1.2　经济支持政策历程

1.2.1　1951年西藏和平解放前

旧西藏实行的是封建农奴制，农奴主不仅占有了包括全部土地在内的绝大多数生产资料，并且掌握着世俗权力和教权，对所属领地上的农奴拥有绝对的支配权。(4)农奴被牢牢地束缚在土地上，不得随意迁徙。旧西藏的农奴阶级主要由“差巴”“堆穷”和“朗生”等阶层构成，占西藏人口的 90%以上：“差巴”，藏语意为支差者，可以领种份地，是农奴阶级的主要组成部分；“堆穷”，藏语意为小户人家，他们靠租种农奴主或大差巴的小块土地为生，部分依靠手艺谋生；“朗生”，处于农奴阶级的最底层，是农奴主的奴隶，没有任何生产资料和人身权利，而且其子女也是“朗生”，是旧西藏最悲惨的阶层。(5)此外，旧西藏还有少量手工业，但多以家庭作坊形式存在，生产技术与工具落后，手工业者与农奴主之间有人身依附关系。旧西藏的封建农奴制在解放前夕已经开始日渐衰败，农奴逃亡等事件层出不穷。

1949—1951年和平解放前，以毛泽东为代表的中央领导高度重视西藏的解放、改革、建设与发展，作出了许多重要的批示。但整体而言，当时的西藏地区仍以传统的农牧业经济为主，为了贵族、寺院生活需要和宗教活动而产生少量的手工业和小部分城镇商业，无工业基础，技术水平极度落后。

1.2.2　1951—1959年西藏民主改革前

1951年签订《十七条协议》后，解放军正式进入西藏，针对当时西藏的特殊经济情况，中共中央认为“对于西藏的现行政治制度，中央不予变更，有关西藏的各项改革事宜，中央不加强迫”。针对西藏的特殊性，毛泽东主席指出，“西藏情况和新疆不同，无论在政治上经济上西藏均比新疆差得多”，“西藏至少两三年不能实行减租，不能实行土改”(6)；毛泽东主席向中共西藏工委和西藏军区作出指示“进军西藏，不吃地方”，“一面进军，一面建设”。(7)

西藏和中央达成协议后，对西藏和平统一不满的英印便开始对西藏进行封锁，拒绝购买西藏的农牧业产品，妄图造成货物积压，试图激起西藏群众对中央政府的不满。1952年，《中央关于西藏工作方针的指示》中指出：“只要我们对生产和贸易两个问题不能解决，我们就失去存在的物质基础。”为了促进西藏的经济发展以及改善人民生活，西藏工委按照毛泽东主席的指示组建了西藏贸易总公司，以不赔不赚为经营方针，不零售只批发，以解决商品进口为主，同时鼓励西藏本地商业的发展。1954年4月28日，中国与印度在北京签订的《中华人民共和国、印度共和国关于西藏地方和印度之间的通商和交通协定》；1956年9月20日，中国与尼泊尔在加德满都签订了《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》。这些条约的签订使西藏当地的对外贸易基本以法律的形式确定下来，同时也确保了贸易往来的平等关系和利益。

和平解放初期，西藏尚未统一货币，市面上流通着藏币、银元、印度卢比等不同种类的货币。中央政府没有贸然改变藏钞的地位，但随着藏钞的逐渐贬值，西藏工委决定在藏族聚居区先不使用银元作为货币，希望在取得群众的信任后再逐步过渡到人民币。邓小平同志提出“藏洋与银洋兑换的比价，按照历来习惯不宜变更”。(8)到1955年，西藏物价水平趋于稳定，在国务院批准下，昌都地区解放委员会管辖下的地区才宣布同时流通人民币与银元。1959年8月10日，西藏自治区筹备委员会宣布藏币作废，正式流通人民币，并限期以人民币收兑藏币。此时西藏货币才真正与内地统一，继而增强了西藏与内地的商业贸易往来并促进了西藏经济的发展。

同时期，西藏在中央的支持下，依托国有企业建立起第一批现代化经济企业，包括汽配厂、木材厂、地毯厂等；为改善民生，促进工农业发展，又修建了拉萨水电站和日喀则火电厂；中国人民银行成立拉萨办事处；中华人民共和国邮电部拉萨邮电局成立，而后在日喀则等地先后成立分支机构。

西藏和平解放后，党和国家在西藏经历了8年的艰苦奋斗，虽然在民主改革前西藏依然是封建农奴制社会，但这8年是为建设社会主义的西藏做准备。正是因为有了这些新的经济政策和经济建设，才为后来西藏的民主改革奠定了基础。

1.2.3　民主改革—1978年改革开放

1.2.3.1　民主改革中的经济政策

早在1951年，中央便根据西藏的特殊性，在《十七条协议》中规定，暂时不改变西藏现行社会制度。随后又作出了“六年不改”的决定，充分尊重了西藏地方上层的各种旧权利。但西藏上层的反动势力却妄图继续保持封建农奴制，置国家利益于不顾，对外勾结帝国主义列强，于1959年3月悍然发动武装叛乱。中央决定，在平定叛乱的同时对西藏地方实行民主改革。党中央针对那些采取中立态度和支持中央的西藏上层爱国人士，在民主改革中采取了不同的改革措施。

《西藏自治区筹备委员会关于进行民主改革的决议》明确指出，对叛乱领主包括其代理人的土地实行“谁种谁收”，即耕作者完全获得土地上的收获；对于未参加叛乱的领主包括其代理人实行“二八”减租，租额减至两成，农奴可获八成收获；解放“朗生”，将其与农奴主的人身隶属关系转变为雇工关系；废除叛乱领主之前发放的一切债务。1959年9月，西藏自治区筹委会改革决议中提出“废除农奴主土地所有制，实行农民土地所有制；废除人身依附，解放农奴和奴隶……西藏地区的土地制度的改革，实行和平改革的方法。”(9)

实施和平赎买政策。根据实际情况，西藏也同内地一样实施和平赎买政策，赎买未叛乱的农奴主和其代理人的多余生产资料，实行分期付款形式。自治区筹委会通过了《关于西藏地区民主改革中赎买未叛乱农奴主和农奴主代理人占有多余生产资料赎买资金支付办法》，到1961年初，西藏的赎买对象基本完成了赎买手续，其余特殊资源，如森林和矿产等，均收归国有。

对寺庙进行经济改革。筹委会决定：“废除寺庙的一切封建特权……寺庙内的公共资金和财产，实行民主管理，作为生产基金和供给人员生活、正常宗教活动之用。寺庙内的各项收入不足以维持其正当开支时，由政府予以补助。”(10)由于旧西藏的特定历史环境，寺庙经济在西藏地方拥有着极其特殊的地位。寺庙占据了西藏1/3的土地，残酷剥削所统辖范围内的农奴，但寺庙对群众影响力极大，必须慎重对待。对此，党中央和自治区筹委会谨慎地开展“三反三算”运动，没收“三大寺”所占有的一切财产和生产资料，没收参与叛乱的其他寺庙的上层僧侣的生产资料，对未参与叛乱的寺庙和僧侣的生产资料采取赎买政策；废除寺庙的封建特权和封建剥削，取缔其在经济领域中的不法行为。

对工商业和货币进行改革。自治区筹委会要求，接管叛乱分子所有的工商业，迅速组织生产，发展手工业，逐步恢复与提高贸易量；自治区筹委会决定，由西藏工委财委限期收兑藏币和贵金属，禁止外币流通，没收假币，以人民币作为西藏地区流通领域的唯一法定货币。

1960年底，西藏民主改革基本完成，中央决定暂不在西藏进行社会主义改造。经过对民主改革中暴露出的问题和遗留问题的解决，西藏民主改革落下帷幕，为西藏日后的社会主义改造奠定了基础。

1.2.3.2　民主改革后至改革开放

中央对西藏的财政支援。1959—1965年，中央对西藏的财政支持达59023万元，占同期西藏财政总收入的 69%，地方财政收入占总收入的比例大大提高，达31%。(11)1965年，中央对西藏实行“核定收入，核定支出，给予机动，一年一定，结余上缴”的管理办法。在对西藏实行与全国统一的财政管理体制的同时，中央针对当时西藏特殊的形势，重点保障西藏政权建设与巩固发展的资金需要。但受一些事件影响，西藏地方财政收入从1968年开始为负数。面对这种状况，中央对西藏的财政支持逐年加大。1966—1976年，中央在全国财政收人不景气的情况下，支持西藏财政215033万元，年均增长9.09%。

扶持农牧业发展。1961年6月，中共西藏工委遵照中央指示制定了《农村若干具体政策的规定》和《关于牧区当前若干具体政策的规定（草案）》。主要内容是：在农业方面，稳定农民个体所有制，认真办好互助组，5年不办合作社，大力发展爱国生产运动，发展农村手工业和副业生产，活跃农村经济，以1960年核实的常年产量为基础计征爱国公粮，5年不变，增产不增税。在牧业方面，稳定牧民个体所有制和牧主所有制，至少5年不办牧业生产合作社；允许雇佣牧工和出租牲畜，发挥牧工生产积极性和牧主经营积极性；大力开展爱国主义增产保畜运动，认真办好互助组；广泛开展自由交换，允许自由借贷，活跃牧区经济；实行轻税政策。1962年12月中共西藏工委又发出了《关于整顿、巩固、提高互助组，发展农业生产的指示》。

1965年7月，中央同意西藏开始试办人民公社，农牧区社会主义改造逐步展开。到1977年6月，全区共修建梯田、园田、台田100多万亩；建成引水灌渠1200余条，总长度约26100千米；建成农村小水电站160座，装机容量6100千瓦。为加快西藏农业发展，国家实行了一系列优惠政策，包括从区外购进农业机械和生产资料的运费及差价均由国家予以补贴；社队购买农牧业机械由国家扶持70%~90%的资金；免费向农民推广农药、化肥等。

工业基础设施建设。民主改革后，党中央、国务院仍继续加大西藏电力投资力度，加快骨干电站建设，西藏电力工业取得了较快的发展。到1978年底，全区电力装机总容量达到5.93万千瓦，年发电量1.34亿千瓦时，分别为1965年的7.19倍和4.96倍，初步形成了能源建设以水电为主、多能互补的开发格局。除拉萨、日喀则电力供应状况继续改善外，西藏其他重要城镇和一批县乡村也相继通电。1972年5月30日，周恩来总理批示建设格尔木至拉萨可输送4种成品油、全长1080千米地下输油管线，1976年11月16日建成通油。输油管线的建成，大大节约了油料运输的成本，保证了西藏生产、生活用油的供应，对西藏经济建设和国防安全都具有重要作用。

通过对西藏进行社会主义改造，其经济社会各项事业均平稳发展，即使国家处在困难时期，对西藏的支持力度和特殊政策也并未有较大改变，这些都为西藏日后发展奠定了基础。

1.2.4　六次中央西藏工作座谈会与全国援藏

1978年党的十一届三中全会标志我国进入改革开放的新时期，但由于西藏的特殊性，其改革面临的挑战多于内地，改革基础也较为薄弱，这种情况引起了党中央的高度重视。如何在新的历史时期实现西藏的发展便成为党和国家亟待思考的问题。基于此，中央采取工作座谈会这一特殊机制来推动西藏经济社会的发展。

1.2.4.1　第一次中央西藏工作座谈会

1980年3月，中共中央书记处召开了第一次西藏工作座谈会，明确了西藏在改革开放初期的任务是“拨乱反正”“休养生息”。座谈会指出，要根据西藏的自身特点安排和发展国民经济，同时还需考虑人民群众的生活需要。(12)主要措施包括：以发展农牧业为主，逐步地调整产业布局；整顿好现有工业企业，着重发展轻纺工业；发展交通运输业；发展商贸；继续落实党在农村、牧区的经济政策，充分尊重生产队的自主权，建立健全生产责任制，坚持按劳分配、多劳多得的原则，在社员自留地等一系列问题上，坚决纠正各种“左”的偏向；坚持低税政策，粮食征购，定额后几年不变。

此次座谈会的援藏政策主要是对西藏技术、农牧业等方面的援助。如年均定额补助增加到4.96亿元，各种专项拨款0.9亿元，基本建设投资2.622亿元。

1.2.4.2　第二次中央西藏工作座谈会

第一次中央西藏工作座谈会后，西藏经济发展进入正轨，但随之而来的诸多问题，如1981—1983年三年自然灾害对生产的影响、领导干部对政策的理解出现分歧、宗教政策问题等，对西藏发展提出新的要求。基于此，1984年2—3月，中共中央书记处召开了第二次中央西藏工作座谈会。会议提出，必须重视西藏工作的特殊性，因为忽视了特殊性便会脱离西藏群众，损害国家与各民族的利益，而“从西藏工作的特殊性出发，就需要在西藏自治区实行一系列特殊优惠政策，而无须担心这样做西藏是否在搞社会主义，是否会使党的领导进一步削弱，宗教影响是否会更大，比较大的叛乱是否会再次发生”(13)。

为了实现西藏经济社会快速发展，会议提出了以下政策：第一，进一步放宽政策，鼓励农林业和民族手工业的快速发展；第二，对外实行开放，对内加强交流；第三，大力开发能源，发展交通运输事业；第四，决定由水电部、国家建材局等相关单位和北京、上海、天津等9省市，帮助西藏建设43项当时迫切需要的中、小型工程项目。

随后，西藏自治区党委积极落实上述政策，制定了《西藏自治区经济社会发展战略设想》，提出了西藏在20世纪末的经济社会发展总目标及其为此努力的具体举措。此举帮助西藏克服了1987年后骚乱的不利影响，保持了良好的发展态势。(14)

1.2.4.3　第三次中央西藏工作座谈会

经过十多年的改革开放，我国综合国力已有显著提高。1992年邓小平同志发表南方谈话，进一步解放了思想；党的十四大确立了市场经济体制，推动了改革开放稳步向前。同期，胡锦涛同志入藏工作并形成了“一个中心，两件大事，三个确保”的治藏思想。这些均有助于西藏发展，但与此同时，国际反华势力与达赖集团勾结，妄图分裂祖国，不断制造骚乱事件。

为了维护国家安全统一和西藏和平发展，1994年7月20—23日，中央召开第三次西藏工作座谈会。会议提出，“坚持邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线，以经济建设为中心，紧紧抓住发展经济和稳定局势两件大事，确保西藏经济的加快发展，确保社会的全面进步和长治久安，确保人民生活水平的不断提高”(15)。总的来说，就是既要坚决禁止西藏分裂，也必须保证西藏不能长期落后。会议提出了加快西藏经济发展的新战略和新的发展任务，明确要“以经济建设为中心，加快西藏发展”。座谈会指出，应坚持和完善赋予西藏的特殊优惠政策，国家对西藏采取的各项优惠政策在2000年前保持不变；对西藏的财政补贴，实行“核定基数、定额递增、专项扶持”的政策；税收实行“税制一致，适当变通，从轻从减”的政策；对西藏进口的属于西藏自用的商品，实行先征收、缴纳中央财政，后定额返还的办法；对中央出台的重大调价措施在西藏的涨价影响，由国家财政给予适当补贴；继续免征农牧业税和乡镇企业所得税。

会议通过了《中共中央、国务院关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》，作出了中央各部门和15个省市“对口援藏、分片负责、定期轮换”的重大决策，动员中央、国家机关和各省（市、区）援助西藏建设了62 个项目，总投资达23.8亿元。这开创了由靠“中央”转变为靠“地方”的援藏新局面。(16)

1.2.4.4　第四次中央西藏工作座谈会

面对西藏发展出现的新问题，在21世纪开端之年和西藏和平解放50周年之际，2001年6月25—27日，中共中央、国务院召开了第四次中央西藏工作座谈会，研究进一步做好西藏工作的一些重大问题。

这次会议的主要任务为：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结第三次座谈会以来西藏工作的经验，明确了西藏工作在新形势下的指导思想和主要任务。本次座谈会以促进西藏实现跨越式发展和长治久安为目的。

在具体举措方面，原有的特殊优惠政策不变，而且在财税金融、投资融资、价格、工资、产业政策、对外开放、农业牧业、企业改革等方面，对西藏实行优惠政策的领域进一步拓宽。相关部门针对西藏经济发展制定了《西藏自治区招商引资的若干规定》《西藏自治区关于招商引资的补充规定》，中国人民银行加大对西藏的金融支持，继续维持西藏金融机构优惠贷款利率和利差补贴等政策，鼓励优质企业入藏。

为了推动西藏跨越式发展，会议进一步加强了对口支援，在“十五”计划期间国家直接投资312亿元，建设117个项目；中央提供财政补助为380亿元，地方对口支援70个项目，总计30亿元。第四次西藏工作座谈会集中体现了在经济上加大援藏力度的特点。

1.2.4.5　第五次中央西藏工作座谈会

第四次中央西藏工作座谈会为加快西藏经济的发展提供动力，为西藏安定保驾护航，但分裂势力的存在威胁着西藏的长期繁荣。为了进一步推进西藏跨越式发展和长治久安，2010年1月18—20日，中共中央、国务院召开了第五次中央西藏工作座谈会，根据新形势下出现的问题提出针对性措施。

会议提出“富民兴藏”战略，“加大社会主义新农村建设力度，以安居工程为主要抓手。尽全力使各族群众尤其是农牧民收入有所增加，完善和落实各项增收政策。加大中央扶贫资金投入力度，重点支持农牧区和边境地区，引导社会资源投入扶贫开发事业，使贫困群众衣食无忧”(17)。在特殊优惠政策和全国援藏方面，继续“执行并完善收入全留、补助递增、专项扶持的财政政策，完善均衡性转移支付、民族地区转移支付办法，加大专项转移支付力度，继续实行税制一致、适当变通的税收政策，坚持分片负责、对口支援、定期轮换的办法”(18)。本次座谈会着眼于详细目标的设定并明确了实现目标的具体措施，这表明了中国共产党发展西藏的决心以及中央治藏方略的与时俱进。

1.2.4.6　第六次中央西藏工作座谈会

第五次中央西藏工作座谈会后，特别是党的十八大以来，西藏经济社会均实现快速发展，人民生活水平显著提高，但西藏发展仍是我国全面建成小康社会的“短板”。在西藏自治区正式成立50周年之际，2015年8月24—25日，第六次中央西藏工作座谈会召开。座谈会总结了新中国成立以来的西藏工作，针对我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段这一现实情况，确立了指导西藏工作的新思想、新目标和相关举措。

在会议上，习近平总书记提出“要进一步加大中央对西藏发展的支持力度，充实和完善特殊优惠扶持政策，继续执行‘收入全留、补助递增、专项扶持’的财税优惠政策。增加中央投资，强化金融支持，加强对口支援。加大中央对四省藏区政策支持力度，统筹推进西藏和四省藏区协调发展，统筹推进四省藏区和本省协调发展，统筹解决交界地区突出问题”(19)。会议制定了惠及全国民区各族干部群众的一系列特殊优惠援藏政策，为西藏确定了“十二五”达到生产总值3305亿元和“十三五”达到生产总值6576亿元的项目总量。

从1949年起，西藏历经和平解放、民主改革、改革开放和六次中央西藏工作座谈会，中国共产党发展西藏的政策具有很强的延续性，同时也会为了适应新局面进行调整。党中央对西藏发展提出的各项政策顺应了历史进程，把握住了西藏工作的主线，推动了西藏经济社会的发展，从而极大地改变了西藏的面貌。