从“九号院”看“农民的政治”（代序）1
检视长期以来的农村政策，不论是改革以来还是改革以前，都以从农民利益出发相期许，都强调以为农民谋幸福为目标。从这个角度看，不能说政策设计者心里没有农民，甚至说故意要折腾农民。但是，农村发展的历史道路和现实境遇却显示，有相同的政策出发点，却往往有大相径庭、大异其趣的政策设计。即便在当下，有诸多初衷美好的体制安排，结果却往往事与愿违，甚至蜕变为加害于民的恶政。其中原因何在，这是一个殊难解答的问题。关于这个问题的探究，便是《农民的政治》写作的根本理由。
近几年，围绕改革进程中农民与政策的关系，本人试图做出一些分析探索。探索的思路，既求索于历史演变的追溯，也求索于现实生活的观照；既着眼于政治高层政策过程的体察，也着眼于底层社会现象的探析；既就教于西方学者的研究，也就教于中国学界的成果。答案尚不清晰，探索仍在继续。基本看法是，之所以出现这种政治初衷与制度安排相悖离、政策目的与政策结果相悖离的情况，大致原因在于，在政治的权力格局中，农民作为最大的社会阶层，缺乏应有的位置。在很多时候，农民本来作为政治服务的对象，却反而成为政治活动的手段，农民本身的幸福与否变得无关紧要。农民成为高层决策者任意摆布的对象，甚至沦为高层权力博弈的工具，这显然是一种政治权力的异化。农民陷入这种政治上的困境局面，可以归结为农民本身作为政治力量没有有效进入国家的政治过程。
《农民的政治》分五编34篇。这些篇章，有一些重在展现和透视高层政治现象，既铺叙人物活动，也揭示政策制定过程；有一些重在刻画分析基层政府改革进程，或者透视那些直白琐碎的乡村公共事务；还有一些是属于笔者的读书和研究心得，如基层民主、乡村治理、农民研究的方法和策略等问题。这些文章主要是作者本人生活和工作经历的体察和提炼。总体来看，篇章之间的题材、体裁、叙事方式等各有特色，文风则努力追求轻松生动。
第一编，高层政策过程观察。这组文章取材于作者20世纪八九十年代的工作经历，那个时期农村政策研究在地理上的标志可谓是“九号院”。改革前的政策思想斗争，特别是改革破冰阶段若干重大政策的酝酿形成，九号院是风云集会之地。这组文章试图从特定的角度，考察高层政策过程中的某些内在逻辑，结合一些人物和事件，讨论政治是什么，农民与政治是什么关系。文章有6篇，前两篇直接以“九号院”为题，描述九号院里的高层政治人物和政治生活，从一个小的侧面展现改革进程的风云变幻，并从中透视改革进程的某些机理；接下来两篇则分别记述农村改革破冰阶段的重要人物，即万里和王郁昭，他们都是与九号院渊源颇深的人物。本编在文字上占了全书篇幅的约三分之一，在内容上也构成全书重点。
第二编，基层政府改革体验。笔者曾有两年在地方工作，担任县市领导，直接参与基层政府改革的实际过程。这组文章正是来自于这一阶段的基层经验。本编有6篇，主要结合亲历的具体工作案例，讨论基层政府改革的历程、重点、动力和目标等问题。观察理解一个特定层级的政府运行，比较起观察理解若干农户或者特定村庄的生活，难度显然不可相提并论。这个过程不仅需要研究者的知识经验积累，还需要沟通技巧和体制内阅历。本人的体会是，政府研究不能只从法规典章出发，更重要的是参与式观察，研究首先要努力走近政府运行的“真相”。
第三编，基层民主读书札记。2006年夏天，本人接到一项特殊任务：为中央政治局集体学习担任讲解专家。本次集体学习的主题是基层民主政治。为了准备给中央政治局集体学习的讲解，作者曾用近五个月的时间集中全部精力于基层民主的调研、阅读和思考。在经典的民主理论中，基层民主并不是一个重要的领域，因为作为国家制度的民主根本上是一种高层民主。比较而言，基层民主在中国实践中的蓬勃发展，成为中国政治发展的重要特点。对基层民主中若干问题的认识和理解，无法脱离中国基层的具体情况。作者在准备讲解期间的心得体会诉诸文字，构成了本编的主要内容。本编共8篇，围绕中国基层民主的发展，讨论了党政基层组织、非政府组织、民主与法治建设、民主与社会稳定、民主进程中的国际因素等问题。
第四编，村庄治理实务认知。笔者在地方工作时，曾不止一次被告诫不要轻易进村，他们说作为县委领导进了村，一旦介入问题处理，经常会被纠缠得难以脱身，可谓“进村容易出村难”，往往出不了政绩反而惹出麻烦。我有重点地进入了一些村庄，并参与了一些工作安排和矛盾处理，直接组织了一些村庄基础设施建设、公共秩序的恢复维持、村民和干部之间冲突的调处等。其中有几次进村的工作经历饶有兴味，引发了若干联想，记录下来便成为这组文章，有6篇。
第五编，农民研究历程领悟。本编文章有8篇。在农村政策和农民研究中，历史的视角非常重要，历史的梳理往往会令人清醒和明智。在三十年的改革历史中，就本人亲历而言，农村上访现象和农民工流动现象的变迁过程，可以给人们诸多启示。西方学术发展中理论方法的演进，特别是西方学者关于中国乡村冲突的研究历程，也给我们很多学术理路的启迪。在国际学术的宽阔视野中关怀中国的农民研究，在中国政治发展的宏观背景下透视微观的乡村发展，更便于讨论农民在国家政治生活或者政策过程中的位置与作用。
为了系统表达有关思考，作者写作了本书的“前言”。一定程度上，“前言”是关于中国农民与中国政治的系统思考，或者说是作者面对一些重大问题的困惑与迷茫：在当代中国，农民的政治属性是怎样的，农民在政治中的角色是怎样的，农民的政治能力将怎样展现，政治制度与农民的关系是怎样的，等等。“前言”并没有清晰明确的理论观点，只能是在有限的理论视野和现实观察基础上开展讨论，或者说是将作者自己的困惑呈现出来。
农民与政治的关系问题，是底层问题，也是高层问题，是实际问题，也是学术问题。这些问题既表现在乡间阡陌之上，也表现在京华宫闱之内。要而言之，《农民的政治》与作者此前出版的学术专著《乡镇治理与政府制度化》相比，尽管研究策略和写作方式不同，但就讨论的基本问题来说，可以成为姊妹之作。这两部著作讨论问题的视角有不同，《乡镇治理与政府制度化》侧重政府的角度，《农民的政治》则侧重农民的角度，但其核心关怀并无二致。
在未来中国的政治发展历程中，农民究竟将扮演什么角色，或者说，农民的政治前途和中国政治发展的趋势是什么，这是目前尚无答案的问题。虽然，社会发展也许并非不可预见，但是，从根本上，历史发展过程本身一直在无情地嘲讽那些自以为洞察了历史玄机的人。没有什么人可以参透甚至掌握历史演进的规律和逻辑，更没有什么人可以设计、规制、掌控社会前进的目标和路线。然而，这并不意味着可以放弃研究和探索。历史进程的这种扑朔迷离，正是研究本身的意义和价值所在。对于中国的农民与中国政治之相互关系的研究，正是这宏大的历史课题之一。这种研究过程使人困惑，也令人愉悦。
1 本文刊于《中国发展观察》2011年第6期，收入本书时略有文字调整。