社会治理视域下枢纽型社会组织改革研究
——以北京市科协为例

◎李玉珊(1)

摘 要 本文在社会治理理论和公民社会理论的框架下，以北京市科协为例，从枢纽型社会组织的角度探讨群团组织改革发展，系统分析其在推进改革过程中所体现的问题，指出枢纽型社会组织在厘清政社关系、促进社会组织参与社会治理中应发挥重要作用。研究结论如下：一是在多元共治的社会治理体系下，枢纽型社会组织将更加凸显其“枢纽”和“桥梁”的角色和功能。通过搭建广泛的交流合作平台，来实现资金、人才、渠道、信息等多种资源的流通共享，而且是“多向运动”的态势。二是枢纽型社会组织与一般性社会组织之间的关系体现为互为支撑和服务。前者对后者的服务和支持，既体现在外部的政策、资源、资金、项目支持上，也体现在引领一般性社会组织优化内部治理结构，提升独立自主的运营发展能力上。而一般性社会组织能力的大幅提升必然有助于提高枢纽型社会组织的社会认可度和市场依赖度，从而形成“良性循环”。三是普遍提升社会组织的管理运营能力和综合素质是亟待解决的关键问题。一般性社会组织普遍在专业素质方面具有优势，而在管理运营、沟通交流、对外交往等综合素质方面急需提升。

关键词 社会治理；枢纽型社会组织；改革研究

一、研究背景

2008年，北京市发布《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，这是官方首次提出“枢纽型社会组织”的说法。该类组织以现有的人民团体（也称“群团组织”）为主，负责联络行业内的一般性社会组织，在政治、业务、管理这三方面分别发挥桥梁纽带作用、处于龙头地位、由政府授权承担业务主管。2009年，北京市社会工作委员会（简称“北京市社工委”）组织审批认定北京市科学技术协会（简称“北京市科协”）等第一批枢纽型社会组织。在社会治理格局的变革中，随着市场经济的不断发展以及政府职能的转变，枢纽型社会组织建设逐渐成为提升社会组织能力、维护社会稳定的需要。枢纽型社会组织是突破双重管理体制，加快政社分开、管办分离，实现以社管社，对社会组织进行分级分类管理，创新社会组织服务管理体制的积极尝试。

2015年7月，中共中央印发的《关于加强和改进党的群团工作的意见》中特别指出，鼓励群团组织改革创新、增强活力，参与创新社会治理和维护社会稳定。2016年3月，中共中央办公厅印发《科协系统深化改革实施方案》，指定科协系统成为群团组织开展全面深化改革的“排头兵”。在这样的新形势下，作为联系和服务首都科技工作者的群众组织，北京市科协在尝试推动体制机制改革，创新工作方式和思路等方面采取了诸多创新改革举措。在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中，及时对这些改革举措及共性问题进行分析和研究，对于科技群团改革和枢纽型社会组织发展在理论和实践上都具有指导意义。

二、社会治理理论和公民社会理论

社会治理理论：20世纪80年代初，西方政府的官僚机构庞大、行政效率降低，致使政府运作的财政开支加大。同时，政府供给公共服务产品的能力无法满足不断增强的公众需求。在内外因的相互作用下，英国撒切尔内阁和美国里根政府率先从根本上开始了对公共部门的改革。这也被看作新公共管理运动的开端。西方政府行政成本增加和行政效率降低，致使无法提供令民众满意的公共服务产品的现象被称为“政府失灵”；私人部门的市场化属性，使其成为除政府以外的公共服务产品提供者，但是由于企业追逐盈利的本质，又出现了“市场失灵”的情况，即无法提供均等化的公共服务。公益社会组织的崛起使学术界开始重新思考和讨论政府、市场、社会三者间的关系，由此产生了社会治理理论，即提倡调动社会自治的力量，由多个部门之间平等协商与合作的互动方式来完成对社会事务的管理，达到公共利益的最大化。罗西瑙（2001）在《没有政府的治理》中指出，“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序”。

公民社会理论：在处理社会事务中遇到的“政府失灵”和“市场失灵”问题，使人们将注意力转移到除公共部门和私人部门之外的“第三部门”，即公民社会领域。第三部门包括诸多社会组织，比如学校、医院、社区组织、宗教组织等，这些组织具有一些共同的特征，包括组织性、私有性、非营利属性、自治性和自愿性等。从20世纪70年代开始，世界各国社会组织数量和种类的迅速增长被称为“全球结社革命”，或称“第三部门运动”。在《公民社会》一书中，Edwards（2004）系统整理了关于公民社会的各种观点和分歧，并基于此，将这些观点分为三类：强调结社生态、强调价值取向、强调公共领域。可以将公民社会理解为介于公民个体与国家之间的各种志愿性协会，通过这些协会，公民可以向国家乃至整个社会表达自己的意愿和利益诉求。应在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中提倡政府部门、市场企业、社会组织、志愿团体等多元社会主体就社会事务进行平等协商与合作，从而达到公共利益最大化的效果。民间组织的发展与壮大是公民社会的活力源泉，具体体现为由众多的社会组织来表达公民群体的诉求，发出他们的呼声，并提供社会化的公共服务产品，来弥补政府逐渐退出的领域空缺。

三、北京市科协的基本情况

北京市科协成立于1963年，目前拥有市学会、基金会217个，区科协16个，企事业单位、经济技术开发区、科技园区科协等基层组织1017个，高校科协28个，通过学会、基金会、区科协及基层组织联系的科技工作者99.4万人（截至2020年11月官网发布数据）。从枢纽型社会组织的角度来看，其所属的学会、基金会等社会团体被称为科技类社会组织（或称“科技社团”），即北京市科协所联络的一般性社会组织，这些科技社团覆盖理科、工科、农科、医科、交叉学科等自然科学领域。

由于“枢纽型社会组织”是一个概念，而并非重新成立一类组织，由于“上传下达”的主要模式，枢纽型社会组织不可避免地成了登记管理部门、业务主管单位之外的“第三个婆婆”，伴随而来的是行政色彩浓、办事效率低等问题的加重。那么，能否就此否定枢纽型社会组织的意义和发展潜力呢？本文认为，在多元共治的治理体系中，有必要对“枢纽型社会组织”的定位和功能进行重新理解和规划。不应局限和纠结于概念，而应该把重点放在定位和功能发挥上来，即应重点关注如何通过改革成功实现从“以管理为主”到“以服务为主”的功能转型，在政府、市场、社会多元共治的社会治理体系中，发挥搭建平台、连接各方、汇聚资源的枢纽作用。

自2017年以来，北京市科协采取了一系列改革举措，切实增强了科技群团的政治性、先进性、群众性，发挥了平台型、枢纽型、开放型的组织作用。一是结合公众和科技工作者的需求布局业务模块，扩大覆盖面；二是对接企业市场需求，促进科技成果的商业化落地，为创新驱动发展提供人才支撑；三是力求与政府部门平等协商与合作，互惠共赢；四是加强对科技类社会组织的服务、支持与联络，促进提升科技社团的自我管理和运营水平。根据科技群团的“四服务”职责定位，北京市科协围绕“四个改革理念”主要开展了“五项精品工程”（见图1）。

四、枢纽型社会组织改革中的共性问题

（一）在社会治理结构中的角色定位不明确

在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，存在着多方力量的制衡和博弈，而社会组织自身必须要明确角色定位，积极谋划，才有可能真正发挥其作为公民社会主体的关键作用，才能够与其他社会治理主体就处理社会事务进行平等协商与合作。作为群团组织，科协的合法性来源于成立之初的科技工作者的自发意愿和政府的许可，但是在发展过程中，其与政府的关系越来越密切，与科技工作者的距离有所疏远。尤其在时代的快速变化下，产生了多种类型的“草根型”科技工作者，如自主创业的科研人员。这部分人群的规模快速增长，而且大部分是自由职业，不依附于任何“单位”，所以联络这部分人的难度相当之大。此外，科技社团的号召力和权威性都显不足，所吸纳的会员数量有限，能够获取的资金和资源支持较少，从而无法为会员提供更多优质的服务，引发“恶性循环”，导致学会的能力提升问题陷入沼泽困境。

（二）能力建设不满足社会治理改革的要求

作为社会主体参与社会治理，对社会组织自身的能力水平提出了很高的要求。但目前来看，社会组织的生存发展能力普遍较弱，能力建设不能满足社会治理改革的要求。其原因主要有三个方面：一是体制机制束缚。长久地安于“体制内”带来的稳定环境，导致部分科技社团“等、靠、要”的思想突出。二是基于市场的管理运营理念和能力较弱，对市场和社会发展的适应性不足。三是枢纽型社会组织的团结、引领、示范作用没能得到充分发挥。以前，群团组织主要是作为“上级部门”向科技类社团传达政策文件，在指导科技社团在国家治理体系中发挥的作用较为欠缺，导致科技社团在快速变化的社会发展节奏中“不知所措”。

（三）在公众和市场中的认可度不高

由于长时间受到“二政府”标签的笼罩，枢纽型社会组织与社会公众、市场企业之间的联系和沟通脱节，导致其在公众和市场中的认可度不高。从科技群团的主要业务模块来看，科学普及旨在提升公民科学素质，应该是公众认可度最高的领域，但是相关科普活动的参与度仍然不甚理想。此外，长期以来与市场要素的脱节，导致其在市场主体中的认可度不高。以北京市科协为例，虽然自20世纪80年代起就开始吸收企业科协会员，但二者之间的紧密合作是在2000年以后，主要是依托金桥工程等具体项目，然而项目的覆盖面毕竟有限，导致企业科协的活跃度不够。在深化改革中，北京市科协将工作重心向为科技企业服务倾斜，工作内容的交叉点增多，大大调动了企业科协的积极性，因此与企业科协的关系逐渐密切起来。

（四）协调政府与社会关系的难度较大

枢纽型社会组织是政府部门与社会组织之间的桥梁，但是协调二者关系是极为困难的，更何况枢纽型社会组织还处在明确自身定位、转变工作方式的摸索过程中。一是尚未形成有效的沟通协调机制，出现问题需要协调的时候，谁负责联络哪方，这些都没有明确的规章流程和适用办法；二是长期以来的单向“上传下达”制度使得社会的声音难以主动传递到政府那里去，而政府做出的决策也可能缺乏足够的民意调研和支撑；三是枢纽型社会组织是否能够积极主动地走到基层群众和社会组织中去了解他们的所需所求，通过顺畅的渠道将诉求传递到政府那里去，并且要引起政府的足够重视和反馈。当前，随着政府管理理念的变化，政府对社会组织的政策扶持日益增多。但是，很多社会组织并不知晓这些政策信息。

五、对策与建议

（一）推动体制机制创新改革，加强自身能力建设

在新时期，枢纽型社会组织要积极转型，充分发挥能动性，根据自身的专业化能力为改革体制机制积累丰富的案例和数据支撑。另外，在改革中，首先要转变的是人的思想和观念，人们要勇于突破墨守成规的保守思想，以开放的态度去积极主动发现问题，以灵活的思维共同探讨解决思路和方法。从政府层面来说，随着简政放权、转移职能的持续推进和纵向发展，社会组织发声和壮大获得了更多的空间，同时陆续出台规范和扶持社会组织发展的政策文件，对于社会组织加快与行政机关脱钩、成为能够参与社会治理的多元主体之一的要求越来越迫切。从一般性社会组织层面来说，首先必须意识到全面提升自身生存发展能力的重要性和紧迫性，从“体制内”走到“体制外”，“睁开双眼看世界”，要结合市场实际需求来制定业务发展规划。从枢纽型社会组织层面来说，需要在大形势和新格局下找准自身的定位和功能属性，摆脱“历史延续”的思维束缚，同时要加强人才队伍建设和骨干培养，大力推进改革进程。

（二）提高管理运营水平，紧密联系公众与市场

枢纽型社会组织必须更加凸显其社会属性，在功能上与非政府组织更加接近，进而凸显其核心竞争力，这样才能够在社会治理体系中发挥重要作用。要运用市场化的思维和手段来提高管理运营水平，以此提高工作效率和效益产出，设计出符合公众和市场主体需求的公共服务产品。同时，在开放思想、活跃思维的前提下，需要提升工作人员的综合素质和业务水平。一是要规范整个系统的管理体系，建立科学合理的内部治理结构，部门和人员设置要紧紧围绕核心业务和功能，制定完善规章、制度和流程；二是开展类型多样、实用性强、针对性强的培训，如项目管理、国际交流、财务管理、人力资源等；三是加强经验分享和总结。在改革实践中，鼓励工作方式和管理方法创新，及时交流学习已经取得较好成效的做法，在整个系统内形成崇尚科学的良好风气。

（三）加强资源平台、信息交流、桥梁纽带和枢纽功能

在社会治理体系下，枢纽型社会组织的核心功能之一是成为资源和信息的平台枢纽，但这却是当前工作中较为欠缺的方面。一方面是要利用好已有的信息平台，提高信息的整合、分类、时效性，逐步实现信息的滚动式发布和传播，解决较为突出的信息不对称问题；另一方面是要结合快速发展的新形势，利用新媒体、社交媒体等手段，为资源互通和信息共享提供便捷的途径。此外，由于“双重管理”体制的影响，在“脱钩”的过程中，一般性社会组织与“挂靠单位”的联系或是依然紧密，或是变得不可捉摸，就是在这个变动的过程中，枢纽型社会组织可以发挥平台作用，就此打通由于“挂靠单位”“主管领导”不同而造成的“人为屏障”，使之成为一个“资源池”所在地，促成不同社会组织之间的有效沟通和交流，促进资源共享、合作共赢。

（四）建立培育和孵化机制，推动社会组织良性发展

枢纽型社会组织对一般性社会组织的培育和孵化是非常必要的，有利于完善社会组织整体的内部健全发展。枢纽型社会组织要引领一般性社会组织加强专业化建设，增强内生发展动力，完善法人治理结构，吸引专业化人才，建立完善培育和孵化制度，提供制度保障等。同时，从一般性社会组织的实际需求出发，为其提供硬件和软件的双重支持。例如：在国际交往方面，随着我国各行各业国际化水平的提高，社会组织参与国际交流与合作的机会也大幅增加，这就要求枢纽型社会组织在引领一般性社会组织开展国际交往方面提前做好工作布局和规划，为将来开拓国际渠道和资源，开展国际合作打下良好基础。

六、结论与展望

改革的积极前行，要求对下一步发展进行前瞻性思考，提前预见可能出现的发展难题。诸多问题都是互相联系的，会形成因果关系的循环，因此要牵住改革的“牛鼻子”。在改革的过程中尤其需要边实践边总结，对于眼前和未来可能会产生的问题进行讨论，不断更新工作理念和方式，充分利用所掌握的资源，促进经济社会发展。

第一，在多元共治的社会治理体系下，将更加凸显枢纽型社会组织作为“枢纽”和“桥梁”的角色和功能。桥的一端是其所联络的一般性社会组织，桥的另一端则通向多个主体，例如政府部门、市场企业、其他社会组织等。通过搭建广泛的交流合作平台来实现资金、人才、渠道、信息等多种资源的流通共享，而且是“多向运动”的态势。

第二，紧密围绕枢纽型社会组织与一般性社会组织之间的互相支撑和服务关系。这种服务和支撑，既体现在外部的政策、资源、资金、项目支持上，又体现在引领一般性社会组织优化内部治理结构，提升独立自主的运营发展能力上。而一般性社会组织的能力大幅提升必然有助于提升枢纽型社会组织的社会认可度和市场依赖度，从而形成“良性循环”。

第三，普遍提升社会组织的能力和综合素质是亟待解决的关键问题。社会治理格局的快速变革对枢纽型社会组织和一般性社会组织都带来了巨大的挑战，在谋求生存和发展空间的过程中，凸显出各方面能力不足，如秘书处观念落后、执行力不足、沟通技巧不够等，综合素质急需提升。

参考文献

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(1)李玉珊，北京国际科技协作中心项目主管、二级翻译。主要研究方向为民间对外科技交流、社会治理与全球治理、国际科技组织合作等。地址：北京市朝阳区育慧里4号。E-mail:liyushan07@126.com.