第二章 地方政府专项债券的历史沿革、发展概况和趋势

第一节 地方政府专项债券历史沿革

地方政府专项债券是地方政府公债体系的重要组成部分，也是地方政府解决财政困难的一个重要举措。从我国地方政府专项债券的发行来看，最早可以追溯到1950年。这是中华人民共和国成立后第一次发行的地方政府专项债券，是由东北人民政府发行的。当时东北地区刚经过了长期的战乱，基本建设资金极度缺乏。为了进一步促进东北当地的经济复苏与发展，东北政府经中央人民政府政务院批准，发行了1950年东北生产建设折实公债筹措经济建设资金。该地方政府专项债券的募集和还本付息的方式都以实物作为计算的标准，即均以东北银行总行公布的实物的市价来计算债券还本付息的数额。发行的对象和范围主要以当地的大、中型城市为重点。第一次地方政府专项债券发行后受到广大人民群众的热情认购，债券推销的时间较预计的计划缩短了1/2，债券的实销额也超过了原计划的30%。此次债券顺利发行不仅帮助东北地区完成了经济的恢复和发展，还在之后的抗美援朝战争中发挥了后方基地的重要作用。

自地方政府专项债券第一次顺利发行后，在1957年的第二个五年计划中，为弥补当时国家经济建设资金的不足和落实扩大地方管理财政权力的要求，我国一些省份发行了地方建设债券。当时我国实行财政下放的政策，中央可以调剂的财力有限，地方政府发行债券来募集资金就成了一个现实的要求。此外，我国政府于1958年6月出台的《地方经济建设公债条例》中还明确规定：省、自治区、直辖市认为确有必要的时候，可以发行地方经济建设公债，由该省、自治区、直辖市人民委员会统一办理。同时还明确规定从1959年起，中央政府将不再发行国债。但当时地方政府所发行的专项债也出现了一定的缺陷，例如发行规模过大，期限过长，强行摊派和利用效率较低。除了省级政府发行地方债券外，还出现了一些区县也发行相关债券的情况，发行情况较为混乱。

到了1960年，由于地方政府债券发行的混乱造成了一些地方政府财政收支恶化，国家对此出台了《关于改进财政体制，加强财政管理的报告》和《中共中央关于调整管理体制的若干暂行规定》，提出了经济管理的大权应集中到中央、大区和省（市、自治区）三级。未经国家计划部门批准的、未纳入国家计划的，地方政府不得增加地方建设投资，自此暂停了各地地方政府债券的发行。

囿于1994年《预算法》关于地方政府“不列赤字”“不得发行地方政府债券”的禁止性规定，我国地方政府债券在采取自发自还模式前，经历了国债转贷地方（1998—2005年）、中央代发代还（2009—2014年）与地方自行发债（2011—2014年）三个阶段。第一阶段，1998年，亚洲金融危机爆发，中央政府为刺激国内需求、拉动经济发展，发行了一定数量的国债并部分转贷地方，以支持地方政府进行基础设施建设。但该转贷手段不利于债务管理，增加了中央政府债务风险。第二阶段，为应对2008年金融危机，缓解“4万亿投资计划”中地方政府配套资金压力，2009年2月财政部发布《2009年地方政府债券预算管理办法》（财预〔2009〕21号），开始推进地方政府债券发行改革，规定地方政府经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费，债券收入可以用于省级（包括计划单列市）直接支出，也可以转贷市、县级政府使用。此时地方政府债券为“代发代还”模式。2009—2014年，中央分别代发地方债2000亿元、2000亿元、2000亿元、2500亿元、3500亿元和4000亿元。第三阶段，2011年10月财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，启动了上海、浙江、广东、深圳四省（市）地方政府自行发债试点，规定了试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。此次改革之后，地方政府债券的发行端开始放开，不过其还本付息仍由财政部代办执行，即“自发代还”模式。

2014年5月，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，根据该办法，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还，在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。地方政府债券进入“自发自还”模式。2014年8月《预算法》修改，地方政府正式被赋予发行债券的权利，且不得以任何其他方式举借债务。

2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），规定有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。相应地，2015年4月，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》[1]（财库〔2015〕83号），明确规范了地方政府专项债券发行行为。地方政府专项债券成为法定的重要债务融资工具之一。之后陆续出台的《关于印发〈地方政府专项债务预算管理办法〉的通知》（财预〔2016〕155号）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财政〔2017〕89号）等，均可视作对专项债管理进行进一步完善的努力。