第三章 残疾人事业发展政策法规研读
第一节 《残疾人权利公约》解读
2006年12月13日，《残疾人权利公约》在第61届联合国大会上通过，这对世界各国推动残疾人事业更好更快地发展产生了极其深远的影响。
一、《残疾人权利公约》的背景及内容框架
（一）公约的背景与制定过程
对残疾人权利的全球性关注，可以追溯到联合国经济及社会理事会于1975年5月6日关于预防伤残和伤残复健的第1921（LVIII）号决议，以及联合国大会于1975年12月9日通过第3447（XXX）号决议宣布的《残疾人权利宣言》。1981年国际残疾人年（International Year of Disabled Persons），通过了《残疾人世界行动计划》；1993年，通过了《残疾人机会平等标准规则》（Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities）。多年来，这一标准规则虽已成为各国立法的参照标准，但由于在此类软法是否具备法律约束力的问题上存在着严重的分歧，[1]所以需要更有约束力的法律文件。
20世纪90年代初期，联合国人权委员会意识到国际社会应当建立一套法律框架以保护残疾人的权益。因为当时残疾人的权益仅仅在既存的适用于所有人群的国际人权公约中不甚明确地包含了一点，此外也只有《儿童权利公约》在其中的一个条款明确地提到了残疾儿童的权利；同时，涉及残疾人权利的文件没有法律约束力，因此，残疾人面临着在其内部社会和国际体系中被忽视的困境。在很多国家和国际社会，对残疾人的关注被作为社会福利手段的一部分。在2001年联合国大会第55届会议上，墨西哥提出动议：草拟一份以保护与促进残疾人权利为目的、综合、统一的国际公约。第56届联合国大会于2001年12月通过了第56/168号决议，决定设立特别委员会制定和审议一项保护残疾人权利与尊严的国际公约。从2002年7月第一次会议到2006年8月14—25日召开的由192个会员国和90个非政府组织代表参加的特别会议，特委会在4年多的时间里召开了8次大会。世界各国在公约的形成过程中产生了不同的观点，有些国家意图形成一个综合性的公约，不仅对已有的人权文件所包含的权利进行重新编纂，而且进一步提供实际的服务和平等权利；另一些国家则指出，残疾人的权利与国家的经济资源有着内在的联系，所以，他们关心的是，在发展中国家，对于很多政府来说履行此等义务的财政负担过于沉重，最终将导致无法执行，也就是说，平等机会的原则仅仅是一种意愿，却无法付诸现实。
这一公约的协商过程是公开的，残疾人及其组织可以在联合国与政府专家共同工作。在2005年联合国成立60周年之际，各国首脑齐聚纽约联合国总部，充分肯定了制定《残疾人权利公约》的必要性，并希望该公约的起草工作能够从速进行。经过5年谈判，联合国特别委员会于2006年8月25日通过了《残疾人权利公约》（以下简称《公约》）草案。2006年12月13日，《公约》在第61届联合国大会上以协商一致的方式通过，2007年3月30日起向各成员国开放签字。随着第20个国家的签署，该《公约》于2008年5月3日达到了生效的要求。截至2008年9月5日，欧盟（作为区域一体化组织）以及131个国家签署了《公约》，其中36个国家批准了《公约》，中国于2008年6月26日由十一届全国人大常委会第三次会议批准了《公约》。[2]
（二）公约的规则框架
《残疾人权利公约》包括序言和正文，此外还有一份《残疾人权利公约任择议定书》。序言部分共25段，阐释了订立此项公约的理由和目的，其中值得关注的是，公约提及了可持续发展战略、残疾人的多样性、残疾人对其社区的全面福祉和多样性做出的或可能做出的宝贵贡献，以及通过国际合作改善发展中国家残疾人生活条件的重要意义。
公约正文部分共50条。第一条为条约宗旨，特别对残疾人的概念做出了界定。第二条明确了交流、语言、基于残疾的歧视、合理便利、通用设计这几个术语的含义。第三条确立了尊严和自主、不歧视、参与和融入社会、尊重差异与多样性、机会均等、无障碍、男女平等、尊重残疾儿童发展能力并保持其身份特性权利等8项原则。第四条至第九条概括确立了缔约国的义务，其中第六条和第七条特别提出了残疾妇女与儿童的权利。第十条至第三十条规定了残疾人的各项权利，既包括政治权利与公民权利，也包括经济社会与文化权利。公约中的“逐步实现”条款对缔约国有较大的约束力。所谓“逐步实现”，就是在残疾人权益保障资金投入方面与各国资源状况协调发展。落实这些措施需要国家的大批投入，对于资源奇缺的国家，将通过国际援助来解决。公约还要求各国在方便残疾人的社会设施方面加以改变，如电梯和方便轮椅行进的斜坡路面的修建，不仅有益于残疾人，健全人也能从中受益。第三十一条要求缔约国收集统计数据以有针对性地落实规范。第三十二条鼓励缔约国为促进该公约的实施而进行合作。第三十三条要求国家确立实施监控机制。第三十四条至第三十九条规定建立残疾人权利委员会，并规定了该委员会的地位、组成，特别是该委员会的主要任务——审议缔约国报告。第四十一条以后属于最后条款，涉及公约的保存、签署、生效、保留、修正等程序问题，针对欧盟的特别情况，公约专门规定了区域一体化组织的权限问题。
为了使残疾人的权益得以实现，公约特别规定了无障碍模式文本。《残疾人权利公约任择议定书》有18条，具有实体性质内容的是前8条，核心目的是建立起一套个人来文审议机制，也就是一种准司法性的申诉机制。
二、公约的基本内容
（一）享有平等权
残疾人享有和健全人一样的平等权利。公约保障残疾人不受歧视，在法律面前获得平等承认，尊重残疾人保持身份特性的权利。为确保残疾人平等权的实现，公约规定，要为残疾人提供合理便利，推行各种措施，让社会接受残疾人享有权利的事实，积极看待残疾人。还要保障残疾妇女和儿童的权利，防止他们受到多重歧视，确保其充分发展。保障残疾儿童自由表达意见的权利。
（二）享有基本的生活权利
残疾人享有社区生活平等权；享有独立行动权；享有隐私权、家居和家庭生活的平等权，尤其是婚姻权和生育权；享有参与文化生活、娱乐、休闲和体育活动的权利；享有司法保护权；享有参与政治和公共生活的权利；享有获得适当生活水平和社会保护的权利；有权自由迁徙、自由选择居所并享有国籍。公约还保障残疾人享有无障碍环境的权利，要求采取各种措施为残疾人消除在建筑、道路、交通、室内外设施、信息、通信等方面的障碍。
（三）享有教育权和工作权
残疾人享有教育权。公约规定，要采取措施促进残疾人学习生活技能和社交技能的发展，让他们充分平等地参与教育并融入社区。确保向残疾人提供各类合理便利，以满足每个个体的需要。重视盲文、手语对残疾人教育的便利性。残疾人享有工作权，承认残疾人的工作能力，保障残疾人自由选择或接受工作的权利，保障他们的平等工作权，采取有力措施促使各工作场所为残疾人开放。
（四）享有健康权和生命权
残疾人有权享有可达到的最高健康标准，享有便利的医疗保健服务和方案，禁止在医疗保险和人寿保险方面歧视残疾人。在医疗卫生、就业、教育和社会服务方面，加强和推广综合的适应训练和康复服务，以促进残疾人实现最大程度的自立并予以保持，充分发挥体能、智力、社会和职业能力。残疾人享有生命权，公约保障其身心完整性，保障其免于不人道或有辱人格的待遇或处罚，免于剥削、暴力和凌虐，保障其人身安全。除此之外，公约还对统计信息、国际合作、监督机制、残疾人权利委员会的成立与运作、报告的提交与审议、公约的实施与修正等方面做了相关规定，以保障公约的有效落实。
三、公约的主要特点
（一）权责明确
与联合国关于残疾人的各类宣言、决议、行动纲领等相比，该公约的最大特点是具有法律效力。它权责明确，对残疾人应享有的各项权利做了精确界定，对国家、社会、组织、个人等的义务，以及促成残疾人权利实现所需实施的各项措施做了具体规定。它的语言表述与《残疾人机会均标准规则》《残疾人权利宣言》等相比更为精确，不模棱两可。它不再解释为残疾人“应该”享有各项权利，而是要求“采取一切适当的立法、行政和其他措施”来促成残疾人权利的实现。
（二）权利广泛
公约全面地赋予了残疾人各项权利，涉及教育、工作、医疗、社会保障、娱乐、政治和文化生活、环境设施等领域的基本权利和自由，既包括了残疾人基本的生命权、健康权及生活权利，也包括了可以体现出个体价值的教育权和工作权，残疾人的人身安全和自由权利、政治权利等。
（三）主张务实
公约规定在为残疾人提供各类优质的助行器具、用品、辅助技术时，要优先考虑价格低廉的技术，提供各类支持服务时，要优先考虑免费或低廉的服务；所采用的通用设计也要在能满足残疾人具体需要的基础上做尽可能小的调整，花最低的费用。当越来越多的国家，尤其是经济并不发达的第三世界国家接受并签署公约时，公约中各项务实的条款有利于其被广泛接受，并以低成本开展实施。
（四）立场客观
为了能切实保障残疾人的权利，避免造成误解，公约站在客观立场上对残疾人权利保障做出了合理的解释。公约要求为残疾人提供各种便利，但并不是无限制的便利，而是“合理便利”，即根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要而适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。“合理便利”的主张，既可以防止因歧视而拒绝为残疾人提供可利用的各项服务或设施，也可以避免因过度保护残疾人、过于理想化地为残疾人创造条件，而丧失对残疾人身份的基本认知。此外，公约主张为残疾人提供“通用设计”的产品、环境、方案和服务设计，使残疾人可以像其他健全人一样使用，而不需要调整或进行特别设计。这实际上是提供无障碍服务、促进残疾人融合的一个有力手段，但它并没有片面地反对隔离，而是赞同可以在某些特殊情况下为残疾人提供特殊辅助服务。这种立场客观的表述更符合目前国际上的实际情况。
（五）措施可行
公约是经过5年的反复讨论，在各参与国达成共识的情况下通过的，所以，它基本符合各国对残疾人的主张。在此前提下，公约主张的各类保障残疾人权利实现的措施都具有实施的可行性。在各国努力、国际合作、国际援助下，公约里的大部分条款都将逐步实现。公约从第三十一条开始解释如何对各国残疾人权利保障工作进行指导、监测实施、评估、修正，并要求成立残疾人权利委员会，来促成公约在各缔约国的有效实施，这是保障公约实施的有效立法措施。公约将残疾人的基本权利细化，更具有操作性，也便于缔约国依据公约建立或完善本国残疾人立法。上述特征使公约具有较高的适用性和可操作性，能广泛地保障残疾人的基本权利和自由，有利于各国结合实际情况开展实施，促进公约落实到位，从而达到残疾人权利保障的最终目的。
四、对《残疾人权利公约》的积极评价
（一）对残疾人权利进行国际法保护的必要性
据统计，全球现有6.5亿体验着不同方式与不同程度残疾的人。在所有的人类群体中，残疾人往往处于社会边缘，不被人们重视。他们在实现个人潜能中受到生理、法律、社会的多方阻碍，收入偏低，社会地位不如人意。目前对残疾人的歧视和漠视仍比较普遍，比如在一些发展中国家，多达90%的残疾儿童没有上学的机会，而在一些发达国家也不同程度地存在残疾人融入社会的障碍。国际社会已经开始认识到，残疾人并不是一个对社会毫无意义的人群，而是一个潜能很大的人才库，残疾人能在很多领域里贡献他们的才干、技巧和天赋。但与大多数残疾人的吃苦耐劳相对，几乎所有国家的残疾人都面临着比非残疾人更高的失业率。这种与社会发展和文明不协调的状况需要各个国家和国际通过立法的方式加以改变。
从全球立法的角度看，已立法保护残疾人的国家不到50个，也就是说，基本上只有1/4的国家针对残疾人订立了专门的规范。不可否认，很多国家在残疾人保护方面做出了很多努力，有的甚至非常出色。比如，加拿大就高度关注残疾人的问题，不同类型的残疾人需要何种特别的设施、能够寻求到何种机会，都在全社会的范围内充分安排；中国也一直关注着残疾人权利，既有国内法规，也有相应机制的建设，还在国际论坛上呼吁关注残疾人的权益。但是，各国对于残疾人的地位、权利相关问题的觉醒、认识仍然有待于进一步深化。在这方面，大众传媒当然可以起到很重要的作用，但是国际社会以立法的方式进行的努力更有启示意义。所以，通过订立国际公约的方式来保护残疾人的利益是很有必要的。
（二）《残疾人权利公约》的优越性
《残疾人权利公约》是联合国历史上首部专门保障残疾人权益的国际公约。公约涵盖残疾人生活特别是权利保护的各个方面，如无障碍环境、免受歧视、就业和参政等，不仅关涉性质、宗旨、缔约国义务、残疾人各项权利和监督机制，还直接起步于对残疾人的定义。因此，很多人认为，这一法律文件本身就是一个比较浩大的工程，是一个突破性的条约，如果批准的话，它将建立起一套在保护和推进残疾人权利方面均有约束力的法律框架；它远远超越了为残疾人提供可以进入的生活环境的传统概念，具有残疾人分享社会机会、健康、教育、就业，以及有效的政治、经济和社会发展的内涵。
联合国这一被视为21世纪最大工程之一的条约的通过，标志着世界范围内的残疾人公民权利情况将得到大大改善。签署这一公约的政府不只承担着像对待受害者或者少数群体那样对待残疾人的法律义务，更应当将他们看成是享有可执行的权利的法律主体。残疾人作为权利的持有者和法律的主体，要全面参与那些与他们相关的方案和政策的制定与实施。正因如此，在这一公约通过时，时任联合国秘书长安南、联合国大会主席阿勒哈利法、联合国人权事务高级专员阿伯，以及各国代表纷纷对公约的通过表示欢迎，对全球6.5亿残疾人有了保护自身权利的国际公约感到欣慰。中国常驻联合国副代表刘振民在发言时也对《残疾人权利公约》的通过予以高度赞扬。
五、公约对我国残疾人权利保障事业的重要意义
（一）有利于保障我国残疾人权利
我国是最早发起公约制定并全程参与讨论的国家之一。因此，公约关于残疾人权利保障的条款是符合我国利益的，是我国保障残疾人权利的基本主张在国际性文书中的充分体现。遵守公约的章程，以此来约束我国各相关组织机构及个体的行为，是我国致力于残疾人权利保障事业的一个有效途径。在我国的残疾人保障法还没有着手修订的情况下，公约的主张更符合时代特征，更符合国际上普遍认可的残疾人权利保护观。以公约来辅助我国残疾人权益保障事业的开展，是符合我国残疾人群体利益的，有利于充分实现残疾人权利，也必将推动我国残疾人事业和残疾人权益保障工作的进一步发展。在公约的指导下，我国能紧跟国际形势，致力于建立并逐步完善我国残疾人权益保障体系，以帮助残疾人平等地参与社会生活。
（二）有利于促进我国残疾人立法改革
公约对我国残疾人立法改革的影响首先体现在立法内容上。虽然我国残疾人保障法对残疾人权利保障做了较全面的规定，却忽视了对其婚姻权和生育权、妇女和儿童的平等和自由权等方面的保障，而这是残疾人不可缺少的权利，需要通过专门的法律给予保障。还有一些关于教育、就业、无障碍环境等方面的规定有待结合时代特征，重新做出更细致、更可行的规定。另外，公约中的通用设施、合理便利等理念也值得我国残疾人立法改革时借鉴。
（三）对我国残疾人立法制定和实施的模式具有更有益的借鉴作用
公约的最终发布是众多国家集体讨论的结果，经过了5年的反复修改。我国残疾人立法改革也可以借鉴这一方法，尽可能充分地做好前期准备工作，听取各个层次的声音，尤其是残疾人自己的建议。由于我国残疾人保障法制定时未对法律实施程序做相关规定，其实施过程缺乏法律保障，效果有限。所以，在今后的立法改革中可以像公约一样，用具体条款对实施程序进行明确规定。公约务实的主张和客观的立场也是值得我国残疾人立法改革所借鉴的地方。残疾人立法的法律措辞尤其要引起注意。我国残疾人保障法的某些条款采用了“应当……”这类不确定性措辞，对法律实施造成不利影响，也需要在今后进行完善，明确规定可作为或不可作为的行为，使残疾人权益保障的法律依据更为充分。