第二节 依法治国与行政行为注61

依法治国这一基本方略已经通过宪法修正案载入我国的宪法典。这是20世纪末国家向公众和世人所作的一项郑重承诺，即国家为了发展民主、尊重人权，将严格按法律约束自己的权力行为。依法治国的重点是依法行政。依法行政承诺的兑现是一个系统工程，既需要观念的转变，也需要制度建设的保障，更需要法规范的有效运行。那么，依法行政应当确立什么样的理念，对行政行为提出了什么样的要求？

一、行政行为的服务性

（一）服务理念的确立

19世纪的古典行政法是以个人自由为人文精神的。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相冲突，在道德观念上的价值取向是互不信任和互相猜忌，因而在行为关系上的理念就是竞争或对抗。也就是说，政府与公民间的行为关系，是一种命令与服从关系（大陆法系国家）或命令与控制关系（英美法系国家），行政行为是行政机关作为主权者对公民所作的最终命令。如果这种命令非要称为服务，那么这种服务也并不是个人自愿接受的。注62但是，20世纪以来的现代行政法却必须重视最大多数人的根本利益。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相一致，在道德观念上的价值取向是互相信任，因而在行为关系上的理念就是服务与合作。也就是说，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系，行政行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为。法国法学家狄骥认为，这种人文精神的转变和新观念的确立，是以第一次世界大战的爆发为代价的。但是，新的精神和观念终于在马恩河畔和凡尔登山峡战胜了旧精神和旧观念。从此，我们不能再把行政权作用称为权力行为了，而应当把它称为公共服务行为即公务行为，因为它是为满足公众需要而组织和促进物质、文化、精神和道德发展的行为。注63德国行政法学家福斯多夫和巴杜拉对此也作了阐述。注64我们认为，如果抛开上述论述的价值性认识不论，而仅仅从科学性认识上看，将服务作为行政行为的本质是正确的，是符合社会发展趋势的。行政主体运用公权所作的服务行为，即对公共利益进行集合、维护和分配的行为，就是公共服务行为即公务行为。

（二）服务理念的阐释

服务作为行政行为的新理念，并不是将这一理念输入原行政行为及其理念之中，而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变。注65这种变革，不仅为我们认识行政行为的主体、权力和效果等要素提供了新的思维方式和认识，也为我们实施行政行为提出了新的要求。

行政机关是服务机关。行政行为的实施者是行政机关。行政机关在本质上是公众的服务者。从理论上说，行政机关是全社会成员共同利益的受托人和各社会成员个人利益的维护者，与公众之间的利益关系是受委托与委托、公共利益与个人利益之间的关系。行政机关受托的公共利益，不是供其本身或其工作人员享受的特殊利益，而是分配给公众来享受的利益，是用于保障个人利益的利益。公共利益的集合、维护和分配，是因为单个的社会成员无法或难以实现自己的这种利益。因此，社会成员需要这样的服务机关，行政机关只能是服务机关。对此，国内外学者已经从不同角度作过论证。从实定法规范上看，我国宪法典明文规定了行政机关的服务性质。《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”类似的实定法规范还有很多。这些规定的总精神就是，“人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使行政机关为自己服务”，注66而不是为了实现专政进行发号施令。

行政权是服务职责。行政行为是运用行政权所作的行为。行政权实质上是对公共利益进行集合、维护和分配的权力。行政机关通过对公共利益的集合、维护和再分配，目的是为了保护个人利益，确保个人追求和实现自己利益的公平机会，实现社会成员实际占有利益的基本公平。因此，行政权是一种服务权。同时，受托者不能再委托。这种公共服务是无法由他人替代的，这种服务权是不能抛弃和转让的，抛弃或转让将使公民难以充分享受公共服务，受转让者所作的服务就不再是公共服务。因此，行政权又是一种服务职责。这样，20世纪以来，公共服务观念代替了公共权力观念，公共权力不复是一种“发号施令”的权力，“这种公共权力绝对不能因它的起源而被认为合法，而只能因它依照法律规则所作的服务而被认为合法”。注67并且，行政权作为一种服务职责，不同于19世纪的命令权，并不以相对人的服从为目的，而应以为相对人提供服务为目的；并不以强制为必要的、本质的属性，而必须体现相对人对服务的可接受性，更多地采用说服教育方法和私法上的服务形式。行政机关的服务往往是相对人乐于接受的，往往能得到相对人的积极合作即配合和参与。即使法律上赋予了行政权以强制性，只要服务能得到顺利实现或相对人愿意接受这种服务，行政机关在执法中也可以不运用这种行政权。总之，随着服务观念的确立，在现代国家里尽管“公权力仍然是公权力，而逐渐摆脱与特殊利益站在敌对立场之角色”，注68即摆脱了与人权相对立的角色。

行为效果是服务及利益。根据服务理念，行政行为的内容和效果都是服务及利益。其中，行政处罚行为是为了给公众提供一个良好的社会秩序，行政征收行为是为了给公众提供公共设施服务的需要，行政许可行为则是对资源和机会的一种分配，等等。行政机关通过行政行为给予相对人的利益，不再是一种恩赐，而是相对人受法律保护的权利。这就改变了将行政行为作为主权者命令，以相对人的服从为内容和目的的“警察行政法”观念。并且，现代社会也更愿意从行为效果上来认识行政权作用，认为行政权作用作为一种服务，既包括传统意义上的行政行为（公法上的单方意思表示即单方行政行为），也包括传统意义上不属于行政行为的行政契约、行政事实行为和行政指导行为。上述三种行为模式与传统的行政行为相比，有两个重要特点：一是强制性较弱，服务性较明显；二是除行政合同外并不具有拘束力和执行力，主要是设法取得公民、法人或其他组织的自觉合作，当事人在事后往往仍可予以推翻。从法学上说，行政指导等手段即使不是法律手段，由于并没有强制规定公民等的权利义务，是允许由行政机关实施的，基于相对人的自愿并不构成违法。于是，传统意义上的行政行为即单方行政行为，在当代行政权作用体系中已丧失其绝对优势，行政权作用的范围得以不断拓宽。

但是在今天，尤其在我国，服务作为行政行为的新理念还有待人们的努力，也是当前行政法变革的两大内容之一。我们“必须使行政机关更新观念。行政机关总是按照传统的做法，倾向于把自己视为统治权威而把公民视为臣民”。注69

二、行政行为的过程性

以命令与服从为理念的古典行政法，将行政机关的行政行为视为主权者的最终决定。相对人最多只能得到这个最终决定的一个事后通知。但是，“合作是一个过程”，注70以服务与合作、信任与沟通为理念的现代行政法，将行政行为看作一个过程，即从意思表示的发生和形成到作出和实现的时空运动过程。这意味着服务理念拓展了人们对行政行为的认识，将行政机关与相对人之间的权利义务关系回溯到该最终决定作出以前。

（一）合作需要过程

今天，行政法变革的另一内容，就是“公民们自己必须摆脱这样一种看法：认为行政事务只属于公共官员们的事务，这些官员是注定要为他们提供服务的，而与他们个人无关”。注71也就是说，相对人必须确立起对服务的合作观念，行政机关实现服务必须得到相对人的合作。

合作包括配合和参与两个方面。配合主要是一种义务，具有消极性和被动性。参与则主要是一种权利，具有积极性和主动性，是合作的本质。相对人对服务行为的合作，不仅表现为对一个已作出的、最终的行政决定的配合，而且还表现为对形成和作出行政决定的参与。所谓参与权或参政权系指个人依法具有的，基于主动地位，参与国家意思之形成，作为国家机关进行活动的权利。注72相对人参与意思表示，必须在该意思表示作出以前，服务与合作也只能在过程中得到实现，因而我们必须将行政行为作为一个过程来看待，而不应将行政行为仅仅当作一个最终决定。

相对人的参与，使行政机关与相对人的意志得以沟通和交流，可以将行政意志融化为相对人意志，也可以将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系具有某种双方性，使相对人真正成为行政法关系的主体，使人权真正得到尊重。相对人的参与，只有在过程中才能对行政机关的意思表示发挥作用。第一，基于参与，行政机关有义务向相对人证明其意志的正确性。这就是说，行政机关作出行政决定，应向相对人证明是公共利益与个人利益关系一致性的体现，是符合行政法规范规定的。但是，这种证明只有在行政行为作出前的过程中才有意义，否则就成了一种宣示。第二，基于参与，行政机关有义务听取相对人的意见。相对人对行政机关的证明有权进行反驳，对公共利益的集合、维护和分配提出自己的意见和愿望，对事实的认定和法律的适用，要求行政机关采纳并对其原有意志进行修正，从而使行政意志体现相对人意志或使相对人意志吸收为行政意志。要使行政意志体现相对人意志或使相对人意志吸收为行政意志，只有在行政行为作出前的过程中才有可能。

（二）诚信需要过程

服务与合作是行政法精神对双方主体在行为上的要求，相互信任是行政法精神对双方主体在实施行政法行为时的一种道德要求和观念支持。它与当代民商法上的诚实信用原则一样具有具体的内容，即行政法关系上的诚实义务、告知义务、合作义务和保密义务。

相互之间的诚实、信任需要行政行为的过程性，并只能在行政过程中得以确立。行政过程的法制化即行政程序，是对已确立诚信关系的一种保护。弗里德曼（Lawrence M.Friedman）指出：“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则和我们所谓的信任。”注73这也就是说，只有按法定程序所作的行政行为，才能表明行政机关的诚实，才能获得相对人的信任。

行政程序有利于培植行政法主体的诚实、信任意识。诚实信任本身只是一种抽象的道德观念。但是，行政程序这种意思表示规则使之具体化了，为行政法主体间的诚实、信任提供了现实的操作规则。只要行政机关按行政程序实施行政行为，只要相对人按行政程序参与实施行政行为，就可以直接观察诚实信任的法律实践，就可以切身感受诚实得到对方信任后的尊严。长此以往，必将有利于行政法主体养成相互信任、以诚相待的品质和习惯。

行政程序为诚实信任提供了统一的客观标准。行政程序具有客观性和统一性。只要一方当事人严格按行政程序作意思表示，就足以说明自己的诚实和对对方当事人的充分信任，也就足以使对方当事人对自己表示充分信任。例如，听证的举行，足以说明行政机关对事实和法律的开诚布公，对相对人诚实合作的充分信任。这就是说，一方面，行政程序为自己的意思具有诚实性提供了客观标准。行政法主体只要按这一标准作意思表示，自己的诚实信任就可以得到法律的有效承认和保护。另一方面，行政程序也为自己判断对方的意思表示是否具有诚实性提供了客观标准。如果对方主体违反了这种程序规则，就意味着对信任关系的破坏，就应承担相应的法律后果，从而保护自己的诚实信任。

然而，行政程序作为一种意思表示规则，根本作用在于保证双方主体将作的实体上意思表示的诚实性。行政法主体履行程序上的诚实义务，根本目的是为了使自己的实体意思表示得到对方主体的信任。例如，行政机关只有遵守回避、顺序、听证等程序规则，才能表明自己所作实体意思表示的诚意。行政机关只有按一定程序发布信息、统计资料，该行政指导行为才能得到公众的信任，而不会被公众置之不理。同样，相对人在程序上的诚实合作，则可期望的实体利益、所提出的实体要求才能得到行政机关的信任和满足。如果一方主体不履行程序上的诚实义务，那么也意味着对实体上的意思表示缺乏足够的诚意，甚至可能构成对对方主体的欺诈。违反程序上诚实义务的一方，对此应承担相应的法律后果，以保护对方主体的诚实信任。由此可见，行政程序通过对程序上诚实义务的要求，对实体上的诚实义务的履行起到了保证作用，对实体上的信任关系起到了一种间接保护作用。

总之，现代行政法提倡诚实信任，不只是为了说明行政行为作出及生效后双方主体的观念状态，更重要的是为了说明行政行为作出过程中双方主体所应持的价值观念，说明在行政行为作出前双方主体在程序上的权利义务关系。

（三）沟通需要过程

“在任何社会环境下，解决价值冲突的办法都只有寥寥几种。一种办法是通过地理上的隔绝，另外一种更主动的办法就是退出。弥合个别的或文化上的差异的第三种办法是通过对话，在这种情况下，价值冲突原则上能够表现出一种积极的征象，也就是说，能够成为增进交流和自我理解的手段。最后，价值冲突也可以通过使用武力或暴力来加以解决。在我们今日生活于其间的全球化社会里，这四个选择有两个已经急剧地减少了。”注74

沟通是指存在的主体对他人永久地开放，主体与主体之间的交流、对话和讨论。存在主义哲学家雅斯培（Karl Theodor Jaspers，又译雅斯贝斯，1883—1969）认为，“理智只有在讨论中才能得到明了”，“人与人之间的沟通是达到各种形式的真理之途径”。注75行政行为实施过程中的沟通就是这样一种协商机制。尽管现代社会以公共利益与个人利益关系的一致性、服务与合作、彼此信任为价值取向，但公共利益与个人利益之间的冲突并未消失，服务与合作中的地位障碍、地理障碍、语言障碍和心理障碍仍然存在，行政机关的愿望和意见与相对人的要求并不完全相同。在这种情况下，我们就不能通过斗争或强制来实现自己的愿望、意见和要求。也就是说，行政机关不能未经协商而任意强制相对人接受自己的意思表示，相对人不能用破坏社会秩序或非和平的方式来达到自己的要求。因此，彼此沟通，从而达成最终的行政行为，可以避免相互间的事后误会和摩擦。

沟通又是现代社会消除冲突的一种平衡和补救机制。在行政法中，如果事前的沟通并未实现，冲突业已发生和存在，则只能通过事后的协商、对话和讨论来沟通行政机关与相对人之间的意见，消除双方主体之间的冲突和纠纷。只有通过沟通，才能实现服务与合作，才能建立相互信任。行政法主体不能通过隔绝和退出来回避冲突，也不能通过武力或暴力来解决冲突。回避并不能建立相互信任，暴力只能激化冲突，都不可能恢复公共利益与个人利益关系的一致性。对行政机关的违法行为也不能用强制制裁来解决。狄骥指出：“公法是国家法、统治者的法；因此人们就不能直接对自己行使强制。”注76因此，当因行政行为违法而发生行政机关与相对人之间的冲突时，只能通过协商、对话来沟通，只能通过对行政行为违法性的消除和补救来恢复公共利益与个人利益关系的一致性。

总之，实现公共利益与个人利益关系的一致性，完成服务与合作必须进行事前和事后的沟通。行政机关与相对人之间的这种沟通，只能在行政过程中进行，必须通过相应的机制即行政行为的作出程序和作出后的实施程序来实现。

三、行政行为的从属法律性

（一）执法行为

在苏联、东欧及我国法学上，人们习惯地把行政解释为管理，并将行政机关和行政权解释为“国家管理机关”和“国家管理权”。其实，从立法、行政和司法的角度上看，这是不准确的。管理与被管理，不过是命令与服从观念的翻版，也是导致“管理论”或“控权论”等陈旧或不正确观念的因素。我们认为，从行政法的服务与合作、信任与沟通的理念出发，行政机关和行政权是一种执法机关和执法权。从理论上说，近代分权学说的鼻祖洛克（John Locke，1632—1704）和孟德斯鸠（C.L.Montesquieu，1689—1755），都是在执行法律的意义上来解释行政、行政机关和行政权的。注77马克思认为，行政就是执法。注78可以说，“经典作家，特别是B.N.列宁使用的是‘行政’、‘国家行政活动’、‘行政机关’的表述法，而没有使用‘国家管理’、‘管理机关’或‘国家管理机关’这些词”。注79从实定法上说，行政机关和行政权同样是执法机关和执法权。我国《宪法》第85、105条明文规定，我国国家行政机关是各级国家权力机关的“执行机关”。执行机关，就是执行国家权力机关的法律、法规和决议的国家机关，也就是执法机关。行政机关的任务，就是主动、持续地去执行法律规范，调整各种利益关系，实现立法的意图或法律规范的规制目的。从上述观念出发，行政行为就是执法行为，是一种通过执行法律为公众提供服务的行为。

（二）服从法律

行政行为尽管被解释为服务行为，行政机关可以以单方行政行为来为相对人提供各种服务，但行政行为作为一种执法行为就必须受法律的约束，坚持依法行政。这是因为，行政机关的行政权源于法律。克拉勃（Hugo Krabbe，1857—1936）指出：根据近代国家观念，“必须承认法律——制定的法律——不但是公民的权利和义务的来源，而且是所谓主权者的权利或政府的一切构成权的基础”。注80“主权者从前的职务应该看作公务行政的一部分，这种公务行政的各方面，只有根据法律和普通法或者某种特别法才能够处理。”注81因此，行政权只能来源于法律，行政权的运用、行政行为的实施必须服从法律，并受法律的约束。狄骥认为，如果没有法律依据，则“我认为国家这种公共权力之所以绝对能把它的意志强加于人，是因为这种意志具有高于人民的性质的这种概念是想象的，丝毫没有根据的，而且这种所谓国家主权既不能以神权来说明，也不能用人民的意志来解释，因为前者是一种超自然的信仰，后者则是毫无根据，未经证明、也不可能的假设”。注82克拉勃指出，新的国家观念“不承认法律权力以外的其他权力，并且对于自以为是的主权者不留余地——行政法和私法间在原则上没有区别”。注83 因此，法律未赋予行政机关的权力，视为法律保留。

当然，19世纪的法治学说也产生了依法行政的观念。但是，这种法治学说却保留着法外的行政权，认为行政权和立法权、司法权都来源于具有抽象人格主体的国家。注84“结果，主权者可以不受法律节制，用任何手段，甚至用限制公民自由的方法，培养公共的利益。”“这种观念给政治学说带来了一种极度的混乱，因为现在有两种权力——法律和主权者——互相冲突。倘使我们保持整个主权观念，换句话说，法以外的权力来源的观念，那么就无法解释主权者的服从法律了。倘使人们承认法律是权力的原始来源，那么便不许保持主权观念。”注85

行政行为的从属法律性，仅仅意味着行政行为从属于法律的应然性，而并不意味着其实然性，与行政行为的界定无关。也就是说，行政行为的从属法律性，并不意味着行政行为必然合法，也并不意味着只有合法的行为才是行政行为。理论上曾有过、现在又有以合法性来界定行政行为的主张，注86这是我们不能同意的，也是与《行政复议法》注87《行政诉讼法》注88和《国家赔偿法》注89等实定法的规定不一致的。

（三）实质法治

行政权对法律的从属性，说明行政机关的执法服务应该是一种“依照法律规则所作的服务”，注90即依法行政。然而，服务理念导致了依法行政从形式法治到实质法治的变化。在19世纪，依法行政是以立法权、司法权与行政权的对抗，以牺牲效率为代价来实现的。在当代，依法行政则将在立法和司法的支持下及相对人的合作下得以实现。20世纪以来，尤其是第二次世界大战以来，各国纷纷抛弃了行政机关的一举一动都是有法律依据的形式法治理论，而奉行实质法治理论。实质法治理论认为，只要行政机关实质上为相对人提供了服务，服务形式或程序上的不足，即行政行为在形式或程序上的某些瑕疵，并不需要予以撤销，而可予以补正或转换，以避免因同一反复而形成的不合理和效率低下。注91这一实质法治理论已经得到许多国家立法的确认。注92我们认为，在我们这个法治程度、法治素质还不够高的大国里，要求行政机关有较高的服务效率，就更应坚持实质行政法治，相对人对此应该予以合作。遗憾的是，我们现在的立法和理论并没有走出形式法治的误区。当然，实质法治并不意味容忍行政行为在程序和形式上的违法。相反，强调行政行为的程序和形式正是当代行政法所取得的最重要的成就。实质法治只是寻找到了既能弥补行政行为在程序上和形式上的违法性，又能保障行政效率的结合点。

实质法治理念的确立，为行政法对行政行为的规范提供了新思路。田中二郎教授在《依法行政之原理》中对依法行政的含义进行了分析，指出：“（1）最初谓一切行政行为，均须依据法律，始合于依法行政之本义。（2）其后谓仅系侵害人民权利，或使人民负担义务之行为，必须有法律之根据，其余行为，可听由行政机关自由决定，其解释已较前为广泛。（3）迨于最近，学者谓依法行政一词，仅有消极之界限，即指在不违反法律范围内，允许行政机关自由决定而言，非谓行政机关一举一动，均须有法律根据之意，其解释与前更不相同”。注93当然，不违反法律范围即可自由决定，需要严密法律规范的存在为前提。这在我国，远未到来，仍需坚持法律优先和法律保留原则。

四、行政行为的无偿性

（一）无偿服务

尽管行政行为是一种服务行为，但却又是一种执法行为。因此，“在公共机关和私人机关的社会服务间有一种重大差异”，注94即行政行为是一种无偿的服务行为。当代美国学者指出：“由于政府计划的目标是为公众需要服务，并非是在赚钱的意义上盈利，甚至像美国邮政服务局等政府企业单位也不能严格地按企业方式经营。正如弗里施莱和罗斯指出的那样，国家政策要求‘所有美国公民……无论他们住在何处，都应享受同样水平和质量的政府服务。这即是说，每一个人都应靠近一个邮局——和靠近其他政府公用设施一样——无论他是生活在艾奥瓦州的温特塞特农区，还是生活在马里兰州的切维·蔡斯市郊。为了给这一政策注入生命力，邮政服务局必须在其不盈利的地区保持服务。有的人主张，它们实际上必须沿着美国每一个十字路口开办邮局’。虽然这种政策要增加成本，但是要保证提供服务。而私人公司在需要增加较多成本时通常不会提供这种服务。”注95这是因为，在私法上权利义务是可以分离的，服务是以等价、有偿为原则的。但是，在行政法上行政机关的权利义务却是难以分离的，行政机关的权利往往又是一种职责或义务。行政行为作为法律在特定利益关系中的具体体现，是行政机关履行职责或义务的结果。义务的履行是无偿的，是不能索取报酬的，不能以等价、有偿为原则。

（二）无偿性的具体表现

行政行为实质上表现为行政机关对公共利益的集合、维护和分配。

行政机关对公共利益的集合，主要表现为对不属于社会成员的利益确认为公共利益，以及对属于社会成员的个人利益予以行政征收两类。前者如将文物、尚未为个人所合法占有的山川、土地以及无主财产宣布为公共利益。显然，将不属于社会成员的利益确认为公共利益是无偿的。至于行政征收，又表现为税收和财物的征收。其中，税收的征收往往具有普遍性，是实现社会公正的一种途径，一般都是无偿的。财物的征收往往是针对具体事件中的个别社会成员的，并非针对普遍的社会成员，应给予补偿。这是因为，公共负担必须平等。特定相对人的财物为行政机关所征收，被集合为公共利益，承担了其他社会成员所没有承担的义务，得不到补偿就不足以在与其他社会成员间保持平等。总之，我们可以这么说，公共利益的集合原则上是无偿的。

个人利益之所以要集合为公共利益，公众的共同利益之所以要委托行政机关来维护，并不是为了使某些人多占利益，更不是为了供行政机关及其工作人员享受。事实上，行政机关作为一种拟制的人格主体，并不能消费利益。法律上，行政工作人员被禁止占用公共利益。公共利益的集合和维护，完全是为了进行再分配，使公众对利益的占有大体上趋于公平，即实现社会公正。注96正因为公共利益的集合是无偿的，行政机关对公共利益的维护和分配，原则上也应当是无偿的。行政机关在已经无偿取得公众利益的基础上，对这种利益的维护和再分配就不能以有偿为原则和条件。行政机关对良好社会秩序的提供，对社会成员从事相应职业的许可，对普通教育和环境等公共设施的营建和维护，等等，都是供公众普遍享受的服务，应当是无偿的。例外的是，行政机关对个别社会成员的特殊服务，应当是有偿的。例如，行政机关对矿产资源的分配，对污染物排放的许可，对娱乐性公共设施的提供，等等，服务对象往往只是个别或一部分社会成员。这部分社会成员在比其他社会成员享受更多服务的同时，理应为公共利益作出更多的贡献，否则就不足以保持社会公正。

总之，行政行为尽管被解释为服务行为，但却是一种公共服务，不同于私人服务。它无论从公共利益的集合上看，还是从公共利益的维护和分配上看，原则上都具有无偿性，有偿只是一种例外。因此，我国目前大量存在的行政事业性收费，很多都是不合理的。在个别地方和部门出现的“保护费”和“盖章费”，更是一种奇怪现象。这是我国转型期所必须解决的问题，也是有待行政法学作专门研究的重要课题。

本节小结

行政法的人文精神必将体现为行政行为的理念。不同时代有不同的时代精神。20世纪以来的利益一致、服务与合作、信任与沟通精神，体现为行政行为的理念就是服务性、过程性、从属法律性和无偿性。依法行政，要求在行政行为的实施上以这一理念为指导。