第5章 “外嫁女”问题成因分析
农村成年妇女出嫁是一种正常的婚嫁现象，并非引发农村出嫁妇女要求分配农村集体经济组织财产等权益产生矛盾纠纷的源头。但随着城市化进程的加快、农村经济发展提速、“外嫁女”渴望维护自身合法权益的意识增强，与“外嫁女”问题相关的社会矛盾在当下显得愈加尖锐。
通过对惠州市“外嫁女”案件梳理后发现，各县区经济较为发达或城市化进程较快的地区，如惠城区、惠阳区秋长街道办、大亚湾西区街道办、仲恺区陈江街道办等地纠纷频发。对案例进行研究分析后发现，“外嫁女”问题的成因十分复杂，其背后存在着中国几千年来形成的伦理道德观念、农耕文明高度发达、小农社会长期存在所形成的生存经验等历史原因，同时交织着国家现代管理中存在的法律供给不足、政策执行力度不够等管理问题，亦存在当下农村土地资源紧缺、高额征地拆迁补偿款等生产、生活资源分配矛盾等诸多问题，如此种种才形成现今局面。
“外嫁女”问题主要成因分析如下。
一、农村传统观念的影响
中国社会是乡土性的，土地是农民的根基，也是全村生存发展的保障。几千年来所形成的乡土社会是典型的“熟人社会”，在“厌讼”观念的影响下，村民与村民之间的关系更多地是依靠“礼”进行调整，寻求法律途径解决矛盾纠纷通常伴随着其他的风险及顾虑，并非最优选项。
“传统”是维持“礼”这种规范的关键，它通过亲属关系和地缘关系交织的社会关系网对他人施加影响，进而在整个社会营造出一种统治秩序。经过数千年的影响，传统观念对现代社会仍能起到重要的影响作用。在农村，“养儿防老”“嫁出去的女儿泼出去的水”等重男轻女的观念依然存在，不仅影响着普通村民、村组干部，甚至还包括农村女性自身及其家人。这种观念的产生并持续对现代社会产生影响与农村人口流动频率直接相关。在传统的农业社会，通常是一宗、一姓同住一村，邻里间多为亲属关系，在农村有限的生产、生存资源下，为确保本村人口始终处于稳定状态以保证本村长远的生存发展，女性成为人口流动的“最大可能”。嫁出的女性生活成本由夫家承担，相应地，嫁入本村的女性生活成本亦由夫家承担，实现人口流动的平衡。
进入现代社会后，不少村民仍信奉传统农业社会时期形成的生存、发展观念。当农村的传统观念与现代“男女平等”思想相交替时，“外嫁女”矛盾日益突出。
其中，“外嫁女”相较于能够“解释农村传统”“定义农村道德”的其他村民而言处于绝对的劣势地位，这种地位差别绝非某一村的单独做法所能决定，而是受“大环境”影响。在“厌讼”思想的影响下，一旦“外嫁女”试图通过“外部”途径争取自身合法权益时，会产生不被其他村民甚至是亲人“接受”的顾虑，发生被群体排斥的风险。
综上所述，农村传统观念影响是“外嫁女”问题形成的重要原因之一，若能从根本上转变农村对于“外嫁女”的看法，将此类矛盾纠纷引向农村内部治理及消化，可以尽可能地减少“外嫁女”问题的案件数量。但观念的转变不仅需要法律的引导和规制，还需要时间和全社会的共同努力。
二、法律供给不足
（一）来自法律层面的保护不够充分
我国目前虽然已颁布、施行了如《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等一系列法律法规、规范性文件和政策文件对“外嫁女”的合法权益进行保护，但尚未取得预期效果。其中，很重要的原因是，前述规定只对“外嫁女”问题作出原则性规定，而缺乏具体操作指引，对于实现这些权利的程序性规定及救济途径亦未作明确规定，从而导致“外嫁女”权益保护在实际操作中存在一定难度。
惠州各地区也相应出台过一些政策法规尝试解决“外嫁女”问题，如《大亚湾农村集体经济组织成员资格界定办法（试行）》《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》《中共惠州市委办公室 惠州市人民政府办公室关于切实维护农村妇女财产权益的通知》等文件，这些政策法规虽然在一定程度上缓和了由“外嫁女”问题引发的社会矛盾，但未能真正破解“外嫁女”难题。首先，相关政府部门在尚未厘清上位法对“外嫁女”权利设置具体要求的前提下，根据自身需要制定出一系列规范性法律文件，造成上位法与下位法之间冲突与矛盾交织，增加“外嫁女”在维权道路上的负担。其次，一些试行的规范性法律文件陆续经过有效期，而新的规范性法律文件尚未出台，试行办法所取得的良好经验没有通过“新法”予以固定，实际作用不大的规定也没能依据实践情况予以清理排除，导致法律和政策方面对“外嫁女”的保护并未起到实质作用，出现对“外嫁女”保护的法律供给不足现象。
（二）农村集体经济组织成员界定无统一标准
“外嫁女”能否参与集体经济组织收益分配，前提在于能否确认其为该集体组织成员。从法理上讲，只有具备农村集体经济组织成员资格的成员才能参与集体经济组织收益分配、持有集体股权、享有土地权益等“成员权益”。简言之，前述权利以具备集体经济组织成员资格作为基础和条件，一旦能够确认某人为某集体经济组织成员，即可认为该成员享有集体经济组织成员权，并在履行法定义务后，相应地享有成员福利。
最高人民法院审判委员会认为：农村集体经济组织成员资格问题事关广大村民的基本民事权利，属于《中华人民共和国立法法》第四十二条规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。因此，应当根据《中华人民共和国立法法》第四十三条规定，就农村集体经济组织成员资格问题，建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。
时至今日，全国人大常委会并未作出关于农村集体经济组织成员资格界定的立法解释或者相关规定。界定集体经济组织成员资格的标准在不同的地方实践过程中形成不同标准或经验。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”以“户口加履行义务”来界定成员资格。
除此之外，黑龙江、山东地区以“户口迁出且没有承包土地”为成员丧失资格条件反向确定成员资格的界定条件；安徽地区规定，在“户口迁出且没有承包土地的基础上，户籍迁出人员同时获得了城镇企业职工或居民社会保障，则取消其成员资格”；上海地区规定：“本集体经济组织成员即使户籍未迁出，但未在户籍所在地生产、生活，或不以本村集体经济组织所有的土地为基本生活保障的，或未与农村集体经济组织形成权利义务关系，也取消其本集体经济组织成员资格。”[2]
在目前没有统一的集体成员资格界定标准或办法的背景下，成员界定工作完全取决于不同的地区所形成的地方性经验，虽然在一定程度上避免了“一刀切”带来的负面影响，但也同时造成一定的社会困惑，集体经济组织成员资格界定标准到底是什么？
最高人民法院民一庭的原法官纪敏认为：“农村集体经济组织成员的确定标准是一个老大难问题，也是一个需要通过立法或法律解释予以解决的问题。”最高人民法院也曾就此问题向全国人大常委会提交了建议作出法律解释的报告，但由于该问题成因十分复杂，难以在短时间内得出结论，仍处于搁置状态。从司法层面上看，大量涉农纠纷之所以难以处理，其根源就在于集体经济组织成员资格的确定没有一个统一和可操作的标准。纪敏认为，应当从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为依据，以形成较为固定的生产、生活关系，并依法登记所在地常住户口作为判断取得和丧失集体经济组织成员资格形式要件，以是否需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件，综合考虑农村富余劳动力向城市转移的大趋势以及农村土地对未丧失集体经济组织成员资格的人所具有的唯一且有力的基本生活保障功能，对一些特殊情形作出特别规定。通过对集体经济组织成员资格取得、丧失的规定和建立在特殊性规定基础上的相互衔接，划定成员资格的保有期间，并确立资格取得的唯一性原则。
按照这个思路，她提出一些具体意见供大家在审判实践中研究参考：出生时，父母双方或者一方是本集体经济组织成员或者因为婚姻、收养以及国防建设或者其他政策性迁入等原因，在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记了常住户口的人，应当认定其具有该集体经济组织成员资格。因死亡或者取得其他集体经济组织成员资格、设区的市非农业户口、非设区的市的城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系，被注销或者迁出本集体经济组织所在地常住户口的人，应当认定其丧失该集体经济组织成员资格。因外出经商、务工等原因，脱离常住户口所在地集体经济组织生产、生活的人，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定其仍然具有成员资格。因学习、服义务兵或初级士官兵役等原因注销、迁出常住户口的人，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定其仍然具有成员资格。除基于前述的出生等三种情况取得集体经济组织成员资格的人以外，自登记常住户口时起，未在户口所在地生产、生活或者不以承包经营该集体经济组织农村土地为基本生活保障的人，应当认定其不具有成员资格。如果婚姻关系发生在持农业户口和非农业户口人员之间的，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定持农业户口一方具有户口所在地集体经济组织成员资格。至于农嫁农人员成员资格的确定，如果已进入本集体经济组织的农户实际生产、生活，即使常住户口尚未迁入本集体经济组织所在地，也应当认定其具有本集体经济组织成员资格。从进入本集体经济组织的农户时起，其原集体经济组织成员资格丧失。除此以外，目前全国部分地方实行了户籍制度改革，取消了农业户口，同时社会保障体制改革也在稳步推进。总之，合理界定农村集体经济组织成员资格对广大农民基本权利的保护至关重要。
三、村规民约与法律规定冲突
村规民约是依照国家法律、法规，适应村民自治需求，为维护本村社会秩序、公共道德等方面而共同商定的自我约束的行为规范。村规民约对于实现村民自治、维护地方风俗、维系乡村邻里关系等方面有着重要意义。村规民约须建立在“合法”的基础上，并非“法外空间”。一般来说，村规民约的制定需要经过“征集名义、拟定草案、行政审核、审议表决及备案公布”五个阶段。对于村规民约当中“不得侵害村民合法权利”的相关规定在《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条中有所体现。
实践中，在涉及“外嫁女”问题上，以违法的村规民约损害“外嫁女”权益的现象较为常见，以村规民约对“外嫁女”的集体成员资格、分红权益、土地承包、宅基地使用等合法权益予以限制、挤压和剥夺。村规民约违反法律规定损害“外嫁女”权益实质上是村民自治与法律规定之间的冲突。
具体来说，村集体经济组织往往借村民自治的名义违法通过投票表决制定出侵犯“外嫁女”合法权益的村规民约，或是提前制定，或是在集体资产被征收、实现收益等情形出现后再制定，对本村“外嫁女”参与分配的权益予以限制、剥夺。这些村规民约与法律的精神和原则大相径庭，例如，“只要出嫁到外村便无权享受成员权益”“外嫁女子女无权享受成员资格和成员待遇”“非独生女户的入赘女婿不可享受成员资格和成员待遇”等现实做法，实际上就是以自治的方式并以集体的名义损害“外嫁女”的合法权益。
通常情形下，以村规民约排除、限制“外嫁女”合法权益的村集体普遍认为村规民约如何规定属于村民自治的范畴，村集体以外的“外人”无权干涉村集体的决定，进而愈演愈烈，既不接受法院判决，亦不接受政府指导，更不配合执行生效判决和“外嫁女”权益保护政策。如此以往，村规民约似乎成为“名正言顺”地以集体意志凌驾法律规定的保护层，大量以违法村规民约侵害“外嫁女”合法权益的现象较为普遍。村民自治与法律规制并不是割裂的，村民自治不意味着排除外力介入，如果村民自治的结果不合法，损害了“外嫁女”合法权益，法律当然可以介入。
四、“外嫁女”权益救济机制有限
要想实现权益保护，则在某种权益受损害时，其救济机制需要时刻保持畅通、有效的状态。就“外嫁女”问题而言，其权益救济途径大体可分为外部救济和内部救济两种。典型的内部救济是指“外嫁女”通过与村集体协商一致后完成权利的救济。典型的外部救济则是通过行政调处、行政决定、行政复议、提起诉讼以及信访维权等方式寻求公权力介入。通常情形下，从基层治理效果看我们更多地鼓励使用内部救济方式来解决问题。
“外嫁女”问题曾一度成为人民法院不愿意接手的“硬骨头”，一方面是法律规定不充足；另一方面是执行判决的现实困难。没有明确的法律规定作出裁判容易招致怀疑，对村集体资产予以强制执行似乎逾越了村民自治的边界。法院认为，解决“外嫁女”纠纷存在着法律障碍和执行困难。程序上的困难使得法院无法受理这些纠纷，相关的实体法也并未明确授权法院受理此类纠纷，导致法院无法可依，部分法院仍沿袭“外嫁女”案件不属于人民法院受理的民事诉讼范畴的做法。有观点认为，如何确定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，是均等分配还是实行差别待遇，属于村民自治范畴内的事项，司法权无权干涉。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款规定，农村集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这导致“外嫁女”无法通过诉讼来维护权益，但事实上，该规定是针对土地补偿费发放到农村集体经济组织后，该集体经济组织按照民主议定原则，确定拟在集体成员范围内进行分配的数额后，农村集体经济组织成员针对该数额提出异议的情形。司法解释作出这种规定的原因在于，该决定是集体经济组织综合考虑本组织的实际情况，经由民主议定而确定的，属于村民自治的事项，并未超出村民自治的合理界限。对此，司法权无须也无权进行评价乃至审查，否则即属于对村民自治的过度干预。就纠纷性质看，其与因土地补偿费分配方案实行差别待遇侵害特定人群合法权益而引发的纠纷全然不同。土地补偿费是对经由征收消灭的集体土地所有权的补偿，而集体土地所有权的权利主体是农民集体，据此，土地补偿费的受益主体也只能是农民集体。只要具有该集体经济组织的成员资格，就应具有相应的分配权。同时，一般来讲，集体土地所有权的替代物价值（即土地补偿费的数额）大小与农村集体经济组织成员的劳动没有关系，也并非集体经济组织的经营收益，按照成员权理论，就土地补偿费分配而言，每个集体经济组织成员的分配权应当是均等的。因此，对特定人群实行差别待遇没有法律和法理依据。虽然该分配方案系经民主议定，但对权利受到侵害的特定人群来说，显然构成多数人的暴政。村民自治决议并不是绝对地不容任何司法审查和评价，其效力应受法律保护的前提是该决议不违反法律规定。如果该决议侵害了集体经济组织成员的合法权益，受侵害人当然有权提起诉讼寻求救济。对此，《中华人民共和国民法典》第二百六十五条已有明确规定，即农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。
2007年11月13日，广东省高级人民法院发出了粤高法〔2007〕303号《转发〈中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知〉的通知》，该通知明确要求：“对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”，明确了“外嫁女”可以通过提起行政复议或行政诉讼的方式维护自身的权益。目前广东省认为，对于农村妇女的土地承包经营权和集体经济组织收益分配引起的纠纷应当采用“三步走”程序：先协商，协商不成向镇政府、街道办申请行政处理，对行政处理不服，可向县区政府申请行政复议或者向法院提起行政诉讼。广东法院排除通过民事诉讼方式直接解决“外嫁女”纠纷的途径，只能通过行政诉讼曲折地导入政府前置审查或“预审”程序处理，因为法律没有授权法院审查村集体决定的事项，导入行政前置程序，它们只是审查乡镇政府作出的行政决定，依据行政诉讼法，法院完全有理由审查乡镇政府作出的具体行政行为是否合法。
此外，在司法实践中，法院很难给出一份既公平又可执行的判决。如果法院判决村集体败诉，“外嫁女”案件执行到位还是比较困难，村集体很可能会抵制并拒绝执行这样的判决。一方面村民不理解法院的裁判结果，认为“外嫁女”不应当回来分配娘家的利益；另一方面“外嫁女”案件往往又涉及村民的切身利益，容易导致村民情绪对立，“外嫁女”面对着亲戚朋友的指责，也背负着巨大的道德伦理的压力。且绝大部分村民认为村集体利益分配是村里的内部事项，不受法院和政府管控。一些农村基层干部和村民不愿意配合法院执行，采取逃避甚至反抗的态度拒绝执行法院的判决。对于村干部而言，他们是由村民选举产生，自然是按照绝大多数村民的意志行事，否则他们将无法保住自己的职位。或是由于征地补偿款被分配后，已经没有剩余的金额可供执行了，调解和判决结果无法落实到位，最终无法实现纠纷的化解。[3]
当内部救济途径与外部救济途径所能发挥的作用极为有限时，“外嫁女”问题的解决无法找到一条明确、清晰、有效的路径，加剧了“外嫁女”问题所带来的社会治理压力，部分“外嫁女”拿着生效的判决书或有效的行政处理结果转而走向漫长的信访道路，最终演变成“积压求解”的新的“历史问题”。
五、巨额拆迁补偿款与集体经济高速发展中的利益诱惑
随着农村城市化，第二、第三产业飞速发展，大量农业用地被征收或用于非农业建设，巨额的征地拆迁补偿或集体资产的经营管理使部分村落变得富裕，原本只能依靠耕种取得效益回报艰难度日的日子已经远去。在一些经济发展靠前、集体资产雄厚的地区，农村集体经济组织所能掌握的资源越来越多，农民已经可以以股份分红为主要经济来源，农村集体经济越来越壮大。
农村城市化进程的加快，高额的征收拆迁补偿诱发着其他村民排斥“外嫁女”参与分配，在一些地区，集体组织一次性分配给村民的补偿款超过了普通农民连续耕作40年所取得的收益。广州市猎德村和深圳市白石洲城中村拆迁，都让村民获得巨额补偿。
在巨大经济效益诱使下，不少村民把法律和道德抛在脑后，常常会以自治的方式以集体的名义剥夺部分“外嫁女”的合法利益。