第二章 房屋征收

第一节 房屋征收条件

17.如何理解为了公共利益的需要，“确需”征收房屋？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见时，“公共利益”条款曾表述为“为了公共利益的需要，县级以上地方人民政府征收房屋的，应当依照本条例的规定作出房屋征收决定”。条例正式颁布后则表述为“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”二者之间的区别，除后者明确列举了具体情形外，就是增加了“确需”二字。由此，公共利益的需要不是国家征收房屋的唯一正当理由，即只要存在公共利益，政府就可以征收国有土地上的房屋。公共利益应当是征收的必要条件，而不是充分条件。除此之外，还需要将征收房屋对被征收人合法权益、他人利益和公共利益分别带来的影响综合加以衡量。

“确需”可字面理解为确实需要。一方面，通过征收房屋，可以实现某一公共利益，如满足国防和外交的需要。另一方面，公共利益的需要只有通过实施房屋征收才能实现，这是一种较为极端的需要，即征收房屋是实现这一公共利益的必要条件，没有其他方式可以替代。能通过其他方式实现公共利益的则不属于确需。

为此，在判断是否“确需”征收房屋时应当遵循行政法上的比例原则，除为了公共利益的需要，并依法定程序进行外，还必须选择给相对人的权益造成损害最小的方式进行：首先，政府对房屋实行征收，确实可以实现政府希望实现的公共利益，如不能实现公共利益，政府不能以公共利益需要为由征收房屋；其次，政府对房屋实行征收是在可供选择的实现公共利益的多种途径中对公民、法人及其他组织的权益损害最小的，如果政府希望实现的公共利益可以通过征收之外的其他方式实现，应采用其他方式来实现公共利益，而不应当通过征收方式实现；最后，因征收而受到损害的个人和组织的利益不应当超过政府所要实现的公共利益，如果政府所要实现的公共利益小于征收给财产权人造成的损害，政府也就无征收财产的必要。政府应严格遵循上述原则实施房屋征收，不能以公共利益之名超范围征收，更不能假借公共利益之名行土地储备或商业开发之实。