一、乡镇政府无行政执法权之破局

根据现行法律、法规，乡镇政府除《社会抚养费征收管理办法》第四条规定的社会抚养费委托征收权和《城乡规划法》[1]第六十五条规定的违建拆除行政执法权外，乡镇政府基本上无权执法。因此，乡镇政府作为执法主体在绝大部分执法活动中并不适格。

《行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”第二十三条规定：“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”迫切需要解决的是行政执法主体问题，各县市可以整合乡镇现有的行政执法和管理职能的资源，通过制度设计赋予乡镇行政执法权，目前比较可行的方法有三种：委托行政执法、综合行政执法和联合行政执法。

委托行政执法形式：根据《行政处罚法》《行政许可法》等法律规定，由县级行政执法机关依照法律、法规和规章委托乡镇政府行使相应的行政执法权。受委托乡镇政府确定相对固定的执法队伍和执法人员，配置技术检查或技术检测条件，以县级行政执法机关的名义在委托范围内行使行政执法权。如《社会抚养费征收管理办法》和《城乡规划法》已作出相应委托行政执法规定。

综合行政执法形式：《行政处罚法》第十八条规定，国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。例如，北京市于2020年4月出台《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，从7月1日起，将431项由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。又如，广东省人民政府2020年5月发布《广东省人民政府关于农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的公告》，将《土地管理法》第七十八条规定的行政处罚权，以及与该行政处罚相关的行政检查、行政强制措施权，调整由乡镇人民政府（街道办事处）行使。

联合行政执法形式：乡镇政府和具有行政执法权的县级行政执法机关联合执法，根据各自权限范围和行政职责对行政违法相对人作出行政处罚。