第十九条 【划分土地利用总体规划区、确定土地用途】

县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

【条文疏义】

本条对土地利用区及有关概念作了诠释。

全国和省级土地利用规划为宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡的前提下，统筹安排各类用地，控制城镇建设用地规模。县乡土地利用规划为实施性规划，特别是乡镇土地利用规划，要具体确定每一块土地的用途，并通过报纸公告、张贴布告、设立公告牌等方式向社会公告，公告的内容包括规划目标、规划期限、规划范围、地块用途和批准机关及批准日期。

土地利用规划实行分级审批，由国务院和省级人民政府二级审批，一经批准必须严格执行。土地利用规划的修改必须经原批准机关批准，未经批准不得改变土地利用规划确定的用途。

土地利用规划的实施措施包括：土地利用规划经同级人民代表大会常务委员会审议通过后，报上级批准。作为地方性法规，由人民代表大会监督执行；土地利用规划纳入国民经济和社会发展计划，并由政府制定配套的实施条例，对有关问题作出具体规定；理顺土地产权关系，启动发展土地市场，通过经济手段促使规划的实施；逐年落实规划的各项控制指标，开展土地利用动态监测，监督保证土地利用规划的实施。通过建立领导责任制、公告制度、建设项目用地预审制和监督检查制等管理制度来实施规划。

本条第二款，就土地利用区的用途作出了规定，从规划的角度上看，各土地利用区虽然规定了区内土地的规划用途，但也不排斥为这一主用途服务的少量他种用途。例如，基本农田保护区内的土地主要用途是种植业，但也需要少量为种植业服务的其他用地，如排灌渠道、田间道路、农田防护林网等。因此，在划分了土地利用区，明确了土地用途后，还需要进一步制定出各土地利用区内土地使用的条件。即在该土地利用区内，哪些土地利用活动是允许的，哪些利用活动应当受到限制，哪些利用活动是禁止的。例如，在基本农田保护区内，可以从事种植业，但禁止各项非农业建设，禁止在区内挖沙、取土、堆放固体废弃物，禁止在区内栽果树、挖鱼塘。在基本农田保护区内兴修小型农田水利设施、田间道路、营造农田防护林则要经过审查，若符合有关专项规划，应该允许。

至于强调土地利用区须予以公告，无疑是为了便于各有关方面予以监督和管理。

【典型案例】

土地用途及性质确认的依据是经公告的土地利用总体规划

——恒利洗煤有限公司不服市国土资源局土地行政处罚案[6]

基本案情

2008年3月29日至2008年5月20日，原告因开办洗煤有限公司分别租赁了薛某旗、王某付等6农户土地15614平方米，租赁期限为30年。原告于2008年6月开始在租用的土地上施工，2008年8月建成投产。

被告县国土局根据举报线索，于2009年12月1日立案调查，并向原告恒利洗煤有限公司下发了《责令停止土地违法行为通知书》，2010年1月19日向申请人下发了《土地行政处罚告知书》《土地行政处罚听证告知书》。

原告恒利洗煤有限公司2010年1月21日派公司工作人员陈甲志向被告办公室递交了书面听证申请，随同有韩乙超、刘丙可二人。但由于被告内部工作人员未能及时转交转办等原因，被告未举行听证会。被告县国土局根据土地所在地村委会出具的土地证明，认定原告恒利洗煤有限公司所占用的土地为耕地，并且原告未办理相关合法用地批准手续，遂于2010年1月29日对原告恒利洗煤有限公司作了市国土决字（2010）第098号《土地违法行政处罚决定书》。

原告于2010年3月26日向市人民政府申请复议，市人民政府于2010年6月17日作出了维持被告所作出的《土地违法行政处罚决定书》。法院另查明，被告在收到起诉状副本和应诉通知书后10日内，未提供作出土地行政处罚的全部证据和所依据的规范性文件，亦未提出延期提供证据的书面申请。

法院审理

法院认为，农民集体所有的土地使用权未经法定程序批准，不得出让、转让或者出租用于非农业建设。故原告恒利洗煤有限公司租赁的6农户共计15614平方米土地未经审批就进行非农业建设，被告县国土局对其进行处罚是履行法定职责的行为，法院应予支持。

2004年《土地管理法》第二十条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地用途，并予以公告。”依此规定，确定土地用途或性质应当依照县、乡人民政府编制的土地利用总体规划为依据确认每一宗土地的用途。

在本案中被告仅凭土地所在地村委会出具的土地证明就认定该宗土地为耕地，未依照当地市、乡两级土地利用总体规划确认该宗地用途，亦未提供该宗地航拍图信息，更未提供该宗地为耕地的相关资料或报批文件，显属事实不清，证据不足。

被告对原告处以31万余元的罚款显属数额较大的罚款，应当告知原告进行听证，原告提供两人的证言证明其在期限内提出了听证申请，但由于被告内部工作人员未能及时转交转办等原因，被告未举行听证会确系违反法定程序。

依照《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和第3目之规定，判决如下：撤销被告市国土资源局于2010年1月29日作出的市国土决字（2010）第098号《土地违法案件行政处罚决定书》。

案件评述

（一）案涉土地利用区

指在各级土地利用总体规划中，依据土地的适宜性和利用现状，依据当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。土地利用区可分为农业用地区、建设用地区等。

依行政区划的不同，各级土地利用总体规划对土地利用的控制亦各有所侧重。国家、省、市的土地利用总体规划主要是对各类用地数量上的控制，县、乡（镇）的土地利用总体规划对各类用地主要是分区控制，乡（镇）土地利用总体规划则应当将不同的用地落实到地块上，实行地块控制。

（二）必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地

《土地管理法》规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

土地利用规划旨在严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用规划。

（三）土地利用规划一般应遵循的几个原则

1.效益原则

即应全面综合考虑社会、经济和环境生态三个方面的效益。

2.市场调节与计划控制相结合

土地用途管制法律制度运用传统的命令和控制管制方式的实施效果不尽如人意。由于土地利用行为与激励性规制法律具有制度契合性，我国应当逐步建立市场为导向的土地用途管制法律制度。土地用途管制立法应当注重运用土地产权交易、财政金融及契约管制等激励性管制模式，使土地利用人自觉按照土地利用规划合法开发利用土地，避免土地利用人规避法律变更土地用途的行为发生。

3.动态原则

土地利用规划应随社会经济环境的变化而作相应的调整，旧有的规划在一定时间内有指导作用，但从长远看可能会成为有效利用土地的障碍。

4.协调原则

土地利用规划涉及许多复杂部门，牵动方方面面的利益，必须由多个部门共同参与才能保证顺利完成并有效贯彻实施。

故此，若承包土地的单位或个人未经法定程序批准改变土地性质，在基本农田上进行非农业建设，那么该违法行为将使承包合同目的不能实现，发包人有权解除承包合同。