第二节 粮食主产区利益补偿的理论基础
粮食主产区不仅以其对农产品的规模化产出，发挥着稳定粮食安全和保障农民基本生活水平的功能，而且以其依附在农地上的农作物生产所形成的生态系统，发挥着维护生态平衡、保护生态环境的功能。因此，粮食主产区不仅输出农产品这种有形的物质性产品，而且输出包括粮食安全和生态保护这种无形的社会和生态产品。有形的物质性产品可以通过市场化途径实现其价值，而无形的社会和生态产品因其公共产品特征和外部性属性，难以实现价值的完全市场化。同时，由于不同区域间不平衡的梯度发展，加之区域垂直分工和区域水平分工所带来的区域利益失衡，导致区域间经济发展不平衡性和差距进一步扩大。而公共经济学、区域经济学等理论特别是公共产品理论、外部性理论以及农地发展权理论、区域分工合作理论等，则能较好地解释和分析这一特殊过程，并为粮食主产区的外部性及其内部化途径即利益补偿提供理论基础和依据。
一 公共产品理论
公共产品理论是公共经济学的一项基本理论，也是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。公共产品属性有助于确定粮食主产区利益补偿的主体及其权利、责任和义务，以及解决为什么需要补偿的问题，从而确定相应的政策途径。因此，公共产品属性是粮食主产区利益补偿政策途径选择的公共经济学基础。
（一）公共产品的内涵
公共产品（public goods）又称公共物品或公用产品，是相对于私人产品（private goods）而言的。萨缪尔森（1954）最早对公共产品做出较严格的定义，并成为当前通用的概念：当每个人消费某种产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少，这种产品或劳务即为纯粹的公共产品或劳务。与公共产品区别，私人产品是指那些可以分割、可以供不同人消费并且对他人没有外部成本或收益的物品。介于二者之间的产品，则称为准公共产品。
（二）公共产品的特征
相对于私人产品而言，纯粹的公共产品具有三个基本特征。
第一，效用的不可分割性，即公共产品是向整个社会共同提供的，整个社会的成员共同享用公共产品的效用，而不能将其分割为若干部分分别归属于某些厂商或个人，或不能按照谁付款谁受益的原则限定为之付款的个人或厂商使用。私人产品则可以被分割成许多可以买卖的单位，谁付款谁受益；公共产品是不可分割的，国防、外交、治安等最为典型。
第二，受益的非排他性，即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共产品的受益范围之外，或排除成本很高。私人产品只能是占有人或付款人才可以消费，谁付款谁受益。然而，任何人消费公共产品不排除他人消费，因而不可避免地会出现“搭便车”现象。
第三，消费的非竞争性，即一些人对某一产品的消费不会影响另一些人对这一产品的消费，一些人从这一产品中的受益不会影响另一些人从这一产品中的受益，受益对象之间不存在利益冲突。换言之，增加消费者的边际成本为零。这里的边际成本没有增加可以从两方面理解：一是生产方面，指根本不需要追加资源的投入，边际生产成本为零；二是消费方面，指根本不会减少其他人的满足程度，或者说根本不会带来“拥挤成本”，即边际拥挤成本为零。
（三）公共产品的分类
按照是否具有非排他性和非竞争性的特点，只具有特征之一的被称为准公共产品或混合产品，主要包括两类：一是俱乐部产品，只具有消费的非竞争性，不具有非排他性；二是共有资源，只有非排他性，在消费上具有竞争性。
按照公共产品是否具有物质形态，可将其划分为有形公共产品和无形公共产品。比较典型的有形或物质类公共产品，就是道路、桥梁等；而制度及生态社会效益等，是典型的无形公共产品。
按照公共产品使用者的范围，可分为区域性公共产品、跨区域公共产品。有些公共产品是供某一特定区域使用的，是区域性公共产品；有些公共产品可为多个地区乃至整个国家共同消费，则是跨区域公共产品。公共产品使用者的范围取决于公共产品本身的扩散性，如粮食主产区生态社会效益取决于其对生态改善、粮食安全的贡献程度。
（四）公共产品理论在本研究中的应用
粮食主产区对耕地保护和粮食安全所产生的社会效益和生态效益，具有消费的非排他性和非竞争性，并且具有跨区域的外溢性特征，属于一种纯公共产品，因而容易产生“搭便车”的问题。因此，应基于公共产品的正常提供和“提供者得到补偿，受益者付费”的原则，对粮食主产区社会生态效益提供主体进行经济补偿，解决粮食主产区生态社会效益公共产品性所引发的问题。
二 外部性理论
外部性是公共产品在其供给或消费过程中产生的，外部性理论特别是实现外部效应内部化的公共政策机制，为粮食主产区利益补偿提供了理论支持。粮食主产区利益补偿就是要通过各种有效的机制安排和政策手段，为粮食主产区提供激励，将粮食主产区粮食生产的外部性予以内部化，实现资源的优化配置和社会福利的最大化。
（一）外部性的内涵
外部性（externality）又称为外部效应、外在性、溢出效应、外部影响等，源于马歇尔（1890）提出的“外部经济”概念。目前，围绕外部性的定义大致可分为两类：一类是从外部性的产生主体角度来定义，如萨缪尔森和诺德豪斯认为外部性是指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或收益；另一类是从外部性的接受主体来定义，如兰德尔认为外部性是用来表示“当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候所产生的一些低效率现象；也就是某些效益被给予，或某些成本被强加给没有参加这一决策的人”。这两种不同的定义，本质上是一致的，即外部性是某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种外部影响又不能通过市场价格进行买卖，二者的区别在于考察的角度不同，大多数经济学文献是按照萨缪尔森的定义来理解的。
（二）外部性的分类
外部性理论是分析现实中经济行为主体之间经济行为的另外一种相互影响，这种影响不通过影响价格而直接影响他人的经济环境或经济利益。按照影响的效果划分，外部性可分为正外部性和负外部性。正外部性也称外部经济，是指某经济行为主体的行动使他人或社会受益，而又无法向受益者收费的现象；负外部性也称外部不经济，是指某经济行为主体的行动使他人或社会受损，而前者无法补偿后者的现象。按照影响的范围划分，外部性可分为生产外部性和消费外部性。生产的外部性就是由生产活动所导致的外部性，消费的外部性就是由消费行为所带来的外部性。以往经济理论重视的是生产领域的外部性问题。20世纪70年代以后，关于外部性理论的研究范围扩展至消费领域。从外部经济与外部不经济、生产的外部性与消费的外部性两种分类出发，可以把外部性进一步细分成生产的外部经济性、消费的外部经济性、生产的外部不经济性和消费的外部不经济性四种类型。
（三）外部性理论在本研究中的应用
通过政策手段可使外部性内部化，目前有两种不同观点的政策手段，一种是市场手段，即著名的“科斯定理”；另一种是政府干预手段，即著名的“庇古税”。由于粮食主产区的粮食生产效益不仅包括经济效益，还包括社会效益和生态效益，但由于社会效益和生态效益具有显著的外部性和公共产品属性，粮食主产区粮食生产所产生的社会和生态效益难以形成粮食主产区的经济收益，粮食主产区粮食生产的外部性问题随之产生。而且，这种外部性属于正的生产外部性，因此，基于外部性理论构建外部性内部化机制，能够为粮食主产区利益补偿提供必要的理论基础和依据。
三 农地发展权理论
农地发展权是作为西方发达国家解决土地开发过程中利益冲突的一项规则或手段被提出来的，该制度在明晰土地开发权利及其归属、保护耕地和生态环境等多方面发挥重要作用。农地发展权理论为粮食主产区利益补偿标准方式的拓展，提供了价值基础和依据。
（一）农地发展权的内涵
农地发展权是农地所有权中的一项天然的权利。概言之，农地发展权就是将农地改为最佳利用方向的权利。现实中大量发生的是将农地改为建设用地，因此，也可狭义地定义为改为建设用地的权利。它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。这一权利在农业社会时不太明显，而随着社会经济发展及土地需求压力的增加，国家对土地利用的控制进一步增强，这一权利的社会实现和价值体现才逐步增强，并为各利益主体和社会所认识。
（二）农地发展权的内容
农地资源的市场价值，即农地的经济生产价值，这是在农地市场化中已货币化的部分，它反映了农地经济产出的收益能力，即利用农地肥力产出粮食或其他农作物的能力。
农地资源的非市场价值，即依附在农地上发挥稳定粮食安全、保障农民基本生活水平及保护生态环境的功能价值。现阶段，农地资源在我国农村仍然具有特殊属性，承担着保障农民教育、医疗、养老保险等功能，为农民提供生活保障。而且，由于农地种植农作物，维护了社会的粮食安全，在此层面上发挥着维护社会稳定的作用。同时，农地种植农作物，其本身就形成一个生态系统，发挥维护生态平衡、保护生态环境的作用。因此，农地发展权必须体现和重视农地的这些非市场价值。
农地资源的机会成本。农地资源的自然供给无弹性，经济供给弹性有限，且经济供给不可能突破自然供给的范围。因此，农地资源的稀缺性，决定了农地发展权必须考虑农地资源的机会成本。由于建设用地比农地存在巨大的收益产出优势，所以土地资源农用时的机会成本巨大。
（三）农地发展权的实质
农地的非农开发，作为一种“污染”，可以采用直接的限额模式，也可以根据空间异质性和时间专用性的差异，采用不同的排污权交易模式进行治理。荷兰和德国的空间规划通过政府的直接干预对土地开发行为进行控制，限制了特定地区特定时期内农地非农开发的数量和位置等，其本质上就是排污权理论上最初的总体限额排放模式。近年来，因经济建设和交通设施占用农地的现象日益严重，德国联邦政府正在考虑如何在空间规划的基础上引进农地非农开发的限额及交易模式，减少农地非农开发量。此外，一些国家早已通过引入市场配置的方式来提高农地非农开发的效率，其中最典型的就是美国的土地开发权交易体系。作为一种发展权的交易体系，农地发展权交易与排污权交易有着很多相似之处。因此，无论从理论还是实践的角度，农地非农开发的控制，在本质上可以看成是对排污的控制，而农地发展权的交易，本质上也就可以看作是排污权的交易。
（四）农地发展权理论在本研究中的应用
农地发展权要求在国家征用农地并转为建设用地时，或划定为基本农田永远不得转变用途时，它就需要得到补偿。这一补偿，是对农民失去将农地转为建设用地并取得相应土地增值权利的补偿。粮食主产区承担着保障国家粮食安全的重任，其农地资源的非市场价值和机会成本必须引起足够的重视，在征地或划定基本农田时需要对主产区进行农地发展权补偿。而发展权理论和实践，也提供了确定粮食主产区利益补偿标准的价值基础和依据。
四 区域分工合作理论
区域分工是区域之间经济联系的一种形式，由于各个区域之间存在经济发展条件和基础方面的差异，因此，在资源和要素不能完全、自由流动的情况下，为满足各自生产、生活方面的多种需求，提高经济效益，各个区域在经济交往中就必然要按照比较利益的原则，选择和发展具有比较优势的产业。于是，在区域之间就产生了分工。区域分工合作理论为粮食主产区利益补偿提供了理论基础和现实依据。
（一）区域分工合作的内涵
区域分工是指各区域为了获得资源配置的高效益，进行专业化生产，并通过区际贸易而实现专业化利益的区域经济空间组织方式。区域分工的目的是获得更高的资源配置收益，表明区域分工是出于自身经济发展的需要，而不是一种主观上的利他行为，由此产生了区域分工合作的必要。区域分工合作的意义在于，能够使各区域充分发挥资源、要素、区位等方面的优势，进行专业化生产；能够促进资源优化配置和合理利用，推动生产技术的提高和创新，提高产品质量和管理水平；有利于提高各区域的经济效益和国民经济发展的总体效益。
（二）区域分工合作的形式
按产业结构的差异，区域分工合作可以分为垂直分工合作和水平分工合作。
区域垂直分工合作是相关区域在同一个生产过程的不同生产阶段进行专业化生产，彼此联系而产生的区域分工合作关系。一般而言，一个完整的生产过程由初级产品生产、中间产品生产、终端产品生产三个阶段构成，同时还需要有关的配套服务。区域垂直分工与各区域的经济发展条件和水平关系密切。常见的情况是，发达区域多生产终端产品，中等发达区域多生产中间产品，欠发达区域以初级产品、配套服务为主。
区域水平分工合作是相关区域发展不同的经济部门或者生产具有差异的同类产品所形成的分工合作关系。区域水平分工合作存在两种主要形式：一是区域之间选择不同的经济部门进行专业化生产，所生产出的商品或劳务是不相同的；二是各区域都选择生产同类产品，但具体生产的产品是有差异的。
（三）区域分工合作的影响因素
自亚当·斯密提出绝对成本优势、李嘉图提出比较成本优势以来，区域分工合作理论得到较快发展，形成了基于新要素禀赋的竞争优势理论、基于产品生命周期和区域生命周期变化的动态比较优势理论、基于规模经济和需求偏好相似的产业内贸易理论、基于波特的竞争优势理论等。综合来看，影响区域分工合作的主要因素有以下几方面。
区域要素禀赋差异。区域之间的要素禀赋存在差异，这种差异是区域分工的一个重要前提条件，如玉米区、小麦区、水稻区、资本密集型产业区、劳动密集型产业区、技术密集型产业区等。
区际要素流动。一般认为，要素在区域之间的不完全流动性是区域分工合作形成的一个重要前提。要素的不完全流动能够保持区域之间在要素禀赋差异上的长期性和稳定性，因此，才能够在要素差异的基础上形成分工合作。
市场的差异。市场是区域分工合作产生和发展的基础，区域分工合作能否实现从根本上讲是由市场决定的。要素禀赋是区域分工合作的供给约束，市场则是需求约束，市场对区域分工合作的作用主要是通过市场结构和层次实现的。
区际贸易。区际贸易首先决定了区域分工合作是否能够发生，并对区域分工合作的发展具有引导作用。区际贸易的长期开展，使得区域之间的分工合作关系趋于稳定，从而促进区域分工合作的深化。
企业组织结构。随着企业的跨部门、跨区域发展，企业的组织结构对区域分工合作影响越来越大。企业的组织结构不同，区域分工合作的具体形式也呈现出差异性。例如，现代企业集团内部的管理活动、研发活动、生产活动经常是空间分离的，企业总部、研发部门在发达区域，生产部门则在欠发达区域，于是，发达区域与欠发达区域因某个大型企业的组织结构而形成分工关系。
利益诱导。区域分工合作能够产生专业化效益。区域在专业化效益的诱导下，在经济发展决策中会有意识地去发展专业化生产，在没有区域专业化生产条件的区域，也会创造条件发展专业化生产。虽然专业化效益不是区域分工合作产生的初始原因，但是，区域对专业化效益的追求则会使原有的区域分工合作得以强化，并有意识地发展新的区域分工合作。
（四）区域分工合作理论在本研究中的应用
区域分工合作本质上是利益的协调。由于优势和地位不同，区域分工合作需要照顾到各区域间的利益平衡。比如有些地区是原料产地，有些则是加工区，原料产地希望自身增加附加值，就地进行转换；而加工型地区则希望对方能够提供原料，在本地进行加工。然而，产业在区域内的转移、能源资源的转移以及环境的保护治理都会改变各地的成本和收益。因此，必须通过完善利益补偿机制实现地方经济利益的再分配，实现各方共赢。粮食主产区利益补偿就是要改变由区域经济发展的不平衡性和主体功能定位上的差异所导致的区域间的收入差距，打破由区域垂直分工和区域水平分工所带来的利益失衡，引导生产要素跨区域合理流动，推动区域协调发展。一个运转良好的利益分享机制和补偿机制，必须能够从根本上缩小地区发展差距，提高跨区域合作的稳定性和长效性。
五 城乡与区域统筹发展理论
粮食主产区社会生态效益主要沿着两个方向输出，一是从农村流向城市，二是从主产区流向主销区。由于粮食主产区社会生态效益的外部性，导致并强化粮食主产区城乡发展、区域发展的不平衡性。粮食主产区利益补偿就是要解决外部性内部化问题，进而促进城乡和区域协调发展。因此，城乡与区域统筹发展理论是粮食主产区利益补偿的重要理论依据。
（一）区域平衡发展理论
平衡发展或称平衡增长，是区域经济发展的一种方式。区域平衡发展理论是从发展经济学的有关理论引进并发展而形成的。区域平衡发展理论主要认为经济是有比例相互制约和支持发展的，主要包括赖宾斯坦（1957）的临界最小努力命题理论、纳尔森（1956）的低水平陷阱理论、纳克斯（1953）的贫困恶性循环理论、罗森斯坦·罗丹（1943）的大推进理论、诺思（1955）的输出基础理论等，这些理论应用在区域经济中就形成了区域平衡发展理论，它不仅强调部门或产业间的平衡发展、同步发展，而且强调区域间或区域内部的平衡（同步）发展，即空间的均衡化。他们认为随着生产要素的区际流动，各区域的经济发展水平将趋于收敛（平衡），因此主张在区域内均衡布局生产力，空间上均衡投资，各产业均衡发展，齐头并进，最终实现区域经济的平衡发展。
（二）区域不平衡发展理论
区域平衡发展理论遭到赫希曼、缪尔达尔等人的反对和批判，他们认为，发展中国家不具备全面增长的资本和其他资源，平衡增长是不可能的，投资只能有选择地在若干部门或区域进行，其他部门或区域通过利用这些部门或区域的投资带来的外部经济而逐步得到发展。如赫希曼（1958）的“核心区与边缘区”理论指出，在核心区与边缘区之间同时存在两种不同方向的作用，即“极化效应”和“涓滴效应”。佩鲁（1955）提出区域增长极理论，认为增长极的作用机理主要体现在支配效应、乘数效应、极化效应与扩散效应上。缪尔达尔（1944）提出循环累积因果理论和回流效应理论，认为经济不发达是一个循环累积的过程，强大的回流效应和弱小的扩散效应是经济发展不平衡的重要原因。弗里德曼（1963）提出“中心—外围模型”，认为区域经济发展的主要形式是，通过中心的创新聚集或扩散资源要素，引导和支配外围区。威廉姆逊（1965）提出倒“U”形模型，认为区域经济发展不平衡程度会随着经济发展的阶段呈倒“U”形曲线。弗农（1966）、汤普森（1966）等人在产品生命周期理论与区域生命周期的基础上，提出产业梯度转移理论。
（三）城乡与区域统筹发展理论
城乡二元结构本身就是两个既相互影响，又相互合作的区域系统，统筹城乡区域发展，就是要实现各区域共同发展。马克思主义的城乡统筹观、新古典主义的城乡统筹观，尤其是发展经济学的城乡统筹观、空间理论下的城乡统筹观、新发展观下的城乡统筹观等理论，直接或间接地对城乡统筹、协同、一体化发展进行了探讨。比如把城市与外围乡村当作一个整体来分析的霍华德田园城市理论，以及沙里宁的有机疏散理论、赖特的广亩城理论、芒福德的城乡发展观等。统筹区域发展，是政府在科学发展观指导下，从全局出发全面综合地考虑区域发展的各个层面、各个环节，以政府资源为基础，以制度建设为保障，整合社会资源，鼓励各区域在发挥比较优势基础上的发展，合理控制区域间发展差距，有重点地治理区域问题，逐步协调区域关系并促进各种类型区域的经济社会全面发展，最终实现动态的区域经济协调发展。
（四）城乡与区域统筹发展理论在本研究中的应用
统筹城乡发展的实质，是促进城乡二元结构的转变，通过城、乡这两个子系统的相互作用和协作，推动整个系统向更高层次演进。而实现区域经济社会的共同进步，是向城乡一元化和一体化过程迈进的有效途径，推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化的“四化”同步发展，是实现城乡区域统筹发展的必然选择。粮食主产区利益补偿就是要通过财政转移支付、税收等手段，在城乡差异和区域差异、分工的基础上，促进“四化”同步发展，推进城乡和区域统筹发展。