第七条 【土地行政管理相对人的检举控告权】

任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

【条文疏义】

行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。这是行政法学上的概念，而非制定法上的概念。在制定法上“行政相对人”一般称为“公民、法人和其他组织”。

首先，行政相对人是指处在行政管理法律关系中的个人、组织。任何个人、组织如果不处在行政管理法律关系中而处在其他法律关系中，就不具有行政相对人的地位，不能赋予其“行政相对人”称谓。行政管理法律关系包括整体行政管理法律关系和单个具体的行政管理法律关系，在整体行政管理法律关系中，所有处于国家行政管理之下的个人、组织均为行政相对人。而在具体的行政管理法律关系中，只有其权益受到行政主体相应行政行为影响的个人、组织，才在该行政管理法律关系中具有行政相对人的地位。

其次，行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人的个人和组织。在行政管理法律关系中一方享有国家行政权，能依法对对方当事人实施管理，作出影响对方当事人权益的行政行为，而另一方当事人则有义务服从管理、依法履行相应行政行为确定的义务。接受行政主体行政管理的一方当事人在行政法学中则谓之“行政相对人”。

最后，行政相对人是指在行政管理法律关系中，其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。行政主体行政行为对相对人权益的影响有时是直接的，有时可能是间接的，作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人。那种把行政相对人仅仅界定为行政主体行政行为的直接对象的观点是不适当的，不利于行政法保护公民个人、组织合法权益的最佳实现。

本条明确规定了土地行政管理的相对人为所有的单位和个人。

我国《土地管理法》的实施包括两个方面的要求。一方面，地方各级人民政府及其工作人员要严格按照土地利用总体规划确定的用途来批准用地，要严格按照法律规定的程序批准占用和征用土地。同时，要认真执法、严肃执法，不得徇私枉法。在处理土地违法案件时，必须严格按照法律法规的规定，违法必究，让违法者承担相应的法律责任。

另一方面，其又要求公民和社会组织必须依据土地管理法律和相关法规来规范自己的行为，正确行使土地管理法律、法规赋予的权利，切实履行土地管理法律、法规规范的义务。不得买卖或者以其他形式非法转让土地；不得违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地；不得未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，等等。

本条还规定，任何单位和个人都有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。这里所谓有权“检举”和“控告”，是指单位和公民个人对有土地违法行为的政府机关部门、单位、组织和个人，都有向人民政府土地行政主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控，要求有关机关予以处理和制裁的权利。单位和公民个人对土地违法行为行使检举权和控告权，有利于制止违法占地和浪费土地的行为，有利于对土地执法进行社会监督，有利于及时发现和处理土地违法案件，从而有利于保护和利用我国土地资源，扭转耕地大量减少的趋势。

【典型案例】

行政主管机关是否需要就涉案举报事项予以处理

——冯某等与市规划和国土资源管理委员会行政诉讼案[9]

基本案情

北京市房山区琉璃河镇祖村村民冯某、刘某于2016年3月8日对祖村大队村主任吴某以其他人的名义非法占地建房进行举报。2016年5月3日，原北京市国土资源局房山分局作出《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，告知二原告琉璃河镇祖村村民冯某非法占地建房，未办理相关用地审批手续。

该市所属房山国土分局予以立案，但没有履行查处职责，未对冯某的非法建筑进行拆除。故请求法院判令被告履行法定职责，对二原告的举报事项作出处理决定。

法院审理

北京市东城区人民法院认为，本案中北京市规划和国土资源管理委员会作为本市土地行政主管部门，具有对其辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并作出相应处理决定的法定职责。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。

本案中，2016年5月6日，市属房山国土分局就涉案这一违法案件予以立案后，于2016年7月4日办理了延期审批。但房山国土分局在已超过经延期后法定办理期限的情况下仍未就该案作出处理决定，且未就该案属于“案情特别复杂”的情形提交证据并予以说明。故房山国土分局已构成拖延履行法定职责，该局应就二原告的涉案举报事项及时作出处理决定。

综上，判决被告北京市规划和国土资源管理委员会下属北京市国土资源局房山分局于本判决生效之日起30日内就原告冯某、刘某的涉案举报事项作出相应的处理决定。

案件评述

行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。

首先行政相对人依法享有抵制违法行为的权利。即行政相对人为保护自身合法利益而抵抗行政主体实施的明显违法或重大违法行政行为的权利。这里的合法权益包括各种法定权益和自由，如人身权、财产权、自营自主权和劳动权等，这些权益有的可能是其他部门法如民法规定的权益，但为保护这些合法权益而抵抗行政主体非法侵害的权利却是行政法专门赋予行政相对人的，如拒绝行政主体乱摊派的权利、拒缴行政主体不合法行政罚款的权利，等等。

其次，行政相对人依法享有行政监督的权利。即指行政相对人依法享有对行政主体及其工作人员实施的违法、不当的行政行为有权提出批评、控告、检举的权利，并有权就如何改善行政主体的工作和提高行政管理和服务质量提出建议、意见。它包括批评权、申诉权、控告权、检举权、建议权等。

最后，行政相对人还依法享有行政救济的权利。行政相对人认为行政主体实施的违法与不当的行政行为，或是行政主体实施的合法行政行为侵犯了自己的合法权益，有获得相应行政救济的权利，包括申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求行政赔偿权、行政补偿权等。

行政相对人进入行政诉讼后，其行政相对人的身份自然丧失，成为行政诉讼的原告，行政主体成为被告，两者在法律地位上趋于平等。

故此，举报作为公民实现监督的一种方式是宪法赋予公民的一项基本权利。《土地管理法》第七条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”

具体到本案，冯某和刘某发现吴某违法处分土地的事实后，依法享有就土地违法行为向国土资源局提出检举和控告的权利。市国土资源局针对刘某和冯某举报的情况，就负有了依法审查并根据审查的具体情况依法作出处理的法定职责，如果该市国土资源局经审查认为刘某和冯某举报的情况不符合立案条件，应当将有关情况告知冯某和刘某。该市国土局在两个月内不作出处理的行为就构成了行政不作为，同时也是对冯某和刘某作为公民对土地管理和保护行使监督权的一种侵犯。