权威，在很大程度上是由公民的道德水平、社会风气决定的。在共和国的后期，奢靡享乐之风取代了初期勤俭朴素的社会风尚，罗马人民在受到监察官在道德上的裁决时也丧失了原有的羞耻感。在这种情况下，监察官的权威和作用被大大削减。“不是监察官制度创造了良好的道德风貌，而是道德风貌的简朴构成了监察官制度的力量和有效性的渊源。”[48]
第三，管理国有财产和公共工程。因为监察官拥有公民的具体信息，所以他们还享有财产税的管理权。国有土地地租、海关、矿藏、盐务税收也由他们负责。他们会通过拍卖的方式，把关税、行省税收等税的征收权拍卖给出价最高的包税商。罗马通过对外战争获得了大量的土地，为了对土地进行管理并获得收益，出现了“监察官田”和“财务官田”等管理模式。“监察官田”是指由监察官出租的公地，租借人可以一直耕作。后来这些土地的税收征收权也被包税人承包。“财务官田”与“监察官田”类似，是指由财务官出租的公地。罗马还有一种土地经营模式，被称为“记名牧地”，这是指缴纳费用的公民可以在该土地上放牧。这类土地的税收征收权也被监察官承包给了包税人。
监察官还负责公共工程建设，例如监察官阿庇乌斯·克劳狄乌斯曾负责阿庇安大道的建造；伽图修建了人民大会堂和下水道。监察官也会把公共工程和国家必需品的供应拍卖给出价最低的承包人。他们负责和承包商订立契约，并监督契约的履行。这些契约既有他们自己订立的，也有前任监察官订立的。契约的期限为5年。
监察官在经济方面的权力会受到元老院、执政官以及其他高级官吏的限制。首先，由于监察官实际的任期是18个月，元老院、财务官和市政官会在剩下的时间里分别承担监察官的相关职能；其次，虽然监察官可以订立合同，监督合同的履行，但是合同的续签和变更必须经过元老院的同意；再次，监察官没有国库管理权，如果他们想要从国库中支取资金则必须根据元老院和执政官的命令，对公共工程项目资金的使用，也只能在元老院确定的最高限额内；最后，监察官不管理军费开支，他们不参与军队的招募和维持，也不参与战利品的分配。
第四，拟订和审查元老名单。元老院作为罗马共和国的权力核心，在罗马人的观念中应拥有更为高尚的品质。因此，对于元老名单的拟订和审查就变得格外重要。挑选和任命元老的权力最初是由执政官享有的，《奥威尼平民会决议》的颁布，使监察官代替执政官拥有了对元老的挑选和任命权。这项决议不仅使监察官拥有了把不合格的元老赶出元老院的权力，也使元老的选拔正规化。元老可以不分贵族与平民，从高级官吏中选出，从而使平民与贵族在政治上享有了平等的权利。
把元老从名单中删除时，需要两位监察官一致同意。通常他们会在宣读名单时漏读被删除的元老的名字或者直接公开谴责某位元老的行为。被认定为不合格的元老，通常是因滥用权力、触犯法律、行为可耻等而被监察官做过记录的人。伽图在任监察官时，就曾驱逐过许多元老，如卢基乌斯·昆图斯（曾担任过执政官）、马尼利乌斯。监察官在拟订审查元老名单时，所依据的并非法律，而是统治集团中占主导地位的行为规范和道德准则。由于这些规范和准则自身的不确定性，监察官便可以随意解释，而被指控者也没有申诉权。
第五，宗教职能。监察官还负有主持赎罪仪式的职能。在完成公民普查后，监察官会在马尔斯原野召集罗马公民，诵读传统祝词，以这样的仪式来赦免罗马人民的罪孽。
4.古罗马监察官制度评价与批判
古罗马共和国监察官制度主要有以下几个方面的特征：
（1）体现了古罗马共和时期的民主。监察官遵循民主选举的原则，由执政官主持召开的百人团大会投票选举产生。百人团大会的投票方式为以从高到低的等级次序进行。当候选人得到的票数足以当选时，则无须再进行其他等级的投票程序。在监察官的候选人身份方面，由于在民主选举原则的指导下，使得贵族集团无法完全掌控监察官的人选。例如，在公元前184年，罗马人民选择伽图为监察官，而非元老院所提的七个候选人。[49]
（2）体现了权力之间的相互制衡。监察官制度中的权力制衡体现在纵向和横向两个方面。从纵向制衡来看，执政官选任元老的权力转移到了监察官手中，从而缩小了执政官享有的权力范围；对元老而言，监察官在拟订审查元老名单时又对元老产生了制约和监督。官员除了在任职期间会受到监察官的监督外，在其卸任后，仍然会受到监督。官员卸任时需要向监察官做履职报告。例如，执政官卸任后，需要以普通公民的身份对其在任职期间所为的行为负责。从横向制衡来看，由于两名监察官之间的平等地位以及协议性质，使得其在履行职责时需要保持意见一致，从而形成了在权力行使过程中，双方之间的相互限制。
（3）体现古罗马共和国对道德的重视。高尚的道德是监察官可以当选的重要原因之一。例如，西庇阿在第二次布匿战争后成了救国的民族英雄，公元前199年，他被民众选为监察官。伽图虽然最初只是一名普通的士兵，但是他严于律己、宽以待人、勤劳俭朴、乐于助人，经常帮助他人解决法律纠纷，这为他日后的选举奠定了深厚的群众基础。公元前184年，他被选为监察官。共和国早期，监察官在道德方面形成的有力监督也是建立在社会对优良道德的重视之上的。
（4）监察官权力的行使具有随意性。例如，对元老资格的审查依据的不是法律，而是可以由监察官任意解释的行为规范和道德准则。监察官在监督或指导公民道德时，由于缺乏明确的规定，在实践中也常常伴有随意性和主观色彩。例如，在玛尔库斯任独裁官时，其削减监察官任期的行为遭到了监察官的报复。监察官要求其以财产的八倍为标准进行纳税，又剥夺了他的公民权，甚至把他逐出部落。[50]这种在权力运行过程中的随意性、主观性，为监察官在公民中威信的降低以及其执法效力的减损埋下了隐患。
（5）监察官权力的行使缺乏强制力。监察官的强制权仅仅体现在如科以罚金等财产方面。监察官在执法时一般依靠道德的力量，在对公民的道德进行监督时，效果往往取决于公民自身的道德素质。
监察官制度是古罗马共和国政治制度的重要组成部分，它的设立体现了权力制衡的思想，它不仅在监督公民道德品行方面发挥了巨大的作用，维护了古罗马共和国优良的社会风气，而且通过对官员思想道德的监督，有效地预防了贪污腐败，促使官员清正廉洁，以身作则，保证了各权力机构的正常运转。
5.西塞罗的共和政体思想
西塞罗身处古罗马共和国的末期，这一时期，罗马内部社会动荡，争夺权势的斗争十分激烈。西塞罗的政体思想正是在这样的背景下产生的。他企图挽救古罗马共和国的统治，恢复以元老院为权力中心的贵族共和制。他从罗马社会、政治的实际出发，以古罗马共和国为原型，提出了由君主制、贵族制、民主制组成的混合政体理论。他认为，这种政体在具有一定公平性的同时，还具有稳定性，可以避免出现政体循环的趋势。
西塞罗认为，政治腐败的原因在于权力过大和极端自由。为了避免这种政体循环中的趋势，保持权力的平衡，在西塞罗所描绘的政体中，体现了分权的思想。第一，保持权力的分立。在西塞罗的政体构建中，由执政官享有行政权，元老院和民众大会享有立法权，而由司法执政官负责民法的监护。第二，限制执政官的权力。他提出限制执政官的任期和掌握兵权的时间，新增一个行政官体制，并赋予其较大的权力。同时，他还赋予公民向元老院和公民大会控告执政官的权力。第三，维持权力的均衡。他认为应当设立保民官来维系平民与贵族之间的权力均衡；设立监察官对官员和公民进行监督。西塞罗所构建的混合政体，实际上就是古罗马共和国中代表君主、贵族、民主的执政官、元老院、民众大会在政府中权力的平衡。
西塞罗强调混合政体的首要优点是可以实现权利的平等。但是他的平等仅仅指的是法律上的平等。他认为，公民之间财产和能力上的差异使得公民不可能也不应当完全平等，而这种等级平等观念正是西塞罗权利平等的实质。正因如此，他认为为了达到公平，不同社会等级的权利应当是不平等的。换言之，因不同的社会等级所处地位的差异以及所代表的利益的不同，其所享有的权利也因固有的等级差异而有所不同。执政官、元老院与民众大会因其利益、阶级的差异而分享不同的权利。而这些权利往往并不是对等的。西塞罗所赞扬的混合政体中的分权，实际上是权力在各个阶级中的分权，从而达到一种利益、权力均衡的状态。
（三）古罗马帝国时期监察制度
古罗马帝国可以划分为元首制时期和君主制时期。古罗马帝国在政治制度上的演变实际上是君主权力不断增加，中央集权不断加强的一个过程。元首制时期虽然还披着共和国的外衣，但元首实际上是集立法、行政、司法、军事和宗教大权于一身的最高独裁者。而到了君主制时期，完全抛弃了共和国的外衣，皇帝的权力不受任何限制。因此这一时期的监察制度主要表现为元首或皇帝对中央机构及地方的监督和制约。
1.对中央机构的监督与制约
在元首制时期，元老院的地位已经大幅下降，它已经不再具有重大的政治影响力。虽然元首需要经过元老院的批准才能登位，提出的法令仍然要经过元老院的同意，但是元首不仅是“首席元老”，还是“终身保民官”，并拥有保民官的否决权和干预权。他还拥有“第一发言权”，即“他可以在元老院的任何会议上第一个提出动议，从而掌握了决议国事的‘话语权’”[51]。
元首对元老院权力的削弱和限制也体现在对地方的管理制度中。“共和时期行省总督负责制的本质是以元老院为核心的罗马贵族统治在海外领土的延伸，是贵族之间分享海外政治、经济利益的主要方式。”[52]为了削弱元老院的势力，屋大维把行省划分为由元首管理的行省和由元老院管理的行省。他不仅可以干预元老院管理的行省，还把行省总督的任命权掌握在自己手中，使得由元老院管理的行省在实质上也由元首控制。“元老院经过多次清洗，已由1000余人减至600人，无人再敢对元首公开表示异议。公元前23年，一次杀害元首的阴谋活动败露，阴谋者除全被判刑和处死外，屋大维还借机组织了九个近卫步兵队（每队为1000人），作为自己的亲兵。”[53]
在元首行使最高统治权的背景下，很多中央机构和官员的权力都被大幅地缩减。例如，行政长官或大法官仅仅握有司法职能；民众大会仅有权履行使元首政令正式化的法律程序，而丧失了立法和选举权；同样，为维护平民利益而设立的平民保民官的作用也受到了抑制。元首以直接任命官员的方式把权力掌握在自己的手中。元首有权任命执政官，有权任命元老或骑士级别的行政官。这些行政官通常享有各种管理职务，从而使得元首的权力得到进一步的加强。[54]
到了君主制时期，中央集权进一步加强。全国性的问题已不再由元老院讨论，民众大会停止召开。共和国时期存在的执政官、监察官、保民官等官职都成了一种荣誉称号。为了防止国内起义暴动，在罗马城市长官之下设立了警察大队，各行省设立了警察总署，并在皇帝办公厅长官的统辖下，和巡防军一起监视民情动态。
2.地方管理模式中的分权制约
戴克里先在行省管理模式上的改革，有效地加强了中央对地方的控制。他把帝国划分为100多个行省，再由行省组成12个行政区，这12个行政区又属于4个行政大区。这样的划分使得行省的面积相比原来大大缩小，从而更加便于管理。他剥夺了行省总督的军事指挥权，行省总督只能由文职人员担任。军事指挥权由军事长官享有，而“军事供应、薪金的支付、税收和司法权都掌握在向近卫军长官负责的总督手中”[55]。这种军事指挥权与行政管理权的分离，有效地防止了地方势力的分裂，稳定了地方的社会秩序，从而加强了中央集权。
东罗马帝国对地方的管理模式是在戴克里先改革的基础上发展起来的，充分体现了权力制衡的思想。它先把全国划分为若干个大行政区，每个大行政区下又有若干个行省。大行政区总督由皇帝任命，是皇帝的全权代表，并拥有对大行政区的行政权和司法权。大行政区总督可以依照皇帝的旨意起草颁布法规，还可以代表皇帝办理帝国最高法庭的上诉案件，可以直接向皇帝奏报辖区内递交给皇帝的奏折，对大行政区的税收、公共建设、邮政系统、食物供应、商业活动等事宜都拥有管理权。大行政区总督还通过手下的巡察使了解政区情况，监督政区长官。但是大行政区总督并没有军事权力，因为东罗马帝国的皇帝认为，军权和行政权的集中容易产生地方割据，因此在东罗马帝国对地方的政策中可以看到对军政分权制度的贯彻。同样，对于行省的管理也采取了这样的政策，即由皇帝任命的行政官员行使行政权力，由将领掌握军事权力。
由于大行政区总督管辖的地域范围和拥有的管理权限很大，逐渐对皇权产生了威胁。皇帝为了控制和监督大行政区总督，一方面支持地方行政官员与大行政区总督对抗，另一方面把大行政区总督的权力划分给执事官，通过执事官对大行政区物资的供应，从经济方面对大行政区形成牵制。
元首制时期中央对地方的监察主要有中央巡察和行省巡察两种方式。中央巡察是指由元首亲自巡察或由元首派遣特使进行巡察。行省巡察是指由行省总督进行巡察。这两种巡察机制以加强中央集权、有效管理行省为目标，相互配合，共同发挥监督地方、稳定社会秩序的作用。
（1）中央巡察机制
中央巡察机制主要是针对行省总督负责制产生的。行省总督负责制是罗马共和国时期对行省管理的方式，在这种体制之下，行省总督拥有十分广泛的权力，包括对管辖地区的最高财政、司法权，同时还拥有军队，享有军事权力。在共和国后期，行省总督逐渐在政治、经济、军事等方面拥有了强大的势力，进而引发了共和国内部的争权斗争。公元前27年，元首制建立，古罗马进入帝国时期。屋大维为了加强中央集权，防止地方势力过大，采取了一系列措施来限制行省总督的权力，加强对地方的治理。首先，他把行省总督的任命权掌握在自己手中。虽然这时的行省被划分为元首行省和元老院行省，但是他对元老院行省的总督人选具有推荐权，并且可以干预元老院对行省的管理。其次，他取消了行省总督征收赋税的权力，从而破坏了行省总督积累经济实力的途径。再次，他亲自巡察行省，直接干预行省管理。在巡察的过程中，他十分重视国家防御体系的建设，不仅在边境地区建立了防御体系，还充分利用自然地理所形成的天然防御优势抵御日耳曼人。巡察亦是奥古斯都进行地方经济建设、推行政策的重要手段。[56]最后，他还亲自派遣特使对行省的征税活动进行监督。在屋大维对行政进行管理的过程中，元首的亲自巡察和元首派遣特使进行巡察的方式成了中央对地方进行监督和控制的重要方式。
哈德良担任元首时期，进一步发挥了中央巡察对地方管理的作用。为了恢复帝国因常年战争带来的人力、物力的损耗，改善行省内部存在的弊病，他对各行省展开了全面的巡察。例如，119年，他曾以巡察的方式考察边境地带抵抗日耳曼人的防御体系。在巡察中，他注重军队建设、边防事务，同时也十分关注地方政府的工作效率，严厉打击滥用职权行为。他不仅可以在巡察中发现国家管理存在的问题，还能针对问题制定可行有效的政策。[57]
3世纪，罗马帝国一度出现了统治危机，外部敌军的入侵加上内部的动乱使得元首寄希望于通过中央巡察来加强对地方的控制。元首亲征成为元首亲自巡察中的一种特殊方式。元首在亲征时，会在重要的地区建立行营，对军事和地方进行控制。元首还增加了中央巡察人员。在塞普提姆斯·塞维鲁统治时期，弗鲁曼塔里伊原本是元首的通信人员，但却获得了收集地方情报、监督军政要员的权力，成了所谓的中央巡察人员。[58]中央巡察人员在选任、职权配置等方面具有重要特征：
第一，中央巡察人员由元首任命，在奥古斯都时期主要来自元首信任的自由民。1世纪中叶，骑士等级成为担任中央巡察人员（即特使）的主要力量。特使主要有三种类型：“一是元首行省特使，管理元首行省的财政收支；二是元老院行省特使，管理元首在元老院行省中的产业；三是管理专门事务的特使，包括监督遗产税征收的特使、监督矿产资源开采的特使、管理角斗士培训和选拔的特使等。”[59]
第二，中央巡察人员主要享有行省财政的监督权和司法权。特使在设立之初就是奥古斯都为了监督地方的财政税收，因此对行省财政的监督是特使的重要职权之一。特使对行省财政的监督权主要包括以下内容：监督赋税的征收；监督人口与土地的调查工作；监督矿石开采工作；监督管理财政开支等。[60]
特使享有有关经济案件的司法审判权。行省的司法权最初仅由行省总督享有，后来为了便于特使对财政的监督，解决相关的纠纷，元首赋予了特使这方面的权力。例如，77年，韦伯芗曾赋予特使解决村落间土地纠纷问题的权力；102年，叙利亚行省的特使也曾对城市间的土地权属纠纷进行审理并予以裁决。[61]
（2）行省巡察机制
行省巡察机制是另外一种重要的监察体系。在古罗马共和国时期，行省总督行使其司法权的方式之一就是巡察。他在管辖范围内的各地解决纠纷，处理事务，有效地维护了地方的统治秩序。例如，公元前52年，西塞罗在担任西里西亚行省总督时，就曾在其所辖范围内解决纠纷。[62]罗马元首制建立后，行省总督对地方的管理模式依旧延续了共和国时期的巡察方式，不同的是，这一时期的巡察是在中央的控制之下进行的，从而在一定程度上抑制了行政总督在地方的权力膨胀趋势。行省总督对行省的管理实际上是元首法令决策在地方的贯彻，同时行省总督还得就巡察的情况和行省管理的问题向元首进行汇报和请示。例如，“小普林尼担任比泰尼亚总督的2年间，向图拉真汇报巡察信息的书信现存70余封，内容涉及防务、外交、城市建设、公民权、交通运输、司法审判、土地税收等”[63]。
2世纪左右，随着行省内部事务的增多和复杂化，仅凭行省总督一人进行巡察已经无法满足行省管理的需要。因此，专职负责进行巡察的人员应运而生。专职的巡察人员被称为“行省免役士兵”。他们依各自不同的巡察职责遍布在行省中需要监察的多个领域，例如，负责监控边境安全的行省免役士兵驻守在边境的哨所；负责监督税收和交通运输的行省免役士兵则在驿站和关口行使职权。然而，在3世纪，由于中央集权的衰落，行省巡察机制逐渐丧失了原有的作用，元首对地方的控制则更多依赖于中央巡察机制。[64]
行省总督虽然要向元首汇报巡察情况，贯彻中央的法律政策，但是在巡察的过程中，他还拥有一定的自主权。行省总督有权决定巡察的路线、专职巡察人员的数量、任期。不同的行省根据其规模大小及地位的不同，拥有数量不同、任期不同的专职巡察人员。行省总督还会根据本行省的特点，决定巡察的重心，例如，“多瑙河沿线行省的行省免役士兵主要巡察边疆安全；达西亚行省的行省免役士兵重点巡察银矿和金矿的经营和开采”[65]。
巡察历来是行省总督行使司法权的重要方式。行省总督在巡察之前，会把巡回法庭、巡察路线等相关信息在社会上提前公布。而地方的议会和贵族会在行省总督到达之前，将有关的犯人和卷宗送到指定的巡回法庭。行省总督在巡回法庭审理案件，接受民众的上诉。行省总督通过这种方式来打击犯罪，维护社会稳定。这一时期的行省总督还握有军事权力，因此其常常通过巡察边境来行使军事权力，维护边疆安全。例如，“多米提安执政时的不列颠总督阿格里古拉长期巡察行省北部的边境，规划与构建防御工事；图拉真担任上日耳曼行省总督期间，巡察莱茵河上游和多瑙河沿线的防务建设，修缮和新建多条军用线路，铺设桥梁，整肃军纪”[66]。行省总督还会在巡察过程中对管辖地区的经济建设情况进行监督，如检核人口普查情况、验收公共工程、审核地方财政开支等。
3.古罗马帝国时期重要官职的监督权
（1）执事官
执事官是东罗马帝国时期非常重要的官职，其有权对地方的官员进行监督和管理，从而有效加强了中央对地方的控制，维护了地方的稳定秩序。它最初设立的目的之一就是对大行政区总督权力的制衡，例如，在365年之后，执事官代替大行政区总督负责签发驿站文牒。因此，监督职能，尤其是对大行政区总督和行政区军政事务的监督是执事官最主要的职责。
执事官之下设有执事副官、工厂监理，工厂监事协理、织造业监管、驿站督察等官员分别负责训练秘密稽查使、统制帝国的兵工厂、管理监督国家织造业贸易、管理检查国家驿站等工作。秘密稽查使也是执事官的部下，遍布帝国各个地方，各驿站的驿丞、信使都是秘密稽查使。他们在对地方官吏进行严密监察的同时，也使帝国的军事、民用交通掌握在执事官的手中，从而可以使执事官有效监督各地的物资供应和运载施行。
执事官拥有对官吏和军人的司法审判权，对象包括其直属的官员和非直属的官员。秘密稽查使会把有失职行为、违法犯罪行为、反叛意图的官吏诉至执事官法庭。到了罗马帝国晚期，在军事和行政方面，执事官都是其他官员的总法官。[67]此外，执事官对军队和将领亦有监督的权力。执事官除了拥有监督的职能之外，还统领宫廷禁军，负责处理接待来访使臣等外交事宜。
（2）秘密稽查使
秘密稽查使是戴克里先为了加强对地方的控制而设立的。各级地方政府都有常驻的秘密稽查使，任期是一年，以防止地方官员对秘密稽查使进行贿赂和收买。起初他们负责监督地方的军粮运输，后来又监督各地的驿站，在全国形成了一张对官吏进行监督的监察网。他们负责调查皇帝和执事官对地方的质疑和问题，负责汇报地方官员的情况，对地方官员形成了严密的监督，加强了罗马帝国的中央集权。
然而秘密稽查使的设置也存在一些问题：地方官员在监督下丧失了工作的积极性；一年一任的轮换机制加大了政府的经济压力；秘密稽查使职能的发挥在很大程度上取决于稽查使个人的素质和能力。
4.古罗马帝国时期情报系统的监察功能
古罗马帝国的情报系统是在古罗马共和国情报系统的基础上建立起来的。在奥古斯都时期，其主要用于传递军事防御、行政管理等信息。1—2世纪，古罗马帝国逐渐建立起综合性情报系统。其中，中央情报系统的情报人员称弗鲁曼塔里伊，其主要工作不仅包括情报的收集和传递，还包括对行省政府工作的监督。后来，弗鲁曼塔里伊还被赋予了收集统治阶层情报的职权。例如，在哈德良时期，其就被任命去对元老的起居进行监视。[68]行省情报系统中的人员是密探士兵和免役士兵。两者具有不同的职能。其中行省密探士兵主要负责向元首汇报行省情报并同时握有查处治安案件、对嫌疑人进行逮捕的权力。而行省免役士兵则一般在警卫哨所，有时还负有监督土木工程、矿山开采以及交通的职权。[69]
3世纪，在边境受到外敌侵扰以及内部地方割据的情形下，为了发挥情报系统在维护国家安全和社会稳定方面的作用，元首再次强化情报系统的建设。其中，对于行省情报系统的控制和中央情报系统的强化，为元首加强对地方的控制和对官员的监督提供了重要手段。元首通过亲征和建立行营，直接控制行省情报系统。而在中央情报系统中，弗鲁曼塔里伊成了这一时期告密制度中的中坚力量，且他们的行为不受到任何人的干预。弗鲁曼塔里伊有权侦查的对象十分广泛，如元老、高级官吏、将帅等。其甚至有权对各个阶级的嫌疑人进行逮捕并审判。[70]弗鲁曼塔里伊监督职权的内容也十分广泛。其不仅渗入行省的政治运作，而且涵盖了交通运输、财税征收、土木工程、矿山开采等多个领域。[71]随着罗马帝国中央集权的加强，到了罗马帝国君主制时期，组织情报活动的职权收归中央，情报系统是由执事官领导的中央国家机构，而情报人员则由稽查使担任。
5.政治斗争和权力的争夺
古罗马帝国建立初期，披着共和国外衣的元首，实际上是独揽大权的独裁者。在这种形式与实质存在本质冲突的情形下，政治斗争和权力争夺必然成为古罗马帝国中央集权加强过程中的重要一环。在元首排除异己、监督元老院等国家机构及地方行省的目的之下，告密制度成了元首在权力争夺中常用的武器，而由此引发的是上层激烈的政治斗争和下层惨烈的群体迫害。
告密者主要分为以下几种：“（1）私下向皇帝、元老院或帝国高官揭发某人的举报者；（2）在元老院或法庭担任控告者的人；（3）在审判时出庭的证人；（4）秘密提供甚至捏造涉案者名单的匿名者。”[72]为了排除异己，争夺政治权力，告密者通常是皇室成员或者政治新贵。除这两类人外，还有奴隶和获释奴隶。皇帝的获释奴隶常常被皇帝授予特殊的权力，因此他们也成了告密制度中的恐怖势力。而其他的奴隶通过告密可能得到奖赏，还能避免因主人的问题遭到连坐。
在皇室内部的斗争中，告密制度主要针对的是皇室成员。例如，提比略在统治时期为了对付屋大维的外孙女大阿格里碧娜，采取了一系列的措施。他先从她的身边人入手，通过告密者的告密，打击了大阿格里碧娜的势力：瓦罗以贪腐罪和叛逆罪起诉大阿格里碧娜丈夫的朋友希里乌斯夫妇；阿非尔以通奸、投毒和巫术控告她的表妹克罗迪娅，后又起诉克罗迪娅的儿子瓦卢斯；告密者在获得大阿格里碧娜的重要同盟者萨比努斯的信任后，向提比略传递他的秘密谈话。最后，在29年大阿格里碧娜被判流放。[73]
元首与元老院的权力争夺也是帝国初期政治斗争的重要表现之一。元首为了控制和监督元老，常常派专门人员秘密监视元老的一举一动。例如，皇帝克劳狄安曾命特务监视元老院议员的日常生活；普罗托格尼斯手中的《匕首》和《剑》这两本小书，记录了所有政敌的名字，是打击元老院中反对派的重要工具。[74]元首除了通过派遣专门人员监视元老外，还利用元老院内部的新势力打击元老院贵族。进入元老院的其他阶层的人，常常受到元老院贵族的排挤。为了获得政治地位，扫清政治阻碍，他们常常会通过告密或者指示他人告密，来扳倒异己，获得皇帝的赏识。
古罗马帝国初期的告密制度不仅是上层政治斗争的手段，同样也发展成为统治者对社会群体进行监督，对思想、宗教进行控制的手段之一。基督教在被君士坦丁宣布合法之前，教徒经常受到告密者的迫害。基督教作为一神教与罗马人信奉的多神形成强烈的矛盾。在这种情况下，基督教徒常常成为告密者告密的对象。他们所接受的审判不仅没有成文法的约束，所受刑罚也极其残酷。哲学家由于其独立的思想和不屈的性格在这一时期也是被迫害的重点对象，他们常常在不经意间被安上各种罪名，从而成为思想控制下的牺牲品。例如，25年，禁卫军首领塞亚努斯的手下告发了克莱姆提乌斯，指控他所写的《编年纪》中赞扬了恺撒的刺杀者。因此，克莱姆提乌斯的书成了禁书。62年，在尼禄统治时期，哲学家普劳图斯被指控具有颠覆皇帝的意图，他也因此罪名而付出了生命的代价。恺撒刺杀者的后代卡西乌斯因留有先祖的画像而丧命。特拉西亚拒绝从政的行为让其丢掉了性命。哲学家赫尔韦迪乌斯由于对皇位世袭的反对而被韦伯芗处死。韦伯芗以及其子图密善都曾对罗马城中的哲学家进行驱逐。[75]
三、古罗马监察制度总评
古罗马王政时期属于原始社会晚期，奉行军事民主制。但一方面为了增强内部凝聚力，另一方面为了提升对外抗压力，平民的地位势必要提升，而贵族为了维系自己的利益不得不做出妥协，权力解体的结果就是形成了共和国政治制度。可见，这个时期的“保民官”是一个历史自发形成的概念，它具有明显的权力制约色彩。从古罗马监察官的职责上看，我们发现监察概念的范畴可能很宽泛，宽泛到国家治理的方方面面，如人口普查等。但在古罗马帝国时期，内部凝聚力问题的障碍已经得到了控制，帝国的扩张所面临的主要是外部抗压力问题，结果出现对上监察力量的弱化，对下监察权力的膨胀。同时，随着帝国疆域的扩展，势必形成地方监察制度，这是塑造内部凝聚力的一个新的内容和任务。问题是，在罗马帝国形成之后，由于帝国强大带来的短暂繁荣景象，弱化了外部抗压力，同时，个人特别是奴隶的地位没有得到及时的改善和提高，由此引发的内部凝聚力问题亦没有得到很好的解决，这为古罗马帝国的覆灭埋下了“种子”。
[1] [古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第113页。
[2] [古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第113页。
[3] 转引自顾准著：《顾准文稿》，中国青年出版社2002年版，第474页。
[4] 顾准著：《希腊城邦制度》，中国社会科学出版社1982年版，第131页。
[5] [古希腊]修昔底德著：《伯罗奔尼撒战争史》，谢德风译，商务印书馆1985年版，第130页。
[6] 祝宏俊：《斯巴达“监察官”与政治分权》，《世界历史》2007年第4期。
[7] [古希腊]柏拉图著：《理想国》，郭斌和等译，商务印书馆1986年版，第214页。
[8] [古希腊]柏拉图著：《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海人民出版社2001年版，第122—123页。
[9] 参见赵本义著：《古希腊政治哲学》，陕西人民出版社2011年版，第115页。
[10] 赵本义著：《古希腊政治哲学》，陕西人民出版社2011年版，第114页。
[11] 参见祝宏俊：《斯巴达“监察官”与政治分权》，《世界历史》2007年第4期。
[12] [古希腊]柏拉图著：《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海人民出版社2001年版，第91—92页。
[13] 祝宏俊：《斯巴达的“监察官”》，《历史研究》2005年第5期。
[14] 祝宏俊：《斯巴达的“监察官”》，《历史研究》2005年第5期。
[15] [古希腊]希罗多德著：《历史》，王嘉隽译，商务印书馆1959年版，第388页。
[16] 祝宏俊：《斯巴达的“监察官”》，《历史研究》2005年第5期。
[17] 祝宏俊：《斯巴达的“监察官”》，《历史研究》2005年第5期。
[18] 参见孔晶：《希腊古典时期诉讼制度研究》，华东政法大学2010年博士学位论文。
[19] 转引自孔晶：《希腊古典时期诉讼制度研究》，华东政法大学2010年博士学位论文。
[20] 祝宏俊：《斯巴达的“监察官”》，《历史研究》2005年第5期。
[21] 参见祝宏俊：《斯巴达的“监察官”》，《历史研究》2005年第5期。
[22] 晏绍祥：《古典斯巴达政治制度中的民主因素》，《世界历史》2008年第1期。
[23] 孔晶：《希腊古典时期诉讼制度研究》，华东政法大学2010年博士学位论文。
[24] 祝宏俊：《斯巴达的“监察官”》，《历史研究》2005年第5期。
[25] 祝宏俊：《斯巴达“监察官”与政治分权》，《世界历史》2007年第4期。
[26] 祝宏俊：《斯巴达“监察官”与政治分权》，《世界历史》2007年第4期。
[27] [古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第88—89页。
[28] [古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第90页。
[29] 参见马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第28页。
[30] 马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第28页。
[31] 参见马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第40页。
[32] 马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第25页。
[33] 参见马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第24—25页。
[34] 《马克思恩格斯选集》（第4卷），中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译，人民出版社1995年版，第128页。
[35] 参见马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第29页。
[36] 马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第39页。
[37] 马驰原：《在古典社会基础上的政治更新——公元5至7世纪东罗马帝国政治体制的拜占廷化》，《贵州师范大学学报（社会科学版）》1989年第1期。
[38] 转引自马驰原：《在古典社会基础上的政治更新——公元5至7世纪东罗马帝国政治体制的拜占廷化》，《贵州师范大学学报（社会科学版）》1989年第1期。
[39] 陈志强著：《拜占庭帝国史》，商务印书馆2003年版，第375页。
[40] 马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第29页。
[41] [意]阿尔多·贝特鲁奇著：《罗马宪法与欧洲现代宪政》，徐国栋译，《法学》1998年第3期，第17页。
[42] 参见马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第33页。
[43] 参见贺五一：《略论古罗马共和国的监察官制》，《广西社会科学》2006年第4期。
[44] 参见李阳华：《古罗马监察官制度及其评析》，《辽宁行政学院学报》2008年第4期。
[45] 参见贺五一：《略论古罗马共和国的监察官制》，《广西社会科学》2006年第4期。
[46] 参见贺五一：《略论古罗马共和国的监察官制》，《广西社会科学》2006年第4期。
[47] 参见贺五一：《略论古罗马共和国的监察官制》，《广西社会科学》2006年第4期。
[48] [法]贡斯当著：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，商务印书馆1999年版，第39页。
[49] 参见贺五一：《略论古罗马共和国的监察官制》，《广西社会科学》2006年第4期。
[50] 参见贺五一：《略论古罗马共和国的监察官制》，《广西社会科学》2006年第4期。
[51] 宫秀华：《关于奥古斯都元首政制的几个基本特征》，《社会科学家》2014年第12期。
[52] 李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[53] 马啸原著：《西方政治制度史》，高等教育出版社2000年版，第38页。
[54] 参见宫秀华：《关于奥古斯都元首政制的几个基本特征》，《社会科学家》2014年第12期。
[55] 袁波：《试析戴克里先的行政管理模式》，《青岛大学师范学院学报》2009年第3期。
[56] 李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[57] 李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[58] 参见李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[59] 李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[60] 参见李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[61] 参见李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[62] 李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[63] 李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[64] 参见李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[65] 李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[66] 李大维：《公元1—2世纪罗马帝国的巡察机制》，《安徽史学》2017年第5期。
[67] 参见徐家玲：《早期拜占庭执事官职能探析》，《史学集刊》2003年第4期。
[68] 参见李大维：《罗马帝国情报系统的建设》，《古代文明》2015年第9卷第2期。
[69] 参见李大维：《罗马帝国情报系统的建设》，《古代文明》2015年第9卷第2期。
[70] 参见李大维：《罗马帝国情报系统的建设》，《古代文明》2015年第9卷第2期。
[71] 参见李大维：《罗马帝国情报系统的建设》，《古代文明》2015年第9卷第2期。
[72] 李永毅、李永刚：《另一种内战：罗马帝国初期的告密制度和政治审判》，《江苏行政学院学报》2010年第6期。
[73] 李永毅、李永刚：《另一种内战：罗马帝国初期的告密制度和政治审判》，《江苏行政学院学报》2010年第6期。
[74] 参见李永毅、李永刚：《另一种内战：罗马帝国初期的告密制度和政治审判》，《江苏行政学院学报》2010年第6期。
[75] 参见李永毅、李永刚：《另一种内战：罗马帝国初期的告密制度和政治审判》，《江苏行政学院学报》2010年第6期。