第三节 主要做法和经验

贵州省实施“第一民生工程”取得显著成效，是党中央、国务院坚强领导、大力支持的结果，是在贵州省委、省政府坚强领导下，各级党委政府强力推动，全省干部群众大胆探索、艰苦奋斗的结果。贵州省实施“第一民生工程”的主要做法和基本经验归纳起来主要有以下几个方面。

一 高位强势推动，树立以扶贫开发统揽经济社会发展全局的政策导向

贵州省委、省政府高度重视扶贫开发，长期以来注重以扶贫开发统揽经济社会发展全局。第一，贵州省委、省政府在“两个重中之重”的基础上，提出了“三个重中之重”的战略思想，把扶贫开发作为贵州的“第一民生工程”来抓，以政策导向、资金分配等手段引导全社会投入扶贫开发中。第二，制度设计成熟，扶贫政策法规体系基本成形。2013年1月18日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《贵州省扶贫开发条例》，在全国率先对扶贫资源整合做出明确规定，探索建立扶贫开发贵州新模式；2012年10月15日，省委、省政府下发了《关于加快创建全国扶贫开发攻坚示范区的实施意见》；2014年率先出台“1+2”系列文件，即《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅关于贯彻落实〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的实施意见》（黔党办发〔2014〕23号）、《贵州省贫困县扶贫开发工作考核办法》和《贵州省财政专项扶贫资金项目管理暂行办法》，得到中央领导同志和国务院扶贫办的充分肯定，并在全国进行推广；2015年4月20日，省委办公厅、省政府办公厅印发了《贵州省“33668”扶贫攻坚行动计划》（“1+6”系列文件）；2015年10月，省委、省政府印发了《关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》，并配套出台了“1+10”系列文件。一系列重大扶贫政策研究出台并付诸实施。第三，扶贫机构建设加强。成立了以省委书记、省长为双组长，省委副书记、分管副省长为副组长的扶贫开发领导小组。省级扶贫部门为省政府正厅级建制直属部门。各市（州）和50个重点县均成立了独立的扶贫工作机构，从省到县成立由党政主要领导为双组长的扶贫开发工作领导小组，部分贫困乡镇也成立了相应的扶贫工作站。第四，对口帮扶不断升级。为进一步强化对口帮扶，根据省委、省政府主要领导有关由省扶贫开发领导小组统筹全省对口帮扶工作的指示，8个市（州）和大部分受帮扶县都设立了对口帮扶工作机构，有效引入外部帮扶力量，构建了沟通交流平台，用制度实现对口帮扶明细化、常态化、长效化，力求将对口帮扶上升为战略层面跨区域协作。表3列示了贵州省“1+N”系列文件。

表3 贵州省“1+N”系列文件一览

二 发挥政治优势，率先实现“两个全覆盖”

贵州省充分发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势，率先实现对全省贫困村、贫困户驻村帮扶的“两个全覆盖”，按照组成“一村一同步小康工作队，一户一脱贫致富责任人”的要求，每年选派5.6万余人，1.1万余个驻村工作组，赴全省11590个村（含9000个贫困村）开展驻村帮扶全覆盖工作。仅2014年，就筹措资金和物资合计11.3亿元，帮助引进资金17.8亿元，实施项目6976个。

同时，依托驻村帮扶体系，打造“六个到村到户”“六个小康建设”两个载体。切实解决基层群众最关心、最迫切希望解决的问题。一是全面实施干部结对帮扶、产业扶持、教育培训、农村危房改造、扶贫生态移民和社会保障“六个到村到户”。年度安排40多亿元专项扶贫发展资金项目，驻村工作队按照项目申报、项目实施、项目监管、项目评估“四个全程参与”的要求，强化驻村工作队的“管道功能”。二是全面实施“四在农家·美丽乡村”基础设施建设“六个小康建设”。安排1500亿元实施小康路、小康水、小康电、小康房、小康讯和小康寨建设，广泛开展“四在农家”创建活动。目前，已有16000多个创建点，覆盖9000多个村，受益群众达1500多万人，共完成投资450多亿元。其中，小康路208.7亿元；小康电33.9亿元；小康水62.1亿元；小康讯8.8亿元；小康房109.8亿元；小康寨29.9亿元。

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专栏二 贵州省有关发挥政治优势动员各方面力量参与扶贫的相关文件一览

《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》

《关于认真学习贯彻党的十八大精神组建同步小康驻村工作组深化“帮县、联乡、驻村”工作实施方案》

《关于组建2014年度同步小康驻村工作队的通知》

《贵州省2014年度同步小康驻村工作“六项行动50项重点任务”》

《关于进一步动员社会力量对贫困村实行包干扶贫的实施方案》

《关于印发〈贵州省“33668”扶贫攻坚行动计划〉的通知》

《关于发挥共产党员先锋模范作用的实施意见》

《关于实施贵州省“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划的意见》

《关于进一步加强贫困地区农村基层党建工作的实施意见》

三 全面深化改革，积极构建扶贫脱贫治理的新机制

“第一民生工程”的成功经验在于贵州省不断深化改革，积极开动脑筋，勇于创新，尤其在扶贫脱贫治理机制重点领域率先创新。

第一，改进贫困县考核机制，引导党政主要领导主要精力转向扶贫开发。率先出台《贵州省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》，该办法受到国务院扶贫办高度评价，转发各省份作为贫困县考核机制改革的参考。贵州省把50个贫困县党委、政府领导班子作为考核对象，在全国率先取消对贫困县的GDP考核，推动贫困县工作考核由主要考核地区生产总值向考核扶贫开发工作成效转变。

第二，率先探索退出机制，实行“减贫摘帽”激励机制。即贫困县、贫困乡镇和贫困村的退出办法，摘帽不摘政策，实施摘帽奖励制度。2011年，在时任省委书记栗战书、省长赵克志、省委副书记王富玉、副省长禄智明等同志的亲自推动下，实行“摘帽不摘政策”的退出机制。累计有25个县525个贫困乡（镇）实现“减贫摘帽”，省级财政已安排专项资金17.5亿元进行奖励，对“减贫摘帽”县的17名县党政正职提拔重用。

第三，率先探索扶贫资金的县级整合，改革扶贫项目资金使用管理机制。2014年，贵州省出台了《关于在国家扶贫开发工作重点县开展涉农资金整合进一步推进扶贫开发工作意见的通知》。从当年起，贵州省按照“乡镇申报、县级审批、乡村实施、乡镇初检、县级验收、乡级报账”的原则，全面实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度，推行扶贫项目资金乡村公示、“民生特派”和第三方评估制度，推进全社会共同参与监督。2016年，又出台了《关于改革创新财政专项扶贫资金管理的指导意见》，对扶贫项目的资金使用情况进行了进一步的完善。率先实现了扶贫项目、资金的县级整合。

第四，率先围绕中央有关扶贫攻坚文件出台“1+N”系列文件，不断完善扶贫脱贫政策体系。早在2014年围绕中办发〔2013〕25号《创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》出台了贵州的“1+2”系列文件，并不断完善，最终出台“1+10”配套政策，这些政策可操作性强，并对每一项政策落实的主体责任单位进行了具体分工，加快了政策落实力度，让政策效应发挥得更加快速。

第五，率先探索农村低保和扶贫制度的衔接，通过“减量提标”等手段率先探索“两线合一”。贵州省按照扶贫攻坚和全面建成小康社会的需要，持续提高农村低保标准，实行低保线与扶贫线“两线合一”。在2015年底前，全省农村低保标准提高到2800元/年，并确定了在“十三五”期间农村低保标准与扶贫标准同步提高的总方针，鼓励经济条件好的地方低保标准高于国家扶贫标准。

第六，率先探索精准识别的技术创新，通过“四看法”大幅提高了贫困识别的精准度。“四看法”基于扶贫工作的具体实践，在注重可操作、易实施的情况下，制定和构建适合本地的贫困识别科学性指标，从而保证了贫困识别的精确性，为“脱贫摘帽”奠定了坚实基础。同时，在此基础上建立了贫困指数，为脱贫的精准性和有序化推进提供了理论和实践指导，目前已在全国推广。

第七，率先通过技术手段提升扶贫攻坚的治理技术，基于大数据技术建立了贵州“扶贫云”系统和“民情管理系统”。这些重大技术创新，提升了扶贫攻坚精准度，实现了扶贫脱贫的大数据信息化动态管理。图3显示了扶贫云调度指挥平台截图。

图3 扶贫云调度指挥平台截图

第八，率先探索重大企业的集团帮扶形式，通过与万达、恒大等知名企业合作探索了具有示范效应的企业集团帮扶的“贵州经验”。集团帮扶是扶贫脱贫的一个新创造，将企业社会责任与扶贫脱贫相结合，创立集团帮扶脱贫的治理新模式，有深远的理论和实践意义。

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专栏三 贵州省“第一民生工程”八个率先一览

1.率先改革贫困县考核机制；

2.率先探索贫困县退出机制；

3.率先实现扶贫项目、资金的县级整合；

4.率先出台“1+N”系列文件；

5.率先实现扶贫线、低保线“两线合一”；

6.率先实现精准识别；

7.率先建立扶贫云系统；

8.率先探索重大企业集团帮扶形式。

四 注重产业发展，打造扶贫“三个品牌”

贵州省通过长期的扶贫开发实践，在与民生可持续发展相关的重点领域，形成了小额信贷、“雨露计划”、生态移民“三个品牌”。一是小额信贷到村到户。为帮助贫困农户“换穷业”，以“四台一会”为核心，推行小额信用贷款，拓宽扶贫融资渠道，开展扶贫融资租赁合作，探索大型基金产业扶贫的路子。仅2014年，贵州省投入财政扶贫资金1.5亿元，引导银行向贫困地区发放小额信用贷款78亿元。二是“雨露计划”到村到户。贵州省在全面实施教育“9+3”计划、实行三年免费中职教育的基础上，出台了《关于基本普及十五年教育的实施意见》《贵州省创新职教培训扶贫“1户1人”三年行动计划（2015—2017）》，计划到2017年实现建档立卡贫困户“1户1人1技能”全覆盖，做到“直接培训1人、就（创）业1人、脱贫1户”。2014年已安排财政扶贫（发展）资金3亿元，培训40万人。三是扶贫生态移民到村到户。按照“搬得出、留得住、能就业、有保障”的要求，从2012年起，对生活在深山区、石山区、高寒山区以及不具备生存条件的地质灾害易发区的47.71万户、204.3万人实施扶贫生态移民搬迁。2012～2015年共安排11.2亿元中央财政专项扶贫资金，统筹各部门资金74.75亿元，实现62万人口“挪穷窝”。

五 立足“三类帮扶”，形成大扶贫格局

贵州省广泛凝聚社会力量，依托对口帮扶、定点扶贫、集团帮扶，积极构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，对促进贫困地区经济社会发展和贫困农民脱贫致富发挥了重要作用，是“第一民生工程”的成功经验之一。一是对口帮扶不断深入。国家实行8个沿海发达城市对口帮扶贵州工作以来，贵州省坚持每年召开“对口帮扶贵州工作恳谈会”，着力在扶贫攻坚、园区共建、职业教育、人才交流、引企入黔、文化旅游等方面加强合作，实现共同发展。二是定点扶贫不断深入。目前，共有31个中央单位对贵州省50个重点县开展定点扶贫工作。民主党派中央按照“三同”思想帮助毕节试验区发展和黔西南州实施“星火计划、科技扶贫”试验。国家烟草总局在全国首次对贵州实行整省帮扶。万达集团定点帮扶贵州省丹寨县，在全国首创“民营企业对口帮扶整县脱贫”。三是集团帮扶不断深入。全省39名省领导每人牵头联系1个重点县，定点扶贫1个贫困乡，拓展扶贫1个贫困乡。101个省直部门对全省88个县进行整体挂钩帮扶。截至2014年，已在46个重点县的127个贫困乡镇，集中投入了12.7亿元财政扶贫资金，整合部门资金50亿元以上。