第四节 地方政府专项债券发展趋势

2019年6月，随着中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，专项债的相关政策迎来了重大调整：

一是合理明确金融支持专项债券项目标准，对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

二是允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

三是鼓励金融机构提供配套市场化融资支持，对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。

四是完善专项债券管理和配套措施，从专项债券项目推介、保障项目融资和偿债能力相匹配、强化信用评级和差别定价、提升债券发行定价市场化程度、丰富债券投资群体、提高长期专项债券比例、加快债券发行使用进度等方面，提出相关工作要求，既支持做好专项债券发行及项目配套融资工作，又推动地方政府沿着市场化改革方向发展，实现让市场在金融资源配置中发挥决定性作用。

该通知进一步刺激专项债最大限度地发挥其融资功能，支持基建项目建设，尤其是提出专项债券可作为项目资本金，体现了以项目需求为主导的资金运用思路。同时，通过对专项债的使用范围和项目标准进行详细规定，使得专项债的发行走上规范化道路。

2019年9月4日，国务院常务会议对2020年新增专项债用途进行了规范：一是根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达2020年专项债部分新增额度，确保年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目；二是将专项债可用作项目资本金的范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域，以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。会议提出，要加强项目管理，防止出现“半拉子”工程；按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。

该次会议明确专项债不得再用于土地储备和房地产相关领域，也包括棚改，这将对未来土地储备和棚改产生重大影响。从整个专项债的政策发布趋势来看，中央在以项目为导向的前提下，逐步精准专项债券的运用领域和渠道，同时也在逐步尝试完善对专项债的监管和规范，专项债未来能在如下方向有更多的突破：一是在地方政府债券品种创新方面，根据城市基础设施建设和地方经济社会发展需要，继续开展债券品种的创新，并在此基础上，开发以地方政府债券为基础的各类金融衍生产品；二是完善各地地方政府债券发行的定价机制，充分发挥市场配置作用；三是完善发行市场和二级市场的信息披露制度，完善中介规范工作要求，实现信用评级的差异化；四是强化对专项债券的审计，建立健全地方政府债券资金使用绩效评价制度，建立相应的奖惩措施；五是推进落实专项债与其他融资渠道的有效嵌合及风险防控。

2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，指出要加快新基建，包括：（1）特高压；（2）新能源汽车充电桩；（3）5G基站建设；（4）大数据中心；（5）人工智能；（6）工业互联网；（7）城际高速铁路和城际轨道交通。这就为专项债的发行方向指明了一个大的基调。4月3日，国务院联防联控机制举行新闻发布会，提出在专项债重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施七大领域的基础上，适当扩大专项债券使用范围，将国家重大战略项目单独列出、重点支持；同时，增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，特别是加快5G网络、数据中心、人工智能、物联网等新型基础设施建设。2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议审查了国务院提出的《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》及2020年中央和地方预算草案，同意全国人民代表大会财政经济委员会的审查结果报告。会议决定，批准《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》，批准2020年中央预算。根据财政部公布的《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》，2020年拟安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需。主要支持领域是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级；加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增长的到县城就业安家需求；新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务；加强交通、水利等重大工程建设；增加国家铁路建设资本金1000亿元；健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。