第三百四十条 【土地经营权人的基本权利】

土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

【条文疏义】

本条为《民法典》新增条文，沿袭了《农村土地承包法》第三十七条的规范内容。

一、土地经营权的内涵外延

这里所谓“土地经营权”其实是指，受让方根据流转合同的约定，对承包方所承包的农村土地依法所享有的，占有和使用约定的土地开展农业生产经营，并可取得合法收益的权利。

1.土地经营权的权利主体

土地经营权的权利主体就是根据土地经营权流转合同取得土地经营权的自然人或者组织。

在土地承包方设立土地经营权后，流转后的受让方即成为土地经营权人。土地经营权人可以是自然人，也可以是法人；可以是本集体经济组织的自然人，也可以是非本集体经济组织的自然人；可以是农民专业合作社，也可以是从事农业生产经营的公司。要成为土地经营权人，还必须具备一定的条件，即具有农业经营能力或者资质。土地经营权人如果没有农业经营能力，获得土地经营权后，难以充分有效地利用农业用地，无疑会造成农业用地的资源浪费，不利于维护承包方的利益，也不利于农业的发展。

2.土地经营权的权利客体

土地经营权的客体应当是承包经营权中农村土地的合法经营权。根据《民法典》所沿袭的《物权法》之规定，农村土地涵盖农民集体所有和国家所有，依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，它们是土地经营权的权利义务指向的标的。

3.土地经营权的权利取得

土地经营权是由承包方通过一定的民事法律行为设立的，这种民事法律行为就是与受让方签订土地经营权流转合同。根据《民法典》合同编的有关规定，合同的订立需要经过要约、承诺等阶段，双方意思表示达成一致方能成立。因此，土地经营权的取得也需要经过这个过程。订立过程可能是先由承包方发出要约，向有租赁承包地意向的经营主体作出欲出租承包地的意思表示；也可能是由经营主体向承包方发出欲承租土地的意思表示；还可能是由承包方委托集体经济组织统一发出欲出租承包地的意思表示。接受要约的一方可能认同要约人的意思表示，直接作出承诺，双方意思表示达成一致，订立合同；受要约人也可能对要约的内容进行修改后，作出反要约，此时需要双方进一步协商，达成一致才能构成承诺。因此，要取得土地经营权，必须经过双方协商一致，并签订书面的流转合同。

实践中，这个协商过程可以是承包方与受让方一对一私下进行，也可以是通过政府建立的交易平台公开进行。比如，上海市建立的上海农业要素交易所，对土地经营权实行网上公开挂牌交易。承包方就流转土地经营权事项书面委托村民委员会或者集体经济组织，村民委员会或者集体经济组织统一整理土地后，报送乡镇流转管理服务中心，中心核实土地用途、价格等后提交上海市农业要素交易所，由该交易所在网上向社会公开招标，有意向的经营者可以通过网络系统提交申请、投标，交易所负责评标并确定最终成交方，最后双方签订流转合同。随着农村土地使用权特别是承包土地经营权流转日益增多，土地产权流转交易市场逐步发展。

2014年12月，国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，目前，21个省份出台农村产权流转交易市场建设的指导性文件，全国共有1239个县（市、区），18731个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心。

总体上看，逐步构建起了符合农村实际和土地产权流转交易特点的制度框架。

4.土地经营权的权利期限

（1）土地承包经营权是一种有期限的用益物权

所谓有期限的用益物权，就是权利的存续是有一定期限的。根据《农村土地承包法》第二十一条规定，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年。因此，土地承包经营权是有期限的。

（2）土地经营权为土地承包经营权派生的有期限的权利

根据《农村土地承包法》的规定，土地经营权流转的期限不得超过承包期的剩余期限。这里的不得超过就是最长期限，当事人可以根据合同约定设定土地经营权的期限，可以是1年、2年、3年、5年或者10年等，只要不超过承包期的剩余期限即可。

5.土地经营权的权利消灭

（1）作为从权利随着主权利的消灭而消灭

土地经营权是有期限的权利，因此，一旦双方约定的流转期限届满，土地经营权人的权利自然因到期而消灭。土地经营权也可能因为土地经营权流转合同的解除、被撤销或者宣告无效等事由而解除。根据《民法典》总则编的规定，民事法律行为可能因重大误解、受欺诈或者胁迫、显失公平等事由而被撤销，因违反法律、行政法规的强制性规定或违背公序良俗等被宣告无效。因此，如果土地经营权流转合同存在被撤销或者无效事由，经人民法院或者仲裁机构宣告被撤销或者无效后，所取得的土地经营权当然随之消灭。

（2）流转合同解除基于合同取得的土地经营权自归于消灭

双方当事人还可以协商一致解除土地经营权流转合同，一方可以基于约定或者法定事由行使单方解除权而解除土地经营权流转合同。土地经营权消灭后，受让方则须返还对承包地的占有。此外，根据《农村土地承包法》第四十三条的规定，经承包方同意，土地经营权人可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿。因此，如果承包方同意土地经营权人实施土壤改良、建设农业设施的，土地经营权消灭后，受让方可以按照约定获得合理补偿。

二、土地经营权的权利内容

土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。根据《农村土地承包法》及相关法律的规定，土地经营权人的权利具体包括以下几个权能：

1.土地占有权

土地经营权人取得土地经营权后，即有权占有承包方的承包地。所谓占有，就是对承包地的支配并排除他人非法干涉。土地经营权人对承包地的占有是直接占有，是对承包地的实际控制。土地经营权人占有承包地是合法占有，当这项权利受到侵害时，土地经营权人有权要求侵权人承担排除妨碍、停止侵害、赔偿损失等民事责任。占有的客体就是承包地，包括耕地、林地、草地。

2.土地使用权

使用权，是指按照物的属性和功能，不损毁或改变物的性质，对物加以生产或生活上的利用。土地经营权人对承包地享有使用权，就是利用承包地开展农业生产经营的权利。土地经营权人不得将农业用地转为非农业用地，不得用来建设房屋、工厂等。此外，需要注意的是，土地经营权人还必须严格按照农业用地种类性质使用承包地。土地经营权人流转受让的是耕地，就必须从事种植业，不得变更为林业或者牧业用途；同样地，如果流转受让的是林地或者草地，也不得开垦成为耕地。特别应注意的是，如果受让的是基本农田，还必须遵守国务院有关基本农田保护的行政法规和部门规章的规定。对于土地经营权人的使用权，双方当事人应当在流转合同中依法约定土地的性质、种类和用途，确保土地经营权人按照合同约定使用承包地。

3.土地收益权

土地经营权人占有、使用流转取得的承包地，最终目的就是取得农业生产经营的收益。例如，利用耕地种植粮食作物、经济作物，产出粮食等农产品；利用林地种植林木后，依法砍伐林木；利用草地放牧牛羊等。这些收益权都属于土地经营权人，任何人不得侵害。此外，土地经营权人也有权利用农业生产设施，开展附随性的经济活动，比如开农家乐、果蔬采摘等商业经营获取收益，这些收益权同样受法律保护。

4.改良土壤及建设土地附属设施的权利

《农村土地承包法》第四十三条规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定于土地承包经营权依法流转时，对其投资部分获得合理补偿。因此，土地经营权人经承包方同意，可以对承包地进行改良。比如通过平整土地、培肥地力、修缮沟渠等，建设高标准农田，提升改良耕地的品质。土地经营权人还可以建设农业生产附属、配套设施，比如安装建设农业生产所需的大棚、自动喷灌系统等。土地经营权人进行改良土壤、建设设施的，在土地经营权到期后，还可以根据合同约定获得合理补偿，承包方应当根据约定向其支付相应的补偿费。

5.土地再流转的权利

有关法律规定，经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。根据这一规定，土地经营权人可以再次流转其土地经营权。这种再流转受到几个方面的限制：一是在程序上，既要征得承包方的书面同意，还必须向发包方备案；二是再次流转的权利义务应当与承包方所签流转合同约定保持一致，不能超出原合同约定的权利范围；三是在流转期限上，再次流转的期限不得超过原流转期限的剩余期限。

6.以土地经营权融资担保的权利

有关法律规定，受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。根据这一规定，土地经营权人可以以土地经营权提供担保向金融机构融资。需要注意的是，土地经营权人以土地经营权设定担保同样要征得承包方的书面同意，并且向发包方备案。

7.其他权利

土地经营权人还可以根据法律规定或者合同约定享有其他权利。例如，在流转合同有约定的情况下，当承包地被依法征收或者征用时，土地经营权人可以获得相应补偿等。

当然，土地经营权人依法享有权利的同时，也应当遵守法律规定和合同约定的义务。如按照合同约定支付流转价款、按照法律规定利用承包地等。

【典型案例】

签订承包合同不代表土地经营权人享有所有权[69]

——土地经营权人行使权利必须依法进行

基本案情

曾某刚、曾某雄系曾某荣之子，与曾某贵同为原告组内成员。1995年10月30日，曾某荣、曾某贵取得该县人民政府颁发的《土地承包合同书》分别承包了耕地7.2亩、5.3亩。1998年6月23日，原告与被告签订一份《协议书》（村民曾某荣、曾某雄、曾某贵及潘某明作为原告代表，村民陈某廷、刘某芳作为被告代表），约定由原告将门头路西边旱地面积3.69亩有偿转让给被告作为办公建设用地，每亩单价28000元，共计103320元，该款一次性付给原告后，该地长期属被告使用，不得反悔，被告负责公购粮长期减免。

因被告征用原告村民曾某贵、曾某福、曾某刚的旱地3.69亩作为建设村委会办公用地，被告决定将储田1.78亩补给该三户耕种，余下1.91亩青苗费、安置费给该三户，土地费作为原告集体资金使用，1998年6月10日，三户分别领取了各自费用，潘某明作为原告代表也领取了45000元。原告请求确认1998年6月23日潘某明、曾某刚等人与被告所签订的《协议书》无效，请求判令被告将其非法占有的土地3.69亩返还给原告。

被告则认为，原告与被告签订的《协议书》是合法有效的，当时是根据县里的规定来征收的，且按比较高的标准补偿了被征地的村民，依据国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条的规定被告已经取得了土地的合法使用权，故该3.69亩土地没有必要返还给原告。

法院审理

法院经审理认为，本案涉及以下几个关键问题：

关于原、被告双方签订的《协议书》的效力问题。根据《土地管理法》第二条、第五十九条的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等乡（镇）建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。且根据《农村土地承包法》（2002年）第八条第一款的规定，未经依法批准不得将承包地用于非农建设。本案原告村民曾某荣、曾某贵取得土地承包权后，其对承包的土地只有使用权，没有所有权，可以将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，但不得改变土地所有权的性质，并不得将承包的土地用于非农建设。

原、被告之间买卖的土地属原告集体所有，曾某荣、曾某贵将其只享有承包经营权的土地非法出卖给被告作为建设用地，改变了土地的使用性质和使用权属，尽管原、被告签订的《协议书》在签订时取得了乡镇政府的同意，但原、被告这一行为违反了土地不得非法买卖的法律禁止性规定，应属无效。据此，法院对原告主张确认1998年6月23日原告与被告所签订的《协议书》无效的请求予以支持。

关于3.69亩土地应否返还给原告的问题。案涉3.69亩土地系曾某荣、曾某贵家庭承包经营地，并已取得了农村土地承包经营权证，且尚在承包经营期限内，故在确认对该宗土地的买卖行为无效后，取得土地的一方应将土地返还给原承包经营权人，原告主张返还土地给原告，将会侵害该宗土地承包经营权人的承包经营权，故法院不予支持。

案件评述

本案双方当事人争议的焦点是双方当事人所签订的《协议书》是否有效。

一、在土地承包经营权人权利范围外的协议之效力问题

本案中，原告和被告签订了《协议书》，约定将原告享有的3.69亩土地有偿转让给被告作为办公用地使用，且被告享有该3.69亩土地的长期使用权。尽管原、被告签订的《协议书》是在双方自愿的基础上，同时也取得了乡镇政府的同意，但原告对承包地只有使用权，没有所有权，原、被告这一行为违反了土地不得非法买卖的法律禁止性规定，原告可以将承包地采取转包、互换、转让等方式进行流转，但不得改变土地所有权的性质，不得将土地用于非农建设。

综上，原、被告签订的《协议书》是无效的，被告应将土地返还给土地原承包经营权人。

二、土地承包经营权人收益的保护

《农村土地承包法》规定农村土地承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。而且，2007年《物权法》的出台也从专门法的层次上把土地承包经营权规定为用益物权的范畴并作了较为详细的规定。《物权法》第一百一十七条规定了用益物权人对他人所有的不动产依法享有占有、使用和收益的权利。那么承包方的土地收益都包括什么呢？农户承包土地的收益作为其用益物权的一部分，包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。特别是关于土地流转的收益，《农村土地承包法》（2002年）第三十六条规定土地流转的转包费、租金、转让费等，都应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

作为承包方的农户对土地的承包经营权一旦受到侵犯，其既可以从物权法的角度来保护用益物权的完整（《物权法》在第三章专门规定了对物权如何保护及方式，而且在第一百二十条专门强调了所有权人不得干涉用益物权人行使权利），也可以适时选择从合同法的角度来保护承包合同权利的正当享有（发包方提高承包费即涉嫌违约，除非承包合同中有明确规定）。在土地征收、征用方面，因为其对承包方的权益造成的后果最为严重，甚至会致使承包合同标的物即承包土地的灭失，所以在我国相关法律法规均最大限度地保护承包方的正当权益，《物权法》规定了承包户作为用益物权人因不动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照《物权法》第四十二条和第四十四条的规定获得相应补偿。

而《土地管理法》规定了被征地农民作为土地使用权人其土地被征收的，按照被征收土地的原用途给予补偿。而且这两部法律都规定了任何单位和个人都不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。当土地承包经营权人取得土地承包经营权时，即享有了占有、使用、收益的权利。除违反法律禁止性规定外，任何人不得侵犯承包经营权人取得收益的权利。

三、直接经营者合法权益法律保护事关“三权分置”的实现

农村土地经营权人的法律保护是最大限度释放土地经营权能、实现土地经营权利用价值、调动土地直接经营者积极性的必要保障。但随着“三权分置”改革的不断推广，越来越多的农村土地逐渐集中到农场主、专业大户、工商企业等新型农业主体手中，在土地流转过程中，农地承包户的权益得到现有法律和政策更多保护的同时，作为流转后实际占有土地的对象，即农地直接经营者权益的法律保护并未得到应有的重视，侵害土地经营权人权益的行为非常普遍且形式多样。

因此，农村土地经营权人权益保护的研究已经成为法学界必须面对的一个问题，需要积极探索出“三权分置”背景下农村土地经营权人权益受侵害的制度成因。在新的农村土地制度改革路径中，土地经营权人作为农地的直接经营者，对其相关权益的法律保护，不仅需要对其合法权益进行法律上的明确，而且应依土地经营权人合理的权益诉求建立一套完整的法律保护制度体系。[70]