我国中西部与东部地区资源型城市可持续发展的长效机制构建

岳利萍

摘　要：资源型城市可持续发展不仅是其产业的可持续发展，更是社会和环境的可持续发展。虽然我国资源型城市可持续发展取得了一定成效，但现有政策在援助方向和目标、支持领域和力度方面未能完全做到区别对待和分类指导。本文通过梳理我国不同类型资源型城市空间分布特点及特征，剖析了我国不同区域资源型城市可持续发展的痛点与难点，在此基础上，提出了三个视阈下的长效机制构建框架：在主体异质性视阈下尽快建立“7＋5”机制；在空间异质性视阈下，构建“腾笼换鸟”与“凤凰涅槃”机制；在类型异质性视阈下，构建不同重点的预警机制，形成事前、事中和事后的全方位一体化长效机制体系，实现资源型城市可持续发展。

关键词：资源型城市；可持续发展；长效机制；主体异质性；空间异质性；类型异质性

作者简介：岳利萍（1978—　），西北大学经济管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为资源环境约束下的经济发展。主持并结题国家社科基金、陕西省哲学社会科学基金、陕西省软科学项目等多项研究课题。围绕“资源枯竭型城市转型政策”这一主题，在《光明日报》《改革》《中国人口、资源与环境》等期刊发表多篇论文。

一、引言

早在2001年我国就开始重视并研究资源枯竭型城市转型发展问题。目前共有262座资源型城市，其空间分布呈现出全国性分布、空间非均衡分布和区域内部聚集分布三大特征。全国性分布体现在资源型城市的绝对数量上，四大区域无一例外均有资源型城市，东北地区、东部地区、中部地区和西部地区资源型城市个数分别是37座、49座、74座和102座；空间非均衡性分布则表现为各地区资源型城市占全国资源型城市的相对数量呈现出从西部—中部—东部—东北比重逐渐减少的特征；区域内部聚集分布体现在资源型城市占所在地区县级以上城镇比重上，呈现出东北密集分布，中、西部次之，东部地区分散化的特点。不同类型资源型城市的分布：从绝对数量上看，成熟型和衰退型多，成长型和再生型少；从不同类型的区域分布来看，东北地区成长型城市最少，仅有1座，中部地区成熟型城市最多，达到45座；衰退型城市主要集中在东北、西部和中部地区；再生型城市四大区域均较少，相对较多的东部地区也仅有7座（见表1）。

中央政府历来重视资源型城市的转型与可持续发展，对于资源型城市可持续发展的认识经历了一个由点到面，从散至合的全面化、综合化与体系化过程，而这一过程则生动地体现在以下三个方面：一是决策重点更加科学，经历了“资源枯竭型城市转型—振兴东北—全面建成小康社会—五位一体全面发展”的深化过程；二是对资源型城市的界定更加广泛，从2001年仅有1座资源枯竭型城市，到目前明确界定了涉及全国28个省区不同产业、不同发展阶段、不同行政级别的262座城市；三是助力资源型城市转型与可持续发展的机制不断优化，逐渐形成了一揽子系统性发展机制。事实上，尽管不同地区的资源型城市可持续发展取得了一定成效，但从实践效果来看，“五大机制”的发挥效果并不理想，一方面是其发挥的空间受制于现行资源管理体制的掣肘，资源隶属部门不同，难以形成“多规合一”，不能统筹使用、合理配置经济要素；另一方面则是其发挥的潜力受限于国家对资源型城市可持续发展政策的不完善，现有政策在援助方向和目标、支持领域和力度方面未能完全做到区别对待和分类指导，尤其缺乏对政策执行效果的事后评估，导致可持续发展机制很难促进经济增长。

二、我国中西部和东部地区资源型城市可持续发展：痛点与难点

除保障国家能源与资源安全外，保障国家生态安全是中西部地区资源型城市肩负的另一大重任。这些城市大多区位劣势明显，远离区域经济集聚中心，社会发展成本高昂，其可持续发展的痛点与难点表现为以下五个方面：一是供给侧结构性改革与资源型城市稳定发展之间的矛盾。供给侧结构性改革要求去产能，转换经济发展新动能要求中西部地区淘汰落后产能，引导其有序退出，这势必会产生大量下岗职工，给资源型城市社会稳定带来巨大的压力。二是国际、国内资源能源价格低迷与资源型城市多元发展的矛盾。中西部地区聚集了我国70%的成熟型资源型城市，在当前国际、国内石油和煤炭等能源和资源价格低迷的宏观背景下，资源型城市地方政府财政收入增速急剧下降，导致其寻求多元化发展的财政支持能力降低。三是资源型城市国企效率低下与市场机制之间的矛盾。中西部地区成熟型和衰退型城市数量的总和为137座，占资源型城市总数的52%。成熟型和衰退型资源型城市国有企业比重普遍较大，“矿城一体”“政企合一”的现象较为普遍，国有企业在某些方面存在的效率低下和市场机制要求高效配置资源之间存在较大矛盾。四是资源产业的锁定效应与资源型城市产业转型发展的矛盾。资源富集地区资源型产业利润率高于社会平均利润率，对生产要素形成强大的虹吸效应，将资本和人力资源锁定在资源产业内部，形成“资源优势陷阱”，这与资源型城市产业可持续发展所要求的产业多样化形成巨大矛盾。五是财富流失效应与财富当地资本化的矛盾。资源型城市因矿而建、因矿而兴或因矿而衰，资源产业的大力发展促使当地的企业家先富起来，但这部分人又会将资源开发带来的财富转移到东部发达地区或发达地区的高利润率行业，形成了资源型城市在生产领域创造财富，在消费领域流失财富的不正常现象，导致资源所在地资本形成不足。

东部地区资源型城市区位优势明显，靠近区域经济聚集中心，市场化程度较高，实现可持续发展的痛点与难点表现为以下三个方面：一是新旧动能转换与资源型城市经济稳定增长之间的矛盾。新旧动能转换会造成东部地区资源型产业的转移，短期内会导致经济增速下降，这与保增长形成矛盾。二是绿色发展与资源型城市产业选择之间的矛盾。改革开放以来，东部地区经过率先发展，生态容量可用空间越来越少，在当前绿色发展的要求下，在接续产业的选择上，形成了既要保证逐步恢复生态环境又要实现经济增长的矛盾。三是资源产业挤出效应与资源型城市创新发展之间的矛盾。东部地区成熟型资源型城市比重较高，资源型经济对人力资源，特别是高素质人力资源的挤出，降低了资源型城市技术创新效率，进而对其制造业形成二次打击，使其难以实现创新驱动下的经济可持续发展。

三、我国中西部地区和东部地区资源型城市可持续发展：长效机制

（一）主体异质性视阈下的长效机制：“7＋5”机制

资源型城市可持续发展涉及经济、社会、环境的统筹发展，需要处理好产业转型与可持续发展，城市转型与可持续发展，社会稳定与可持续发展，以及各种生产要素与经济转型之间的关系。主体异质性视阈下，一端以中央政府为主导，统筹构建以产权为纽带的开发前约束与规范、开发中共享、开发后补偿、评估与区域利益协调的机制；另一端以地方政府为主导，构建资源型产业与资源型城市之间转型发展的产城融合机制。

从中央政府层面，除了加大已有的“五大机制”，即开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制和接续替代产业扶持机制外，应尽快在全国范围内建立起资源开发后的可持续发展评估机制与区域间利益协调机制，形成事前规范、事中共享、事后评估与利益协调的全生命周期三位一体七大发展机制。可持续发展评估机制要求在全社会范围内建立绿色政绩考评体系和绿色GDP核算体系，从规范政府行为和提升产业发展质量两个方面实现资源、环境、经济和社会的和谐统一。区域利益协调机制要求通过规范财政转移支付制度，建立资源型与非资源型城市间的补偿制度和城市协调发展专项资金等方式，促进资源型城市与非资源型城市在基础设施建设、公共事业发展、产业分工协作、社会保障、生态环境治理等方面的深入合作。此外，要尽快组建由中央、地方政府，资源所在地居民与资源开发企业四方共同参与主导的股份制资源开发公司，推进资源开发利益共享机制的建立。通过合理拆分资源的产权，完善资源开发过程不同参与主体的权利与义务，优化设计资源勘探开发成本与资源开发收益相匹配的成本分摊与利益共享份额，提高资源开发的短期红利与地区发展的长期收益之间的相互匹配度。完善接续替代产业扶持机制。国家在重大产业项目布局和建设、项目审批、土地利用、融资贷款等方面引导和鼓励生产要素向接续替代产业集聚。完善资源开发补偿机制。按照开发者保护、受益者补偿、污染者治理、破坏者修复的原则，将资源型企业给生态环境带来的负外部性内部化。

从地方政府层面，要尽快建立起以产城融合为核心的五大发展机制，防范资源型产业对可持续发展带来的挤出、锁定和财富快速流失效应。第一，构建产城融合机制，破除锁定效应。以城市为基础，通过技术创新，实现产业升级、产业延伸、产业配套、产业嬗变，打破产业边界，降低进入壁垒，达到产业与城市功能融合、空间整合，以产促城，以城兴产。第二，完善城市创新体系互动机制，破除挤出效应。首先，增强供给侧对创新的支持力度，加大地方政府在创新基础设施、创新平台等硬件方面的投入，不断促进形成创新友好型社会环境。其次，优化创新主体激励相容机制，打破体制机制对大学、企业、科研机构等创新主体的束缚，让其进一步释放创新活力，增强创新动力，提高创新能力。最后，积极引导绿色技术创新。从需求侧强化对绿色创新的需求，在产业布局上，培育绿色产业集群。第三，完善财富聚集机制，破解财富流失效应。其一，建立健全资源所在地产业发展项目库，以产业为支撑吸引资源所在地企业家回家乡创业；其二，从财税优惠、投资补贴、地租减免、用工奖励、创新激励等方面，构建相应的制度体系与政策平台，用制度与政策培育、引领、激励资源开发的财富留在资源所在地，形成财富保护机制。第四，建立城市中心转移、合并、拓展共进机制，扩展城市发展容量。推进对资源型城市进行分类归置、区别对待、存优去劣、有所取舍的进程。一方面，对于那些主导性资源濒临枯竭、区位优势不明显、生态环境承载力差、人口规模小、接续替代产业难成“气候”的资源型城镇，应尽快转变其在区域中的功能定位与职能分工，坚持因地制宜与因势利导原则，“宜工则工”“宜牧则牧”“宜林则林”；另一方面，对于那些产业关联度大、区位条件优越、基础设施完善、交通网络发达、行政区划接近一致的资源型城市，通过增进城市经济活力与产业实力，进一步完善其中心城镇功能。第五，完善城乡优势互补发展机制，破解城乡双重二元结构。提质扩容后的资源型城市，通过城区基础设施、非资源型产业、公共产品、城市文明向农村延伸、辐射和倾斜等方式，促进美丽乡村建设，形成以城带乡、城乡互补、协调发展的长效发展机制。

（二）空间异质性视阈下资源型城市可持续发展的长效机制：“腾笼换鸟”与“凤凰涅槃”

资源型经济“一柱擎天，结构单一”，在当前“三期叠加”的特定阶段，经济下行压力加大，经济发展步入新常态。空间异质性视阈下，东部地区资源型城市可持续发展的关键在于如何实现“腾笼换鸟”，而中西部地区资源型城市可持续发展的关键则在于如何实现“凤凰涅槃”。

1．中西部地区资源型城市可持续发展的长效机制

以产业可持续发展为重点，通过构建产业选择性承接机制，实现经济可持续发展。一方面，以集群式承接为途径，通过精准引入，实现“凤凰涅槃”。另一方面，根据中西部地区资源型城市特点和生态环境容量，遵循“趋利避害”的转型发展理念，在积极有序承接东部产业集群式迁入的基础上，建立科学有效的产业准入标准和产业承接负面清单，拒绝承接高污染、高耗能、技术含量低的产业和企业，促进地区经济、社会和环境三重福利的携手共进，实现区域福利水平的全方位提升。

以改善民生为根本，通过设立中西部地区稳定基金，实现社会稳定发展。近年来，农民工等人员返乡创业与务工活动逐渐增多，加之东部地区持续向中西部地区进行产业转移，导致中西部地区资源型城市对本地劳动力需求明显增加，但劳动力技能单一、结构失衡等问题比较突出。因此，可考虑设立中西部地区稳定基金，该基金主要用于对中西部地区资源型城市进行企业职工生活保障、下岗再就业培训、基础设施建设等方面的支持。资金有三个来源，一是中央政府和地方政府财政收入，二是成熟期资源型产业的部分利润，三是矿山环保与土地复垦保证金收入等。以加大中西部地区资源型城市普通劳工的技能培训作为突破口，以改善中西部地区资源型城市基础设施为抓手，提高中西部地区资源型城市劳动力本地就业率，减少跨区域人口流动。

以保护生态为抓手，通过设立中西部地区可持续发展准备金，实现生态环境可持续发展。中西部地区，尤其是西部地区的资源型城市生态环境脆弱，中西部地区准备金主要用于资源开采中和开采后的生态环境修复。在征收方面，一方面，可按资源生产、加工和销售收入的一定比例征收，实行专款专用、专户储存的管理方式，由中西部地区政府按照资源型城市转型的紧迫程度统筹使用。另一方面，节能环保产业具有产业链条长、吸纳就业高、生态效益显著的特点，对于中西部地区的节能环保产业，可从中西部地区可持续发展准备金中提取适当比例，对其生产、加工和销售环节进行适当补贴。促进中西部地区节能环保产业的发展，既是保护生态的需要，也是实现中西部地区资源型城市产业可持续发展的需要。

以丝绸之路经济带为支撑，通过对接中亚实现区位比较优势。目前国家正在积极地推进向西开放的战略，中西部地区资源型城市应充分发挥其毗邻中亚的地缘优势，根据各地资源环境禀赋，开展资源的精加工和深加工，延伸产业链条。一方面，把从中亚等地区进口的原材料就地加工，促进就业，增加当地收入，而不仅仅是充当资源的过境地，进一步缩小民族地区与内地的发展差距，促进民族团结。另一方面，积极实行“走出去”战略，依托中西部地区资源型企业的技术优势，在中亚国家拓展市场，扩大中国企业在国外，尤其是在中亚国家的知名度。

2．东部地区资源型城市可持续发展的长效机制

构建落后产能淘汰机制，“腾笼换鸟”“筑巢引凤”。一是从供给侧入手，加快推进支柱产业技术升级与主导产业业态重塑，以龙头企业为主导，鼓励一大批企业开展生产技术优化升级、生产设备更新完善、生产工艺开拓创新，加速淘汰落后产能。二是搭建新型载体，力促资源型产业转型。东部地区资源型城市应以信息技术为载体，大力发展信息传输、软件和信息技术服务业，促进资源型产业转型。三是以全面推行企业分类综合评价制度为契机，着力研究资源要素价格的动态形成与优化配置政策，加快推进配套政策落地实施，采取市场化的方式，用价格机制推动落后产能的淘汰、过剩产能的化解与低效产能的退出。

完善创新创业就业机制，实现区域内部共同繁荣。一是通过大力发展服务业，创造更多岗位；二是从供给侧发力，创新公共服务供给模式，施行政府购买基层公共管理和社会服务岗位的兜底措施；三是构建劳动者终身职业培训体系，预防失业，促进就业，通过政府引领与市场竞争相结合，实现就业可持续发展。

建立城市文化再造机制，提升城市形象，塑造城市品牌。作为推动资源型城市转型发展的重要力量，城市文化能够凝聚其转型发展的共识，激发其转型发展的动力，释放其转型发展的活力，引领其转型发展的风气。东部地区资源型城市在转型过程中，一是鼓励文化原创，营造创新文化，引领城市向创新发展转型；二是保护城市遗产，营造城市发展特色，引领城市向个性发展转型；三是振兴文化产业，优化城市产业结构，引领城市向多元发展转型。通过城市文化建设，提升城市形象，塑造城市品牌。

以海上丝绸之路经济带为契机，改善贸易结构，开拓新市场。东部地区沿江、沿边、沿海，区位优势明显。东部地区的资源型城市应积极利用区位优势，支持具有自主品牌、高附加值和自主知识产权的产品出口。紧紧围绕已有的上海、广东、天津和福建自贸区，通过海上丝绸之路，带动地质勘探设备、资源开发设备和技术劳务出口。以海上丝绸之路经济带为平台，推行出口市场多元化战略，在巩固传统出口市场的同时，全方位、多层次、立体化开拓新兴市场。

（三）类型异质性视阈下资源型城市可持续发展的长效机制

类型差异视阈下我国资源型城市可持续应遵循差异化指导、特色化发展的原则，根据资源保障能力和可持续发展能力差异，以预警机制的建设为核心，构建长效发展机制。

1．成长期资源型城市有序发展预警机制

此类资源型城市资源储备充足，开发前景光明，经济、社会发展潜力巨大，是我国能源资源的供给和后备基地。该类型的城市应建立有序开发预警机制，包括建立资源开发企业的准入预警、资源开发强度预警和生态环境变化预警，通过预警机制，合规开发资源。明确资源型企业的进入规模门槛、技术门槛、开发强度门槛、生态退化门槛，对于垄断、恶性竞争或不合规的企业，及时制止其生产和销售行为。同时，错位竞争有序发展，积极谋划布局与周边地区带有差异性的战略性新兴产业，以新型工业化促进新型城镇化，实现资源型城市的可持续发展。

2．成熟期资源型城市跨越发展预警机制

此类资源型城市资源保障能力强，经济社会发展水平较高，是现阶段我国能源资源安全保障的核心区。该类型的城市按照“一产精、二产优、三产强”的思路，建立跨越发展预警机制，包括资源型产业衰退预警、先进产业和技术追踪预警、生态环境破坏预警。通过构建资源能源大数据库，长时间、大跨度、大范围整合世界资源能源价格，评估资源能源产业发展周期，为相应资源产业发展前景提供精准预报。通过建立资源开发利用先进技术转移市场，追踪世界顶级技术。通过建立资源开发利用生态恢复实验室，加大治理和恢复生态环境，消除资源开发利用对生态环境的不利影响。通过完善城市功能，提高城镇化质量，跨越资源型经济陷阱。

3．衰退期资源型城市转型发展预警机制

此类资源型城市产业结构不合理，地方财政困难，就业压力大，公共服务体系运转困难，生态环境脆弱，是实现可持续发展的重点问题区和攻坚区。该类城市应建立转型发展预警机制，包括地方债务预警、社会稳定预警、地质灾害预警和接续替代产业预警。通过确认、甄别、预测与评价衰退期资源型城市政府的直接债务、负有担保责任的债务，对其进行综合评价，建立包含债务依存度、负担率、赤字率、人均负债额、债务逾期率、平均还债年限等指标在内的地方债务风险预警指标体系。通过数据采集、风险监测、风险识别、状态分析、风险度量，形成预警报告，通过风险分散、阻断风险和转化风险，实现动态监测。加强衰退期资源型城市地质与气象部门的数据共享，加大排除地质灾害隐患，形成地质灾害预警常态化、动态化。通过对全产业链和产品生命周期的预判，及早识别接续替代产业，形成接续替代产业预警。

4．再生期资源型城市创新发展预警

此类城市是可持续发展的示范区与先行区。这意味着，该类型城市的发展应聚焦在实现转型成功后的长期繁荣，这就要求其应建立创新发展预警机制，包括经济结构优化预警、传统产业智能化预警、公共服务均等化预警。在经济结构优化方面，形成生产性服务业与生活性服务业领跑发展的趋势；在传统产业方面，利用信息技术和互联网技术，改造传统产业；在公共服务方面，更加注重科技、教育、医疗等服务质量的提升。通过优化城市功能，提升城市文化品位，形成区域发展的中心区和增长极，建立宜居、宜业、宜游、复绿、增绿、低碳的新城市。

综上所述，在资源型城市可持续发展中，应通过新旧动能转换来转变发展方式；通过正式与非正式制度安排突破体制机制束缚；通过城市功能完善与提升实现资源型城市的可持续发展。在主体异质性视阈下尽快建立“7＋5”机制，在空间异质性视阈下，构建“腾笼换鸟”与“凤凰涅槃”机制，在类型异质性视阈下，构建不同重点的预警机制，形成事前、事中和事后的全方位一体化长效机制，实现资源型城市可持续发展。