第二节 改革的成效与问题分析
一 河南省省直管县改革的主要成效
(一)行政层级减少,行政效率提升
省直管县改革使得省县直接对接,行政层次减少,办事程序简化,办事效率提高。项目上报审批更加高效,政策下达更加快捷,资源下拨彻底,信息渠道畅通、靠前,大大提高了行政效率。例如,一些文件审批由几个月缩短为几天;省国土厅三年用地总批次超过以往五年的总批次。
(二)县级政府自主权扩大,决策更加科学
省直管县改革后,除了受国家政策限制的十多项权力之外,下放到县级政府的603项经济社会管理权已落实到位。县级政府承接了原来属于省级、市级政府70%的审批权,县级政府不但权力范围扩大,而且权力自主性提高,根据本地实际情况做出的决策会更加科学。
(三)项目资金获取金额、渠道增多,县级财力增强
省直管县改革后,项目资金拨付不再经过市级政府,县级政府项目获取机会增加,资金被截留现象消失,且省里项目布局及资金拨付向试点县(市)倾斜,县级政府财力增强。例如,2011年以来,永城累计获得国家268个项目共计15.6亿元的专项资金;2014年,滑县获得各级转移支付资金30多亿元。
(四)干部业务素质和工作标准明显提高,工作流程更加规范
省直管县改革后,县级政府部门工作人员的视野变宽,责任感增强。为应对增加的工作量、适应与省直厅委的工作衔接、接受上级工作检查,县级政府职能部门工作人员主动学习相关业务知识,提高工作标准,规范工作流程,业务素质及工作标准明显提高。
(五)城市的吸引力和承载力明显增强,发展环境明显改善
按照打造区域性副中心城市的目标,直管县(市)的基础设施建设状况明显改善,城市功能完善。直管县(市)发展环境更优,城市形象更好,城市的吸引力和承载力明显增强,“直管县(市)”已成为招商引资的一张靓丽名片。直管县(市)当科学发展的“排头兵”、统筹城乡发展的示范区、深化改革的先行者的信心更足。
二 河南省省直管县改革的问题总结
省直管县改革在取得成效的同时,也面临一些突出问题,主要有以下几方面问题。
(一)干部交流与管理存在的问题
正确政策的制定与执行,优秀的干部是关键。直管县(市)干部是影响直管县(市)发展的重要内生动力,职务晋升是激发干部内生动力的最重要因素。但是,全面省直管县后,直管县(市)干部原有的交流晋升渠道被严重堵塞,新的渠道尚未形成。“美好憧憬”与“残酷现实”的反差使各试点县(市)干部反应强烈,不良情绪日益增加。干部交流问题紧迫,亟待解决,具体表现在以下四个方面:(1)行政隶属关系消失导致在原属省辖市范围内的干部交流渠道被堵塞。(2)工作性质差异和省直厅局任命干部的内敛性导致直管县(市)与省直厅局之间的干部交流存在障碍。(3)激励性差和交流成本高导致直管县(市)之间的干部交流存在障碍。(4)现行“全部高管+部分高配”的直管县(市)干部管理模式导致干部交流渠道不畅。“高配”解决了“一把手”的晋升问题,但由此引致的职级断层造成副处级以下干部交流困难。副处级以上干部全部“高管”剥夺了县级政府选拔优秀干部的自主权,也造成了干部流动手续烦琐。
(二)直管县(市)机构设置及运行管理问题
面对全面省直管县后新增的经济社会管理权限和事务,县级政府原有的机构设置和运行模式表现了一些不适应。有的问题是暂时性的,通过磨合可以解决;有的问题必须进行配套改革才能解决,主要问题如下。
(1)直管县(市)内设职能部门与省直职能机构内设机构不对接,“以少对多”问题突出。一些重要部门人员老化、结构不合理、履职能力低,使这一问题变得更加突出。
(2)直管县(市)内设职能部门与省直职能机构间职级差距大,前者在与后者交流对接过程中普遍感觉不自信。与省辖市相比,直管县(市)处于获取省级资源的竞争劣势地位。
(3)基础设施建设投资和公共服务技术平台重建压力大。首先,直管县(市)按照区域副中心城市标准建设,既要拉大城市框架,又要完善城市服务体系和功能,基础设施建设及城市功能辅助设施建设投资压力大。其次,原有的公共服务技术平台市县共享机制被打破,直管县(市)面临重建压力,如公安刑侦、疾病防控、环评监测、质监技术等服务平台均需要重建。公共服务技术平台重建存在三方面问题:一是投资额大,财政吃力。据测算,建设30个不同类型的技术平台,总投资额至少需要4000万元。其中,仅公安部门技术平台建设就需要3000多万元,职能部门办公技术平台建设需要500多万元,环境监测技术平台建设需要300多万元。二是与平台相配套的技术人才短缺,引进成本高。三是公共服务技术平台覆盖地域广、资源整合性强,重复建设造成公共资源使用的低效和浪费,不符合区域治理现代化的要求。
(4)垂直管理部门问题。垂直管理部门主要涉及税收、电力、国土、通信、金融等领域。中央垂直管理部门问题的解决需要与国家顶层设计相呼应,省直管县改革主要解决省级以下垂直管理部门问题。其中,地税、国土部门已经无障碍地实现了省县对接,剩下的主要问题为干部交流问题。电力、金融、通信等资源要素垂直管理部门,还未实现省县对接,要素资源分配受省辖市影响,需要省级有关部门出面协调,使直管县(市)享受与省辖市一样的资源配置待遇。
(三)财政资源分配与公共资源共享问题
省县关系的核心是财权、事权、人事权划分。事权划分是财权划分的基础。我国1994年的分税制改革没有解决省级以下政府的财权分配关系,政府层级间事权范围的划分随意性很大,财权与事权匹配性差。财政省直管县改革也只是改变了财权和事权的分配链条,没有解决不同层级地方政府财权与事权匹配的问题,财政资源分配仍然不合理,主要表现为以下几个方面。
(1)事权下移,财权上移。上级政府占用的财政资源较多,管理的具体事务较少;下级政府则是钱少事多,如果没有财政转移支付,很难履行好政府职能。
(2)诸多外溢性很强的公共物品,如教育、公共卫生、社会保障、环境保护、流域管理等,过多地由县乡级政府承担,县乡级财政不堪重负。例如,2014年,滑县承接省辖市承担的20%的社保基金补缺,需财政支付2400万元,再加上征收任务缺口的1200万元,共计3600万元。仅社保补贴方面的压力就使年财政预算收入仅6亿多元的农业大县难以承受。
(3)县域地方税体系不完善,税种少,留成比例小,一般转移支付比重小,专项转移支付配套压力大。例如,2012年,滑县专项转移支付配套支出占当年财政预算收入的40.5%;2013年该比例达66%。
独立与协作是区域治理现代化过程中并行不悖的两个趋势,区域单元的独立对区域间的协作与资源共享要求更高。但省直管县后,直管县(市)与原属省辖市之间的资源共享机制被打破,若新的共享机制不能形成,直管县(市)的治理成本将提高,财政压力将增大,财政资源会被浪费,治理效率也有可能降低。公共资源共享问题主要包括:(1)公安系统的警力和刑侦技术平台无法共享造成县域维稳压力增大;(2)司法系统业务平台无法共享造成重大刑事案件移交业务流程产生断层,以及“代管”造成市级人民法院对县级人民法院业务不重视、案件发回重审率高等;(3)环保、质检、质监等技术平台无法共享带来的问题;(4)流域治理、道路交通等外溢性公共资源共享与协作问题。