第二分编 所有权
第四章 一般规定
【本章导读】
所有权是所有权人对自己的不动产或者动产依照法律规定所享有的全面的支配权，即对其所有物享有的占有、使用、收益和处分的权利。所有权是物权的核心和基础，用益物权、担保物权等他物权都是在所有权的基础上产生的。本编共分六章对所有权予以规定。其中，第四章是关于所有权的一般规定，紧接着第五章则根据所有权的不同主体，将所有权分为国家所有权、集体所有权和私人所有权，物权法对这些不同主体的所有权实行平等保护，这是物权法确定的合法财产平等一体保护的原则的要求。值得注意的是，物权法把容易发生权利冲突的几组关系，即建筑物区分所有权、相邻关系以及共有作为彼此并列的单独章节（分别为第六章、第七章、第八章），对于这几个方面涉及的权利义务关系予以高度关注。本编第九章在前述章节有关所有权内容的基础上，对于所有权取得中的特殊问题予以特别规定，涉及善意取得制度以及遗失物、漂流物、埋藏物等所有权的归属确定问题。
本章作为所有权的开篇章，用了6条（第240～245条），对所有权的定义及基本内容，所有权人设定他物权，专属于国家所有的动产和不动产，征收、征用，以及耕地特殊保护等作了规定。特别需要注意的是，本章在征用的条件中增加了“疫情防控”的内容，以因应2020年全球暴发新冠肺炎疫情的情形，强调了在疫情防控中为集中物力战胜疫情，紧急征用私人不动产和动产的必要性。
第二百四十条 【所有权的定义】所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。
【条文理解与适用】
一、本条的缘由
本条源于《物权法》第39条。
二、本条规定的主要内容
本条是对所有权的定义及基本内容的规定。所有权作为一般的支配权，是用益物权、担保物权等他物权的源泉。与所有权不同，他物权仅在使用、收益上于一定范围内对物具有支配权。根据本条规定，占有、使用、收益、处分为所有权的权能。所谓占有，是指对于财产的实际管领或控制。占有是对物进行利用处分的前提，也是所有权人享有物权最直接的体现。使用，是指权利主体对财产的运用，发挥财产的使用价值。收益，是指通过对财产的占有、使用等取得经济效益。处分，是指财产所有人对其财产在事实上和法律上的最终处置。
对于所有权的权能，传统民法理论还认为，所有权的权能可以分为积极权能和消极权能。积极权能，是指所有人对物的支配，本条所列举的占有、使用、收益、处分即积极权能的体现。消极权能，指所有权人在法律限制内，有排除他人干涉的权利。我国《民法典》物权编也规定了任何人不得侵犯物权，此即所有权消极权能的体现。
三、本条规定特别评注
立法例上对于所有权的定义主要有抽象概括主义和具体列举主义两种模式。抽象概括主义是指不直接规定所有权的定义、具体列举所有权的权能，而是从积极方面和消极方面规定所有人对物有为使用、收益、处分等各种行为的权利，以及禁止他人对所有人之物为侵夺、妨害或者干扰行为。在立法例上，《德国民法典》《瑞士民法典》等被认为采用的是抽象概括主义的法技术，如《德国民法典》第903条规定，以不违反法律和第三人的权力为限，物的所有人得随意处分其物，并排除他人的任意干涉。具体列举主义是指在定义所有权时，列举所有人对于其物的使用、收益和处分等各项权利，明确规定所有权的权能。就域外立法例而言，《法国民法典》《日本民法典》《意大利民法典》采用的就是具体列举主义方式界定所有权。如法国就规定，“所有权是指，以完全绝对的方式，享有与处分物的权利，但法律或条例禁止的使用除外”。
需要注意的是，尽管《民法典》本条规定延续自《民法通则》以来的规制模式，规定所有权具有占有、使用、收益、处分这四项权能，但这不代表所有权是占有、使用、收益和处分等各种权能在量上的总和。所有权是一个整体的权利，所有权人对标的物享有统一的支配力，即使个别权能因设置负担无法行使，也不影响所有权的性质。当在动产或不动产上设置用益物权或是担保物权时，不是对所有权的分割，而是创设了一种新的物权。
第二百四十一条 【所有权人设立他物权】所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。
【条文理解与适用】
一、本条的缘由
本条源于《物权法》第40条。
二、本条规定的主要内容
本条是对所有权人设定他物权的规定。所有权是唯一的完全物权，也是其他物权的本源和基础。用益物权和担保物权的行使，都须以所有权的存在为前提，只有先存在所有权，才能派生出他物权。所有权人在所有物上为他人设定用益物权或是担保物权也是行使所有权的具体体现。用益物权和担保物权都是对他人的物进行利用，因此也合称为他物权。相较于所有权完整地拥有占有、使用、收益、处分的四项权能，用益物权和担保物权都只能拥有其中一种或是几种权能，因此他物权也被称为限制物权。
根据本条规定，所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权，但用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。首先，所有权人能够在所有物上设定他物权，实际是确认了所有权权能可以根据所有权人的意志与所有权发生分离，这种分离同样是所有权人行使所有权，实现对物的支配，进而达到物尽其用的方式，体现了所有权人的意志，也是现代市场经济条件下所有权发展的必然趋势。就分离方式而言，他物权有法定他物权和意定他物权两种，可以通过法律规定取得（如留置权），也可以通过与所有权人约定取得（如地役权、抵押权等），本条规定的是通过后者取得他物权的方式。
其次，在所有权人设定用益物权和担保物权后，他物权优先于所有权行使，所有权人不得阻碍他物权人行使法律限制内的权能，当然他物权人亦不得损害所有权人的利益。这既体现在他物权人不得超越设定权利的权限支配标的物，且应依据标的物的性质和用途妥善使用，不得损害所有权人的合法利益，也体现在用益物权在期限届满或者担保物权在债权实现后，他物权人应将标的物返还所有权人或者涂销权利，以恢复所有权人对标的物的全面支配状态。如果因他物权人行使他物权而损害所有权人利益的，他物权人可能承担侵权责任、违约责任或是不当得利返还责任。
三、本条规定特别评注
在现代社会对物的所有和利用的关系中，无论大陆法系的民法还是英美法系的财产法，均强调对物的利用。因此，用益物权和担保物权在物权法中越来越重要，物的有效利用成为立法关注的中心。为适应我国市场经济发展的不同需求，用益物权和担保物权体系可能会出现新的物权类型，如商业实践中出现的不动产质押、让与担保、特殊抵押等，如何对待这些新的他物权类型，构建我国的用益物权和担保物权体系，也是《民法典》编纂过程中颇具争议的问题。
【关联规范】
《土地管理法》
第十条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第二百四十二条 【国家专有】法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不能取得所有权。
【条文理解与适用】
一、本条的缘由
本条在《物权法》第41条的基础上修改而成。主要是将带有行政色彩的“任何单位和个人不能取得所有权”修改为了“任何组织或者个人不能取得所有权”，规范了私权主体的称谓。
二、本条规定的主要内容
本条是关于国家对于特定动产和不动产享有专有权的规定。我国实行以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。公有制即代表着全民所有或是国家所有。我国《宪法》第9条第1款规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；第10条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”；第12条规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。这都体现出国家对一些重要财产和资源实行专有，不允许其他任何组织和个人取得所有权。在此基础上，《土地管理法》《森林法》《草原法》等对主要自然资源的权属进行了明确规定，《民法典》作为私法也进一步强调规定专属国家所有的财产，任何组织或者个人不能取得所有权。在《民法典》物权编明确保护国家所有权，其主要目的在于对国家所有权进行更加全面的保护，防止出现土地等自然资源和其他资源私有化的问题。
三、本条规定特别评注
对于矿产资源、水、文物等资源，许多国家和地区都以法律明文规定属于国家专有，如《智利民法典》第591条规定，即使矿藏的土地表层为社团或私人所有，国家仍为所有金矿、银矿、铜矿、汞矿、锡矿、宝石矿及其他化石的所有人。《墨西哥民法典》也规定矿藏以及特定条件下的水归国家所有。
国家取得专有财产无需遵守一般的物权变动公示方式，且国家专有的财产属于禁止流通物，如果当事人就这些财产订立转移所有权的合同，应属无效行为。需要说明的是，国家专有是指任何组织和个人不能对专属国家所有的财产取得所有权，但这并不意味着组织和个人不能利用这些财产，更不意味着这些财产不能参与到民事交易中来。恰恰相反，国家通过设定用益物权或者准物权等途径，可以使组织或者个人取得对国有财产的使用权，如土地承包经营权、建设用地使用权等，从而实现国家所有权。
第二百四十三条 【征收】为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
【条文理解与适用】
一、本条的缘由
本条源于《物权法》第42条。相较于《物权法》第42条，《民法典》本条在措辞和对被征收人的保护上予以更明确的规定，以“组织”代替了“单位”的称谓，同时在第2款增添了应“及时”足额支付土地补偿费和对“农村村民住宅”予以补偿的规定，第3款以“应当依法给予征收补偿”代替了“应当依法给予拆迁补偿”的说法。
二、本条规定的主要内容
本条是对国家为公共利益征收集体或私人财产的规定。为使政府顺利完成其社会公共管理的职能，各国和地区法律多赋予政府征收私有财产的权力。但由于政府征收会导致私有财产的丧失，会对所有权人造成损害，因此征收虽然是被许可的行为，但为防止政府滥用征收措施损害个人的利益，各国和地区法律都对政府的征收行为进行严格控制。
首先，进行征收必须是为了公共利益的需要。公共利益的内容本身在法律上是一个弹性条款，具有不确定性和一定程度上的开放性特点。一般认为，公共利益是有关国家安全、促进国民经济和社会发展等涉及社会多数人的利益，但在不同领域内、不同情形下，公共利益的内涵并不相同。[1]基于此，尽管有学者主张公共利益的说法过于抽象，应当明确界定，但立法者经反复研究，没有在《民法典》物权编对公共利益予以统一的具体界定，而是分别由《土地管理法》《城市房地产管理法》等单行法律规定。
其次，对于征收的对象，本条限定在了土地、房屋等不动产。这是因为动产一般都有很多替代物品，政府无需通过征收的方式取得。由于我国实行土地的社会主义公有制，即土地归国家所有或者集体所有，因此征收的对象限于集体的土地以及组织或者个人的房屋或其他不动产。
再次，征收需要有严格的法定程序，明确征收、征用的条件和程序有利于弥补公共利益认定模糊的缺陷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了征收的程序，包括确定公共利益的程序、征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序等，以保障征收和拆迁的有序进行，切实保护被征收人的合法权益。
最后，征收后必须依法作出补偿。即便是为了公共利益，也不能毫无对价地剥夺私有财产，因此本条第2款和第3款分别对征收土地和房屋后的补偿作出规定。就世界各国和地区的实践做法来看，关于征收的补偿标准，存在各种不同的补偿模式。对于我国的补偿标准，有学者认为应采用合理补偿的方式，即权衡公益的需要，参考当事人的财产状况给予适当的补偿数额。[2]现实生活中，存在一些征收机关不及时给予补偿或补偿金额太低，远低于征收标的的现象，对此，《民法典》又特别强调了对被征收人补偿的及时性以及增添了对农村村民住宅的补偿，扩大了补偿范围，以更好地保护被征收人的利益。同时，行政机关依法征收、征用私人财产，是行使行政职权的行政行为，如果自然人、法人或者其他组织认为行政机关未依法征收、征用，或者征收、征用未予补偿、补偿不到位，可以通过提起行政诉讼维护自己的合法权益。
关于征收补偿款的落实问题。现实中，有时征收后补偿款不能落实到位，不仅拖欠征收款的情况常有发生，而且存在补偿款被个别政府或者组织、个人以各种名义截留，甚至被贪污、挪用、私分的现象。对此，本条重申“任何组织和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。
三、本条规定特别评注
2004年3月通过的宪法修正案明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是宪法为了更好地处理私有财产保护与公共利益需要之间的关系而确立的我国征收、征用制度。在我国，除《宪法》外，对于土地征收进行规定的法律还有《土地管理法》和《城市房地产管理法》等。
【关联规范】
1.《民法典》
第一百一十七条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。
2.《土地管理法》
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：
（一）永久基本农田；
（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
第四十八条 征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。
征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。
第四十九条 被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
3.《城市房地产管理法》
第六条 为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。
第九条 城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。
4.《行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
……
5.《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
第二百四十四条 【保护耕地与禁止违法征地】国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。
【条文理解与适用】
一、本条的缘由
本条源于《物权法》第43条。
二、本条规定的主要内容
本条是关于保护耕地、禁止违法征地的规定。耕地是国家宝贵的自然资源。根据本条规定，国家对耕地实行特殊保护，应当严格限制农用地转化为建设用地，控制建设用地总量。适用本条应当注意下列三个方面：
首先，国家实行耕地总量控制。我国《土地管理法》第30条第1款即规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
其次，国家严格保护基本农田，实行占用耕地补偿制度。国家基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。基本农田如国务院确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田、蔬菜生产基地，等等。非农业建设经批准占用耕地的，应当按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的组织负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。
最后，要将农业用地改为建设用地，必须进行严格的审批程序。本条第2句规定了不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。法律对征收的限制主要体现在征收的依据、程序以及对征收土地的补偿上。征收土地必须是为了社会公共利益的需要。征收必须依法取得批准。在征收后，必须依法对被征地单位进行补偿。对于征收过程，必须向社会公开，接受社会的监督。建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。其他建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
三、本条规定特别评注
珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用耕地的行为。我国《宪法》《土地管理法》等有关法律法规一直坚持节约土地、保护耕地的立场，本条规定是这一立场在私法领域的具体体现。
【关联规范】
《土地管理法》
第三十条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
第三十一条 县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
第三十二条 省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。
个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。
第三十三条 国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：
（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。
第三十六条 各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。
第三十七条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
第三十八条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
第三十九条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。
国家依法保护开发者的合法权益。
第四十条 开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
第四十一条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
第四十二条 国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。
地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。
第四十三条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
第二百四十五条 【征用】因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
【条文理解与适用】
一、本条的缘由
本条在《物权法》第44条的基础上修改而成。相较于《物权法》第44条，本条以“组织”代替了“单位”的称谓，同时在征用条件中加入了“疫情防控”的情形。
二、本条规定的主要内容
本条是对于国家征用的规定。征用是国家强制使用组织、个人的财产。这里的强制使用，是指不必得到所有权人的同意，在国家有紧急需要时即直接使用。根据本条规定，国家征用组织、个人的不动产和动产的原因，是抢险救灾、疫情防控等在社会整体利益遭遇危机、有紧急需要的情况。在此种情况下法律许可征用组织和个人的财产。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
征收和征用都是通过法定权限和程序对组织和个人财产所有权的一种限制。因为两者对财产的限制不同，所以在适用的情形、对象以及法律效果方面均有不同。
首先，两者的适用情形不同。征收是基于公共利益的需要，征用则强调适用的紧急性，是基于抢险救灾、疫情防控等紧急需要。需要注意的是，相较于《物权法》第44条，《民法典》本条在征用条件中增加了“疫情防控”的情形。2020年全球暴发的新冠肺炎疫情直接威胁人民的生命财产安全。这次疫情让立法者意识到，在疫情防控下为集中物力战胜疫情，紧急征用私人不动产和动产具有必要性，故本条将“疫情防控”作为紧急需要的一种情形明确予以列举。
其次，两者的适用对象也不同。征收主要适用于不动产，而动产因为一般具有替代物，征收并非取得所有权的唯一方式，所以征收往往不适用于动产；征用的对象不仅包括不动产，也包括动产。
最后，两者的法律效果也不同。征收的法律后果是国家取得所有权，所有权自人民政府的征收决定生效时即发生转移；而征用的法律后果则是国家取得使用权，在紧急情况消失后，国家应当将财产返还组织或者个人。
因为征收和征用的不同特征，对于征用动产或不动产后，给予被征用人的补偿也不同。征用不剥夺被征用人的所有权，因此被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。与征收的补偿是对标的物的价值进行合理补偿不同，征用补偿则主要考虑被征用人所受到的损失，征用只有在标的物灭失或损坏时，才基于标的物的价值给予合理补偿。
三、本条规定特别评注
我国2004年通过的宪法修正案明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”我国此前的法律法规对征收、征用不加区分，把国家强制取得公民和法人的财产权的行为称为“征用”。宪法修正案对征收和征用概念作了区别规定，恢复了这两个概念的应有含义。征收、征用在一定程度上限制了组织和个人的私有财产权，故必须依照法律规定的程序进行征用，防止征用制度的滥用，以平衡公共利益需要同私有财产保护之间的关系。
【关联规范】
《民法典》
第一百一十七条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。
[1] 王利明：《物权法研究》（上下卷），中国人民大学出版社2016年版，第406页。
[2] 王利明：《物权法研究》（上下卷），中国人民大学出版社2016年版，第410页。