第十五条 【第三方合法权益信息豁免】

涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。

◆解读

出于行政管理的需要，行政机关除自己制作、起草政府文件外，还需要不断地向公民、法人或者其他组织获取某些资料，这就使得政府信息中往往包含涉及商业秘密、个人隐私的内容。因此，行政机关公开政府信息，一方面满足了公众或者个体申请人“知”的需求，另一方面也有不当泄露涉及他人商业秘密或者个人隐私信息之虞。作为这种“具有第三方效果”的行政行为的第三方，如果认为行政机关主动或者依他人申请公开政府信息的行政行为侵犯其合法权益，就可以依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》“认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的，人民法院应当受理”的规定，提起行政诉讼。由于这种诉讼的目的是要求法院阻止行政机关公开政府信息，与一般政府信息公开诉讼要求公开政府信息的目的正好相反，因此被称作反信息公开诉讼。

首先对涉商业秘密、个人隐私的政府信息能否进行区分剥离作出判断，不具有分割公开的可操作性时，应当履行征求第三方意见的程序。但政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提条件，可对政府信息公开需求与对隐私权保护进行利益衡量，根据比例原则确定是否应该或在多大程度上以让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的公众知情权、监督权。

◆案例

杨某权与某市房产管理局政府信息公开案[25]

2013年3月，杨某权向某市房产管理局等单位申请廉租住房，因其家庭人均居住面积不符合条件，未能获得批准。后杨某权申请公开经适房、廉租房的分配信息并公开所有享受该住房住户的审查资料信息（包括户籍、家庭人均收入和家庭人均居住面积等）。某市房产管理局于2013年4月15日向杨某权出具了《关于申请公开经适房、廉租住房分配信息的书面答复》，答复了2008年以来经适房、廉租房、公租房建设、分配情况，并告知，其中三批保障性住房人信息已经在肥城政务信息网、某市房管局网站进行了公示。杨某权提起诉讼，要求一并公开所有享受保障性住房人员的审查材料信息。

泰安高新技术产业开发区人民法院经审理认为，杨某权要求公开的政府信息包含享受保障性住房人的户籍、家庭人均收入、家庭人均住房面积等内容，此类信息涉及公民的个人隐私，不应予以公开，判决驳回杨某权的诉讼请求。

杨某权不服，提起上诉。泰安市中级人民法院经审理认为，《廉租住房保障办法》《经济适用住房管理办法》均确立了保障性住房分配的公示制度，《某市民政局、房产管理局关于经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房申报的联合公告》亦规定“社区（单位），对每位申请保障性住房人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实并张榜公示，接受群众监督，时间不少于5日”。申请人据此申请保障性住房，应视为已经同意公开其前述个人信息。与此相关的政府信息的公开应适用政府信息公开条例（2007年发布）第十四条第四款经权利人同意公开的涉及个人隐私的政府信息可以予以公开的规定。另外，申请人申报的户籍、家庭人均收入、家庭人均住房面积等情况均是其能否享受保障性住房的基本条件，其必然要向主管部门提供符合相应条件的个人信息，以接受审核。当涉及公众利益的知情权和监督权与保障性住房申请人一定范围内的个人隐私相冲突时，应首先考量保障性住房的公共属性，使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息，既符合比例原则，又利于社会的监督和住房保障制度的良性发展。被告的答复未达到全面、具体的法定要求，因此判决撤销一审判决和被诉答复，责令被告自本判决发生法律效力之日起15个工作日内对杨某权的申请重新作出书面答复。

本案的焦点问题是享受保障性住房人的申请材料信息是否属于个人隐私而依法免予公开。该问题实质上涉及了保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则。保障性住房制度是政府为解决低收入家庭的住房问题而运用公共资源实施的一项社会福利制度，直接涉及公共资源和公共利益。在房屋供需存有较大缺口的现状下，某个申请人获得保障性住房，会直接减少可供应房屋的数量，对在其后欲获得保障性住房的轮候申请人而言，意味着机会利益的减损。为发挥制度效用、依法保障公平，利害关系方的知情权与监督权应该受到充分尊重，其公开相关政府信息的请求应当得到支持。因此，在保障性住房的分配过程中，当享受保障性住房人的隐私权直接与竞争权人的知情权、监督权发生冲突时，应根据比例原则，以享受保障性住房人让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的知情权、监督权，相关政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提。本案二审判决确立的个人隐私与涉及公共利益的知情权相冲突时的处理原则，符合法律规定，具有标杆意义。

王某利与某区房地产管理局政府信息公开案[26]

2011年10月10日，王某利向某区人民政府信息公开办公室提出申请，要求公开某区金融街公司与某区土地整理中心签订的委托拆迁协议和支付给土地整理中心的相关费用的信息。2011年10月11日，某区信息公开办将王某利的申请转给某区房地产管理局，由某区房管局负责答复王某利。2011年10月，某区房管局给金融街公司发出《第三方意见征询书》，要求金融街公司予以答复。2011年10月24日，某区房管局作出了《涉及第三方权益告知书》，告知王某利申请查询的内容涉及商业秘密，权利人未在规定期限内答复，不予公开。王某利提起行政诉讼，请求撤销该告知书，判决被告依法在15日内提供其所申请的政府信息。

某区人民法院经审理认为，某区房管局审查王某利的政府信息公开申请后，只给金融街公司发了一份第三方意见征询书，没有对王某利申请公开的政府信息是否涉及商业秘密进行调查核实。在诉讼中，某区房管局也未提供王某利所申请政府信息涉及商业秘密的任何证据，使法院无法判断王某利申请公开的政府信息是否涉及第三人的商业秘密。因此，某区房管局作出的《涉及第三方权益告知书》证据不足，属明显不当。判决撤销被诉《涉及第三方权益告知书》，并要求某区房管局在判决生效后30日内，重新作出政府信息公开答复。

一审宣判后，当事人均未上诉，一审判决发生法律效力。

本案的焦点集中在涉及商业秘密的政府信息的公开问题以及征求第三方意见程序的适用。在政府信息公开实践中，行政机关经常会以申请的政府信息涉及商业秘密为理由不予公开，但有时会出现滥用。商业秘密的概念具有严格内涵，依据反不正当竞争法的规定，商业秘密是指不为公众知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。行政机关应当依此标准进行审查，而不应单纯以第三方是否同意公开作出决定。人民法院在合法性审查中，应当根据行政机关的举证作出是否构成商业秘密的判断。本案某区房管局在行政程序中，未进行调查核实就直接主观认定申请公开的信息涉及商业秘密，在诉讼程序中，也没有向法院提供相关政府信息涉及商业秘密的证据和依据，导致法院无从对被诉告知书认定“涉及商业秘密”的事实证据进行审查，也就无法对该认定结论是否正确作出判断。基于此，最终判决行政机关败诉符合立法本意。该案例对于规范人民法院在政府信息公开行政案件中如何审查判断涉及商业秘密的政府信息具有典型示范意义。

邱某与某区市场监督管理局政府信息公开案[27]

原告：邱某

被告：某区市场监督管理局（以下简称某市场监管局）

2018年1月25日，三元公司向某市场监管局提交调档申请书，载明：三元公司与物美公司系业务合作单位，三元公司产品益菌多（三元发酵乳）在物美卖场进行售卖，现物美卖场告知三元公司该产品被邱某向某市场监管局举报，作为该产品的生产商及邱某举报事项的利益关系人，三元公司特向某市场监管局申请公开有关对邱某举报事项的最终处理决定。同日，某市场监管局将针对邱某作出的《举报办理结果告知书》复印件提供给三元公司，《告知书》主要内容为：邱某，你的物美公司物美潞苑店（以下简称物美潞苑店）销售的三元发酵乳不符合相关规定的举报，我局现将办理结果回复如下：经查……故你举报的内容不属实，我局不予立案处理。邱某认为某市场监管局向三元公司公开《告知书》时泄露邱某姓名，侵犯其隐私权，向法院提起诉讼。

经审理查明：邱某曾对物美潞苑店销售的三元发酵乳进行投诉举报，三元发酵乳的生产企业为三元公司，某市场监管局于2017年12月8日作出《告知书》，决定不予立案；2018年1月25日，三元公司向某市场监管局提交调档申请书，要求查阅某市场监管局处理邱某举报物美卖场销售三元发酵乳的处理决定，同日，某市场监管局将《告知书》复印件给付三元公司，未对邱某姓名作遮挡等处理，未征询邱某是否同意公开的意见。

另查，2017年10月30日，北京市顺义区人民法院作出14905号民事判决，认定邱某从物美公司后沙峪店购买的产品不符合食品安全标准，判令物美公司后沙峪店向邱某支付赔偿金1000元。2017年11月29日，某区人民法院作出33220号民事判决，认定邱某从物美三间房店购买的三元发酵乳不符合食品安全标准，判令物美三间房店向邱某支付赔偿金1000元；物美三间房店不服，提起上诉，在二审期间，物美三间房店将《告知书》复印件作为新证据提交，北京市第三中级人民法院于2018年2月1日作出1327号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。

又查，某区人民法院于2018年11月1日对邱某起诉某市场监管局姓名权纠纷一案予以立案，于2018年12月26日作出39219号判决，认定某市场监管局不存在侵犯邱某姓名权的民事侵权行为，邱某亦未提交任何证据证明其所主张的某市场监管局侵犯其姓名权的行为造成何种侵权后果，故判决驳回邱某的诉讼请求。

再查，在案件审理中，因机构改革，原某区食品药品监督管理局并入某市场监管局。

某区人民法院认为，在对本案争议焦点进行归纳总结和认定之前，需要先行明确被诉行政行为的性质以及案件类型。

（一）被诉行政行为的性质认定

本案被诉行政行为系某市场监管局依据三元公司的申请向其提供《告知书》复印件的行为，行为性质的认定涉及政府信息和档案之间的关系，具体到本案中，涉及三元公司提出的调档申请到底是查阅档案的行为，还是政府信息公开的申请行为，与此相对，某市场监管局的行为是受有关档案管理的法律、行政法规的规制，还是受《中华人民共和国政府信息公开条例》的规制。一般而言，政府信息和档案之间存在一定的前后演变关系，行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息构成了条例中的政府信息，其中按照规定应当立卷归档的，要向本机关档案机构或者档案工作人员移交进行集中管理，其中具有永久保存价值的则要向国家档案馆移交。从二者的演变关系可以看出，政府信息与档案具有一般与特殊的关系，在法律适用上按照特别法优于一般法的原则，当有特别规定则优先适用特别法，否则一律适用一般规定。按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定，政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用条例的规定，政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。本案中，邱某举报案件的材料包括但不限于《告知书》并未移交各级国家档案馆管理，不符合上述优先适用特别法的条件，某市场监管局提交的《执法档案查询规定》仅系其内部规范性文件，亦不能成为优先适用的特别规定，故某市场监管局向三元公司提供《告知书》的行为应属政府信息公开行为，受条例的规制。

（二）本案的案件类型

一般来说，政府信息公开类案件针对的是行政机关不公开政府信息的行为，其目的是要求公开政府信息，但与此相反的还有一类特殊的政府信息公开案件，针对的是行政机关公开政府信息的行为，其目的是阻止行政机关公开政府信息，对于此类特殊的案件一般称为反政府信息公开诉讼，在《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第三项中有明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。具体到食品药品投诉举报领域，为了鼓励公民、法人或者其他组织进行实名举报，有效保护投诉举报人人身、财产安全，避免其受到打击报复，《食品药品投诉举报管理办法》[28]第三十三条第一款第三项规定，严禁泄露投诉举报人的相关信息；严禁将投诉举报人信息透露给被投诉举报对象及与投诉举报案件查处无关的人员，不得与无关人员谈论投诉举报案件情况。其中投诉举报人的相关信息当然包含投诉举报人的姓名，故在投诉举报领域内，投诉举报人的姓名应当属于个人隐私范畴，食品药品监督管理部门应当对投诉举报人的姓名进行保密，在公民、法人或者其他组织申请政府信息公开时，应当按照条例的规范指引进行，除经权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的外，不得公开。本案中某市场监管局的政府信息公开行为系针对三元公司作出的，但因《告知书》内容中涉及邱某的名字，邱某作为投诉举报人认为某市场监管局公开《告知书》侵犯了其个人隐私提起本案诉讼，即属于前述反政府信息公开诉讼，邱某具有原告主体资格。

基于对前述两个问题的认定，归纳争议焦点为某市场监管局向三元公司公开《告知书》的行为是否侵犯了邱某的个人隐私。目前，关于个人隐私的内涵和外延在现行法律法规中均没有明确界定，但一般而言，个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密，个人的意愿是判断相关信息是否属于个人隐私的最重要标准之一。本案中，邱某作为投诉举报人，投诉举报物美卖场销售的三元公司生产的产品不符合食品安全标准，利益相关人直接涉及物美卖场和三元公司，邱某和某市场监管局理应首先向物美卖场和三元公司保密，但从法院查明的情况可知，邱某针对涉案举报产品向物美三间房店提起民事诉讼要求赔偿，本院在2018年1月25日前已经作出判决，法院认为邱某通过民事诉讼的形式向物美超市公开了其个人信息，而基于物美卖场和三元公司之间的供销关系，三元公司亦能够知晓邱某投诉举报人的身份，尽管邱某认为在民事诉讼中其并未说明举报事实，但结合邱某的多次举报、诉讼情况，物美卖场或者三元公司将其提起民事赔偿的主张与投诉举报进行关联具有合理性，这一点在三元公司提交的调档申请书中亦能够得到印证，即三元公司在提出政府信息公开申请之前已经知晓邱某举报的事实，此时，某市场监管局并无不予公开告知书或者隐去邱某姓名之必要，某市场监管局向三元公司公开告知书的行为并未侵犯邱某的个人隐私，故对于邱某的诉讼请求，本院不予支持。综上，判决驳回原告邱某的诉讼请求。