第十条 【土地使用权法律关系的基本内容】

国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

【条文疏义】

本条是关于土地使用权的规定，体现了我国土地的所有权和使用权可以“两权分离”的基本原则。

所谓土地使用权，是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地进行占有、使用、收益以及依法处分的权利。

土地使用权基于法律的规定而产生，没有法律的规定，就不会有土地使用权的合法存在；作为在国有土地和农民集体土地所有权的基础之上派生出来的一种权利，土地使用权依据土地所有权的存在而存在，没有土地所有权也就没有土地使用权。土地使用权是一种对土地的直接占有并予以支配的权利，旨在获得土地的使用价值，从土地利用活动中获得经济利益或为其他活动提供空间场所，土地使用权具有一定的稳定性，土地使用权一般仅限于地表。

根据本条规定，土地使用权分为国有土地使用权和农民集体所有土地的使用权。在符合法律规定的情况下，政府机构、企事业单位、社会团体、个人可以对国有土地和农民集体所有的土地进行合理的使用。

国有土地和农民集体所有的土地是否确定给单位或者个人使用由土地所有者自己依法决定。国有土地和农民集体所有的土地确定给单位或者个人使用时必须依法进行。本条所讲“依法”中的“法”，应从广义上来理解，包括本法在内的法律和依据法律制定的有关行政法规、地方性法规等。

根据本条规定，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务，具体表现在使用土地的单位和个人要采取必要的管理措施以保护土地的良好性能。在使用土地的过程中，要采取科学的态度和方法，不仅要保护土地生态环境，防止造成水土流失和盐渍化，而且对土地的利用要合理科学，且与其自然属性和社会经济属性相适应，提高土地利用率，获得最佳的综合效益。

【典型案例】

承包对弃耕或撂荒的耕地到底有何权利

——何某军与张某勇等土地承包经营权纠纷上诉案[2]

基本案情

何某军为案涉大湖口镇五一村七组村民，其父亲彭某某亦是该组村民，1995年，第二轮土地延包时彭某某家庭共承包该组土地面积10.2亩，其中何某军享有0.8亩宅基地，登记为基本农田。

1991年，何某军与妻子离异后外出务工至今，家中的承包地由父母耕种，其享有的0.8亩宅基地亦交由父亲彭某某代管。1998年，彭某某将该土地交由村集体经济组织代管，之后村集体经济组织又交由张某勇、郭某某、彭某贰耕种。

2015年，何某军得知该土地已由他人耕种，即向村里请求收回，2016年4月，该县大湖口镇五一村村民委员会将该土地收回并归还给何某军耕种。何某军起诉请求判令张某勇、彭某贰、郭某某赔偿其损失及利息。

法院审理

一审法院认为，何某军既属于大湖口镇五一村集体经济组织的一员，即应享有该土地的使用权。但鉴于他的行为构成了弃耕、撂荒的事实，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款第（二）项，“发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持”的规定，对何某军要求张某勇、彭某贰、郭某某赔偿损失的诉讼请求，不予支持。

二审法院认为，尽管何某军从1991年外出务工至今，但其仍是该县大湖口镇五一村七组村民，是该村集体经济组织成员，仍应享有本案争议土地承包经营权。根据2004年《土地管理法》第八条第二款、第九条、第十条的规定，何某军享有承包经营权的土地其所有权属于村农民集体，村集体具有经营和管理权。案涉村集体经济组织有权对该土地进行管理，也有义务对该土地合理利用。

何某军的父亲彭某某将争议土地交由村集体经济组织代管后，村集体经济组织将该土地交由张某勇、郭某某、彭某贰耕种，是为了保证土地的有效利用和粮食收益，2015年何某军要求收回该土地，该村即予以收回并将该土地交还何某军，该村集体经济组织的行为并不违法，亦无过错。

张某勇、郭某某、彭某贰在该土地上耕种，既没有侵犯何某军的宅基地使用权，也没有侵犯其土地承包经营权。且根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款第（二）项的规定，“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：……（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持”。何某军对争议土地在长达20余年的时间里既不申请建房，也未进行耕种，由其父代管，其父再交由村里代管，实际上是自愿放弃对该土地的耕种，何某军的行为已构成弃耕事实，对其要求张某勇、郭某某、彭某贰赔偿损失的诉讼请求应不予支持。遂判决驳回上诉，维持原判。

案件评述

根据《土地管理法》（2004年）第八条第二款的规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，案涉何某军享有承包经营权的土地的所有权是属于村农民集体的；根据《土地管理法》（2004年）第九条的规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”，何某军对享有承包经营权的土地是负有合理利用义务的，但实际上何某军在长达20余年的时间内既不申请建房，也未进行耕种，并没有尽到对土地的保护、管理和合理使用的义务。

《土地管理法》（2004年）第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”因此村集体对该土地享有经营、管理权，在何某军的父亲彭某某将争议土地交由村集体经济组织代管后，村集体经济组织将该土地交由张某勇、郭某某、彭某贰耕种，是在对该土地进行经营和管理，其目的显然在于实现土地的合理利用。

鉴于案涉何某军在其外出务工期间，较长时间内对该土地既不耕种也不申请建房，交由其父代管，其父再交由村集体“代管”，其行为业已构成了弃耕、撂荒的事实，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款第（二）项的规定，“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理……（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持”。并且，鉴于何某军要求收回案涉土地时，该村即予以收回并将该土地予以交还，张某勇、郭某某、彭某贰对案涉土地进行的耕种，并没有侵犯何某军的土地承包经营权，亦不属于不当得利。因此，对何某军要求张某勇、彭某贰、郭某某赔偿损失的诉讼请求，依法不应予以支持。